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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
论环境公益诉讼的起诉期限
【作者】 李庆保
【作者单位】 中国政法大学{2015级环境与资源保护法学博士研究生}华北电力大学{副教授}
【分类】 环境程序法
【中文关键词】 环境司法;环境公益诉讼;诉讼时效;起诉期限
【文章编码】 1674-0602(2020)02-0029-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 2
【页码】 29
【摘要】

由于缺少有关环境公益诉讼时效和起诉期限的明确规定,理论界在此问题上观点林立,而实践中各地法院对此问题处理不一。环境公益诉讼与环境私益诉讼在诉讼目的、起诉主体以及诉权基础等方面存在明显不同,现行有关环境私益诉讼时效与起诉期限的规定难以适用于环境公益诉讼。为此,应根据我国环境公益诉讼诉权基础及其样态制定出切合环境公益诉讼实际需求的起诉期限制度。根据起诉者本身的权利与义务承担情形,并对相关的价值进行综合衡量的基础上,社会组织提起的环境民事公益诉讼应不受起诉期限限制,而检察机关提起的无论是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼都应受到普通和最长起诉期限限制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1287254    
  

自2014年《环境保护法》修订生效之后,环境公益诉讼制度在我国正式实施已有数年之久。实践中,既出现了由社会组织为原告提起的环境民事公益诉讼,又出现了以检察机关为公益诉讼人提起的环境民事公益诉讼和行政公益诉讼的不同样态。随着一些重要的环境公益诉讼案件的提起和裁判,环境公益诉讼对于遏制损害环境公益的行为以及恢复受损害的生态环境等方面起到了重要的作用。然而,在实践中环境公益诉讼制度也暴露出不少问题表明该制度有待进一步完善,关于环境公益诉讼起诉期限缺少明确规定就是其中之一。就此问题,笔者在此抛砖引玉,以求教于方家。

一、当前关于环境公益诉讼时效与起诉期限缺少明确规定

依提起诉讼是保护社会公共利益还是保护私人利益为标准,环境民事诉讼可以分为环境民事私益诉讼和环境民事公益诉讼,前者起诉者是为了保护自己的合法权益,而后者起诉者是为了保护社会公共利益。当前只有环境民事私益诉讼时效和起诉期限的规定而无环境民事公益诉讼时效和起诉期限的规定。2014年修订后的《环境保护法》66条规定:“提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年,从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。”该条规定出现了“当事人”和“其”的用语表明该条中所谓的“环境损害”属于私益损害,故此,本条是关于环境民事私益诉讼时效的规定。2017年通过的《民法总则》规定保护民事权利的诉讼时效为三年。[1]该款中出现了“保护民事权利”的术语,而民事权利是私主体之权利,由此不难看出该条款也是规定民事私益诉讼时效的条款。在其他与环境民事诉讼有关的实体法、程序法以及相应的司法解释中皆未出现与环境民事公益诉讼时效的明确规定。同理,根据起诉要保护合法权益的归属不同,环境行政诉讼也可以分为环境行政公益诉讼和环境行政私益诉讼。2014年修正后的《行政诉讼法》46条第1款对直接向法院提起行政诉讼规定了自“作出行政行为之日起六个月”的起诉期限,而我国行政诉讼法主要是为公民、法人或者其他组织(行政相对人)针对行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益(行政主体的行政侵权行为)提供的一种“民告官”的救济渠道,行政相对人提起行政诉讼的主要目的是为了维护自己受行政行为侵害的合法权益。与普通的环境行政诉讼中原告起诉是为了保护自己的私权益有所不同,环境行政公益诉讼中起诉者发起诉讼是为了保护环境社会公共利益(以下简称环境公益)。2015年12月,最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,该实施办法明确了检察机关可以在“生态环境和资源保护”领域提起行政公益诉讼,并出台了相应的程序规则,但是其中并没有出现关于行政公益诉讼起诉期限的规定。2018年3月实施的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高关于检察公益诉讼司法解释》)也未涉及检察机关提起公益诉讼的诉讼时效与起诉期限问题。由于缺少关于环境公益诉讼时效与起诉期限的明确规定,学术界对此问题众说纷纭,实践中面对被告针对超过环境公益诉讼时效与起诉期限的质疑与抗辩,不同法院掌握的标准与适用的规则较为混乱[2],难以服众。对此问题,亟需在理论上加以澄清并在立法上予以进一步完善。

二、关于环境公益诉讼时效与起诉期限的学术观点林立

对于环境公益时效与起诉期限问题,早有学者对之提出看法,时至今日,在此问题上已然观点林立,可谓见仁见智。笔者经过梳理,根据针对适用对象是民事公益诉讼还是行政公益诉讼的不同,把这些主要观点归纳并总结为以下几种学说:

(一)环境民事公益诉讼时效

在环境民事公益诉讼时效方面,学者们的主要观点有:(1)完全不受限制说(或取消时限说)。该观点依据《民法通则》的有关司法解释[3]的规定,认为根据该司法解释出于保护国家利益所需而不受诉讼时效限制的精神,同样作为保护环境公益的环境公益诉讼也不应受诉讼时效限制,使侵害环境公益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。[4]可见,该说主张环境民事公益诉讼完全不受时效限制或取消时效限制,在环境民事公益诉讼中不用考虑诉讼时效问题。(2)弹性时效说。该说也认为为了保护环境公益,环境公益诉讼不应当有诉讼时效的限制,但是却主张实行由审判者依据实际情况来判定的弹性时效制度。[5]显然,与完全不受限制或取消说有所不同,该学说只是主张环境民事公益诉讼不受确定的诉讼时效限制,在实践中根据案件情况实行弹性时效制度。(3)延长说。该说认为现行3年的环境民事诉讼时效期限对于环境民事公益诉讼而言过短,主张应予以延长。[6]根据主张延长期限长度的差别,该说又可以分为5年[7]、10年[8]、10-30年[9]时效说等亚说。可见,该说认为环境民事公益诉讼应该有一个比环境民事私益诉讼更长的确定期限。(4)延长时效或不受限制均可说。该说认为当前关于私益诉讼时效期限的规定不适合公益诉讼,法律不宜规定严格的公益诉讼时效期限,主张法律要么规定在损害结果发生后的5年或10年里或者损害结果消失前任何时间都可以提起公益诉讼,要么规定公益诉讼不受诉讼时效限制。[10]显然,该说主张要么环境民事公益诉讼不受时效限制,要么在时效起算点上往后推迟并对时效期限加以延长。

(二)行政公益诉讼起诉期限

与在环境民事公益诉讼时效上观点林立如出一辙,学界在环境行政公益诉讼起诉期限方面的主要看法也莫衷一是:(1)不受限制说。该学说认为环境行政公益诉讼是保护公共环境资源的救济渠道,主张对行政机关违法行为的追究不应受起诉期限的限制,只要违法行政行为对环境公益的现实危险性依然存在就应允许适格主体提起环境行政公益诉讼。[11](2)延长说。该说认为环境行政公益诉讼的起诉期限应予延长,对于延长的期限又有不同的亚说,有3年说[12]和3-20年说。[13]

当然,也有人从诉讼类别来观察,认为环境民事公益诉讼不受时效限制,而行政公益诉讼则受限制[14];还有人从起诉主体来观察,认为检察机关提起的民事公益诉讼不受普通诉讼时效限制[15],另有人主张检察机关提起的环境民事公益诉讼时效应该适用普通的环境民事诉讼时效。[16]此处,不再一一而足。

从上述诸观点来看,学术界多数意见认为应该取消或延长环境民事公益诉讼时效与起诉期限,而延长诉讼时效与起诉期限的理由又多以环境私益诉讼时效与起诉期限为基础。对于当前关于环境私益诉讼时效和起诉期限的规定为何不能适用于环境公益诉讼,以及对为何要取消或延长环境民事公益诉讼时效与起诉期限等问题多停留在“应该”上,对其理由之阐述要么人云亦云,要么付之阙如,鲜有服人者。笔者认为,对此问题,应首先搞清楚现行法律规定的环境民事诉讼时效和行政诉讼起诉期限制度能否适用于环境公益诉讼?在此基础之上,如果需要取消环境公益诉讼时效或起诉期限,为何要取消?是否环境民事公益诉讼和行政公益诉讼都应取消诉讼时效或起诉期限?如果不应都取消,那么又应如何设定?如果应该延长环境公益诉讼时效或起诉期限,该如何延长?在环境民事公益诉讼方面,社会组织和检察机关是否应遵循相同的诉讼时效或起诉期限制度?对此问题的回答,笔者认为应该首先弄清诉讼时效与起诉期限各自产生的法理基础、适用对象以及我国环境公益诉讼产生的诉权基础与样态属性。

三、诉讼时效与起诉期限制度产生之基础及其适用对象分析

(一)诉讼时效制度产生之基础及其适用对象

“所谓时效,指一定事实状态在法定期间持续存在,从而产生与该事实状态相适应的法律效力的法律制度。”[17]时效制度包括取得时效和消灭时效,而诉讼时效属于消灭时效。诉讼时效这一术语虽然在我国多部法律中出现,但是没有一部法律对之给出一个明确的概念。1986年通过的《民法通则》135条规定:“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年。”据此,“有权不用,过期作废”成为了一项法律制度。我国通说认为,民事诉讼时效是指权利人在法定期限内不行使权利,即丧失了请求人民法院依诉讼程序保护其权利的权利。[18]学界虽然对诉讼时效制度存在的正当性理由一直存有争论[19],但是对于诉讼时效制度存在的前提基础——民事权利则鲜有歧见。一般认为,《民法通则》规定的诉讼时效制度以“胜诉权消灭论”为理论基础,将需要保护的民事权利作为诉讼时效适用的对象。[20]我国民法理论界根据权利作用的不同,将民事权利划分为支配权、请求权和形成权,诉讼时效制度的适用对象仅限于请求权。[21]因此,诉讼时效又可以视为民事实体请求权的消灭时效。对于诉讼时效存在之目的,我国通说认为有三:督促权利人行使权利、利于法院及时处理纠纷、维护社会关系稳定。[22]对此说法,有学者反驳认为诉讼时效制度存在的正当理由仅在于保护不应再履行义务的债务人,并指出该制度是源于法律的公平正义价值。[23]当然,也有人从时效制度适用的对象来分析其正当性,认为在请求权法律关系中义务人负有较重的义务决定了该义务不宜永久存在,各国基于公平原则一般都不承认永久存在的请求权,主要通过诉讼时效来限制请求权以避免对义务人过于苛刻而造成不公平的结果。[24]

由上可知,诉讼时效制度存在的基础条件是存在民事权利,它要求权利人及时行使权利,其最初目的是为了防止由于真正的权利人不能证明过去的事实而丧失权利。[25]诉讼时效作为民事实体请求权的消灭时效,这使得诉讼时效制度被囿于民事权利保护的私益诉讼领域。权利人必须首先拥有某项民事请求权,才会有及时行使该权利的问题,才有适用诉讼时效的空间。因此,如果没有民事实体请求权而仅存在“法律上被保护的利益”或“值得保护的利益”[26],而且这种利益因其公共属性又难以界定其确定主体时,那么针对该利益的保护则诉讼时效难以有适用的空间。

(二)起诉期限制度产生之基础及其适用对象

在行政诉讼领域,立法上没有沿用民事诉讼中诉讼时效的提法,而是采用与其功能相类似的起诉期限这一术语。我国行政诉讼法学界通说认为,起诉期限是指公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期间。[27]起诉期限是行政诉权的有效期间,如果在法定期限内不行使诉权又无正当理由的,就可能丧失该诉权。因此,它适用的对象仅限于诉权,既是对诉权的保护,又是对诉权的限制[28],体现了原告与法院的诉讼法律关系。[29]行政诉讼起诉期限制度缘起于行政行为效力和法的安定性等原理。一般认为,行政行为是享有行政权的行政主体代表国家针对行政相对人所作出的具有法律效力的单方意思表示。行政行为一经成立便产生公定力,行政相对人认为该行政行为侵犯其合法权益并与行政主体产生行政争议时,非经法定程序难以解决。当今各国奉行司法最终解决的原则,通过立法赋予相对人行政诉权使之得以向法院提起撤销诉讼是通行做法。撤销诉讼在性质上属于形成之诉,因此,行政相对人行使的是形成诉权。然而,撤销诉讼的提起往往会对行政行为的效力、法的安定性和法律秩序的稳定造成较大的影响,为了避免行政行为合法性的争议长时间悬而未决并因此妨碍公益,各国对提起撤销诉讼都设置了必要的时间限制。起诉期限在本质上是法律规定诉权享有人不服某项行政行为时向法院请求司法救济的时间限制。站在社会公共利益的视角,起诉期限的设置体现了对公平与效率、对权利的保护与限制以及私益与公益保护等多方面价值的权衡。[30]显然,对行政诉权施加起诉期限的限制是人们追求公平正义所需付出的代价之一。正如博登海默所言:“如果我们从正义角度出发,决定承认对自由权利的要求是根植于人类自然倾向之中的,那么我们无论怎样也不能把这种权利看作是绝对的和无限制的权利。任何自由都容易被肆无忌惮的个人和群体所滥用,因此为了社会福利,自由必须受到某种限制,这就是自由社会的经验。”[31]

由上可知,起诉期限制度设置的前提基础是公益受到侵害而形成的撤销诉权。与普通的民事诉讼所不同,普通的行政诉讼中为保护自己私益的行政相对人与代表公益的行政主体间具有不平等的隶属关系,体现了一种私权与公权之间在行政诉讼程序上的对抗。行政行为所代表的公共利益以及多种价值权衡的结果都要求对私权针对公权的这种挑战施加包括起诉期限在内的多重限制。显然,那种都代表公益的平行的公权主体在行政诉讼程序上的对抗与这种具有隶属关系的私权主体和公权主体在行政诉讼程序上的对抗难以适用相同的起诉期限制度。

四、我国环境公益诉讼之诉权基础分析

众所周知,环境污染和生态破坏行为一般先直接损害生态环境,然后通过受损害的生态环境作用到人身、财产之上,进而造成环境侵权。针对环境侵权行为提起的环境民事诉讼适用上文提到的3年环境民事诉讼时效。由于生态环境保护行政机关的违法环境行政行为所导致自己的合法权益受到侵害,公民、法人和其他组织直接提起环境行政诉讼的则遵循上文提到的6个月的一般起诉期限。以上由当事人或利害关系人所提起的环境民事诉讼或行政诉讼都是为了保护自己的合法民事权益,可以统称为环境私益诉讼。

针对损害环境公益的行为,2012年修正后的《民事诉讼法》55条建立了由法定的机关和有关组织提起民事公益诉讼的制度。之后,我国实践中发展出分别由环保社会组织和检察机关提起环境民事公益诉讼的两种样态。显然,与环境民事私益诉讼不同,环境民事公益诉讼的起诉者与环境公益无直接利害关系,其起诉行为并不是为了保护自己的合法权益,而是为了保护环境公益。这种环境公益不同于民事主体的人身、财产权益或其他


  ······我反正不洗碗,我可以做饭

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