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【期刊名称】 《政法论坛》
中国监狱改革发展的问题和方向
【英文标题】 The Issues and Direction of the China’s Prison Reform and Development
【作者】 张绍彦【作者单位】 中国社会科学院法学研究所{研究员、教授}
【中文关键词】 监狱发展;惩办主义;监狱安全;犯人权利;行刑监督
【英文关键词】 Prison Development; Doctrine of Punishment; Prison Security;Prisoner’s Rights; Supervision of Penalty Execution
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 110
【摘要】 历经改革开放40年,中国社会各方面发生了广泛而深刻的变化。与此相适应,监狱的改革发展应以服务社会安定、保障犯人权益为基点,以改造人为宗旨,依法治监为准则,以监管、教育、劳动为基本手段,以监狱安全、全额经费和行刑监督为保障。
【英文摘要】 In the past 40 years of China’s reform and opening up, it has undergone extensive and profound social changes. Adapt to this, the prison development including taking serving the community stability and protecting prisoner’s human rights as two base points, taking man as the foundation, managing prison affairs by law, taking supervision, education, labor as basic means, and ensuring the prison security , full founding support and the supervision of penalty execution.
【全文】法宝引证码CLI.A.1251440    
  一、问题的提出
  监狱的改革发展事关中国社会的总体稳定。改革开放以来直到本世纪初,中国监狱一直处于中国社会改革开放艰难跟进的进程之中,可谓困难重重,叠嶂起伏:我国社会的犯罪率和犯罪的规模持续上升,到上世纪末本世纪初,中国监狱的在押犯数量就已经增加一倍以上,[1]而新增设的监狱却屈指可数,监狱暴满,犯人拥挤;[2]计划经济转向商品经济和市场经济之后,监狱经济和监狱企业日益艰难,陷入极度困境;国家财政的困难虽然早已根本好转,{1}(P.548)但监狱经费依然不足,监管设施陈旧、简陋,监狱警察经费短缺,监狱警察工作压力不断加大;为了弥补监狱经费的不足,监狱不得不牺牲自己刑罚执行机关的职能,在越陷越深的市场经济大海中挣扎;犯人的劳动时间和强度大,生活环境和劳动条件有待改善,监狱的执法和改造工作受到经费压力的干扰,监管安全形势严峻;监狱封闭落后,监狱警察的综合素质与社会发展的要求严重不相适应,且有愈益加重之势;重新犯罪率持续上升,高居不下。
  上述制约中国监狱进一步深入改革发展的基本困难和问题,经过本世纪初期十几年的努力和发展,已经得到基本解决。在全面法治化的新时代背景下,中国监狱向何处,中国监狱的未来发展路在路何方以及中国监狱如何实现自己的战略发展等等,这是每一个关心、热爱中国监狱事业的人,都会怀着历史的负重感、紧迫的责任感和使命感所共同面对的。同时,这对于中国社会整体的文明与进步,也有十分独特的意义,从理性与现实、理论与实际相结合的角度,进行这种思考和探索是必需的、迫切的。
  二、足迹与启示
  中国监狱未来的发展,只能和必然根基于新中国创立起来的具有中国特色的社会主义监狱制度。新中国社会主义政权的特定历史发展,使监狱制度经历了一条蜿蜒崎曲的路程,传统观念、社会心理和现实条件等多种因素的制约,则使其无从建构自己的价值理念体系。监狱的文明、进步、民主与法治等等与我国及国际相关领域的相互交流和促进,都受到了高墙电网的极大阻隔。新中国监狱的战略发展势必面临着一场深刻的革命性变革,以适应中国社会的总体进步与发展。实事求是地说,建国60多年来,中国监狱建设、发展至今,并没有走上一条战略发展的道路而不论对这条道路本身的评判如何。
  毫无疑问,中国监狱事业的发展如同中国社会的发展一样,已经迈入了一个历史性转折的关口。新中国监狱建设发展正反两个方面的经验教训,会给我们提供若干宝贵的启示。
  新中国监狱的建设是在特定历史背景和中国社会处于新政权交替的非常条件下展开的。因此,除了遵循政治上的指导思想外,从发展战略的角度考察,它不可能具有监狱自身战略发展的意义。事实就是这样。直到“文革”结束,中国监狱在中国社会的“运动”中,由于它的传统的封闭,应当说还具有相对的稳定性,因此,也只能是充当了“二线队员”的角色。其中变化的主线是,监狱始终紧紧围绕政治、为政治服务,其专政工具的作用得到了淋漓尽致的发挥。
  进入20世纪80年代,中国社会开始了全面的深刻变革,应当说,近40年中国社会发生了天翻地覆的根本变化。在这种社会大变革的浪潮中,中国监狱也进行了若干改革和探索,这些改革和探索对中国监狱的未来发展是有意义的。首先是在70年代末、80年代初,作为思想解放在监狱的成果反映之一,监狱系统提出了关于专政和对待犯人的教育、感化、挽救问题,即当时所谓的“三个象”、“六个字”问题,[3]到上世纪80年代中期曾一度被部分地理解为新的监狱工作方针。与之相适应,上世纪80年代开始,中国监狱也在全国范围内展开了监狱办特殊学校的理论探讨和实践运动,并进行了比较持久创办省级、部级优秀特殊学校活动。同时,在行刑方面,努力探索建立有利犯人改造的激励机制,实行了“百分考核”、“双百分考核”和“以分计奖,以分折刑”考核奖惩办法,还提出了附一定条件尝试允许犯人在监同居的问题。在教育的社会化方面,提出了“三个延伸”,即改造罪犯工作“向前延伸、向外延伸和向后延伸”,并出现了“结帮教对子”、“签帮教协议”等多种延伸形式,在一段时间内搞得有声有色甚至是轰轰烈烈。80年代末、90年代初,又提出了对监狱工作实行全面的规范化管理,并以部长令的形式下达了有关规范和指令,与之配套实施的是监管改造的“三分”(分押、分管、分教)工作。{2}在监狱工作的“生产线”上则提出了“监狱分离、双轨运行”,并反复地进行了试点,试图找到适合的能够推而广之的办法,与“三分”和“双轨运行”相衔接的便是今天仍然正在实行中的“创建现代化文明监狱”活动。贯穿这些变化始终的,还有至今仍然十分突出的三条“主线”,这就是监狱经济和生产问题、监狱经费问题和监狱管理的法治化问题。与前面所有问题关系密切的是监狱工作队伍的素质问题,自1979年由公安部管理监狱工作时在保定设置了“两劳”干警培训干校,后又升为干部培训的“中央劳改劳教管理干部学院”(现名为中央司法警官教育学院),至今中国没有培养监狱系统人才的普通本科高校和专业。此外,还有在监狱管理体制转化和国家人事、干部制度改革过程中产生,并一直存在的监狱警察的经费和待遇问题,监狱警察居然在国家公务员之外,不能保证足额的经费和公务员的待遇,不论其原因和依据如何,都是颇具意味的。
  1994年我国第一部《监狱法》的颁布实施,标志着我国的监狱发展进入依法治监、依法行刑的新的历史时期。在贯彻依法治监的战备前提下,监狱在保障犯人人权和合法权利,实施管理人性化、规范化、科学化和信息化等方面,都取得了长足的发展。期间贯穿上世纪90年代长达十年之久的中国监狱改革发展的主题——创建现代化文明监狱活动,为新中国监狱的改革发展添写了浓墨重彩的一笔。
  进入21世纪后的十几年间,随着国家依法治国方略的实施,特别是随着国力和财力的增强,长期困扰监狱基本职能的监狱经费问题,犯人生产和监管之间的矛盾与冲突等基本问题,得到了根本性的解决。这也意味着我国监狱发展的客观基础和主要矛盾发生了根本性变化。我国监狱最新发展表现出来的鲜明特点是,在全面依法治监的前提下,突出和强化监狱在我国社会整体改革开放格局中的使命与担当,即强调监狱的安全功能,先后围绕“一个都不能跑”、“治本安全观”和“全世界最安全的监狱”等发展目标,做出了一系列的艰苦努力和探索,成效也十分显著,达到了每年逃跑犯人只有个位数的历史最低水平。
  应当说,中国监狱领域近40年来一直处于大密度和高频率的变化之中,并且这些具体的措施本身往往也具有一定的价值和必要。但是,迄今为止,这些改革和探索究竟有多少取得了成功,哪些是方向性的,其目标又是什么,究竟实现了多少等等,耐人寻思。客观地讲,这些变化虽然不可避免地要受到中国社会改革发展大趋势的影响,但从其具体地产生和实施上看,其决策是否存在“因人”、“即时”、“随意”和“零散”等问题,十分值得探讨。因为,第一,从这些变化的内容看,人们难以由其自身的内在逻辑建立起一定的思想、价值和措施体系;第二,从这些措施实施的实践过程看,我们也难以发现究竟哪些是经过实践检验为正确的和需要完善的,哪些又是错误的、不可行的或者被抛弃的,就客观而言,它们大都遭受了相同或者类似的“过眼烟云”的命运,处于夭折或半夭折状态;第三,从这些变化之间的关系看,人们很难从中找到它们的共同目标或者方向是什么,也就是说它们不能告诉人们“中国监狱要向何处去”、“要干什么”和“怎么干”;第四,从实践效果看,虽然中国监狱也随着社会的进步取得了很大的发展,但是,这种发展从根本上讲,需要建立在一定的战略和科学基础之上,形成一种整合的力量,对其自身发展所面临的矛盾和方向进行系统分析。
  一句话,新中国监狱走过的路程特别是改革开放40年来中国的监狱工作,没有建立和实施自己的发展战略,更根本地说,它经历的是一种缺乏战略意识的发展。
  笔者无意对中国监狱的发展进行功过是非的议论和评判,而只是在陈述一个事实,一个作为今天我们在紧迫感和责任感、使命感的双重催促下,郑重提出和系统研究中国监狱发展战略问题的客观依据的事实。基于这样一个事实,用惯常的话说,笔者认为,中国监狱发展战略“已经到了非下大气力进行严肃认真地研究、解决不可的时候了”,尽管事实上我们可能已经错过了战略决策和实践选择的最佳时机!
  三、根基与使命
  首先,在未来一定时期的发展过程中,监狱变革的根本问题是监狱价值观念及相应的监狱职能的定位。我们认为,确立新的监狱价值理念的根本是以犯人为中心,在监狱工作中体现一种人文和人本、以人为本的精神,这里的人就是犯人;监狱的一切工作,首先是犯人,其次是犯人,最后还是犯人{3}(P.163)。明确监狱的存在和发展一切都是为犯人服务的,尊重和保护犯人作为人的尊严和权利。不能把罪犯人权保障和人道待遇看作是改造和感化他们的手段,这在监狱价值理念体系中是最为基础的。要坚持法治和人权的原则,用自由、公正、民主、人道和效率等价值观念指导监狱实际工作。只有在依法执行刑罚、剥夺罪犯自由的前提下,给予罪犯最大限度的自由,才能降低监狱监禁症,顺利实现罪犯的重新社会化;也只有培养罪犯的民主意识,才能帮助他们树立正确的权利、义务观念,依法保护自己的合法权益,成为遵纪守法的公民。监狱行刑的公正是法律正义和刑罚公正的基本实践形式和要求;罪犯是人权自我保护中的弱势人群,对待罪犯人权不同于一般的公民,必须给予特殊的保护。没有坚定的罪犯人权和人道观念为指导,那么,可以肯定地讲,监狱的行刑工作,必然的只有失败。这是新中国监狱制度的根基和生命线。
  监狱改革发展的“制度性”起点,是监狱作为国家专门的刑罚执行机关,在严格依法治监,履行国家刑罚执行机关职能的同时,肩负中国特色社会主义监狱特有的教育改造犯人,让他们回归社会,成为守法公民,保卫国家安全,社会安宁的政治任务和公众期待。因此,在坚守安全底线,确保实现监狱安全的相对被动目标的前提下,需要在监狱活动的行政管理属性方面,展开更多的积极努力。即,不可仅以消极的监狱安全为目标,把监狱办成让犯人“插翅难飞”,绝对安全的“人身保管场”。因此,监狱需要根据犯人服刑期间的思想和言行表现,依据法律,提出对犯人刑罚执行的主导性意见,依法行使国家的行刑权,这正是中国特色社会主义监狱制度的根本之所在——惩罚和改造相结合,以改造人为宗旨。而从整个刑罚史来看,包括减刑、假释、缓刑、无期徒刑、终身监禁、社区矫正等等,几乎所有刑罚制度的重大变革和发展,无不来自于监狱刑罚实践的促进。因此,在依法治国、依法治监、依法行刑前提下,应当适应新时代、新形势的新要求,尊重监狱行刑规律,排除种种非理性因素的影响和绑架,在依法治监、监狱安全和反对单纯的惩办主义之间,找到科学合理的平衡点。这也是我国整个刑事法治,刑罚结构面临的严峻课题。由此,近些年我国立法、司法中出现的某些变化,比如,“刑法修八”、“刑法修九”中,对减刑、假释等刑罚执行制度的限定,以及终身监禁的施行等,这些变化与我国社会主义特色的刑罚制度,与我国以改造人为宗旨的社会主义特色的监狱行刑制度之间,是否存在某种矛盾与对立,如何协调它们之间可能的冲突,以确保我国的刑罚和监狱行刑制度,不陷于回头“向后看”的单纯惩罚主义泥潭,值得深思。显然,再严格再严厉惩罚都无法养成犯人遵纪守法的思想和行为习惯,再安全的监狱也不可能意味着有效降低国家社会的犯罪率和重新犯罪率。安全是我国社会主义特色监狱实现自己使命的前提,而绝非其职能和使命本身,惟有教育改造犯人,重新回归社会,成为自食其力的守法者,才是监狱的职能所在。为此,依“回头看”的行刑前因素为根据,决定行刑后“向前看”的减刑、假释,是否符合我国社会主义刑罚制度的科学精神与原理,是否有碍实现我国社会主义监狱改造人的职能,这是一个需要理论研究者、立法者和司法实践工作者共同静心深思的重要问题。
  其次,监狱法治化是新时代监狱发展的必由之路。中国监狱发展是中国社会整体发展的有机组成部分,必将与中国社会的发展进程相适应。在中国社会的法治化和建设社会主义法治国家的进程中,中国监狱的发展也要在法治化的规则下进行,实现中国现代监狱管理的法治化,无疑是中国监狱改革发展的一项重要内容。中国监狱管理法治化的转型同样面临着一系列的困难和障碍,包括体制、观念、行刑方式、物质设施和人员素质等各个方面。当然,监狱管理法治化也有一定的实践基础:最为重要的是,中国社会法治化的进程为监狱管理法治化提供了具有决定意义的历史机遇和社会条件,而监狱法的颁布实施则为监狱管理法治化提供了基本的法律保障。经过监狱法实施以来实践,依法治监、依法行刑的规章、规范等制度建设取得明显进展。犯人法律意识、维权意识有所提高。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}张苏军:“我国监狱管理法制转型研究”,载陈兴良主编《刑事法评论》第6卷,中国政法大学出版社2000年版。
  {2}张绍彦:“劳动改造改革方向探究”,载《现代法学》1993年第1期。
  {3}张绍彦:《刑罚实践的发展与完善》,社会科学文献出版社2013年版。
  {4}郭明:《中国监狱学史纲》,中国方正出版社2005年版。
  {5}张苏军主编:《中国监狱发展战略研究》,法律出版社2000年版。
  {6}吴宗宪:《当代西方监狱学》,法律出版社2005年版版。
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