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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
机构改革背景下地质灾害防治的变革与重塑
【副标题】 以《地质灾害防治条例》的修改为中心【作者】 尚毓嵩
【作者单位】 中国政法大学民商经济法学院{博士研究生}【分类】 民政和社会保障事业管理法
【中文关键词】 地质灾害;机构改革;条例修改;主体职责
【文章编码】 1674-0602(2020)02-0039-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 2
【页码】 39
【摘要】

《地质灾害防治条例》对指导地质灾害防治具有重要的影响。本文探讨了在新一轮政府机构改革、风险评估理论的兴起、“放管服”职能的转变三重因素叠加下,《地质灾害防治条例》存在主体职责规定笼统、风险评估内容缺失、应急预案定位不清、行政监管力度不够等不协调之处,亟需修改。提出了修改的重点应体现多元共治背景下的主体职责协调,风险分析与评估在防治过程中的应用,应急预案的本源回归,事中事后监管的强化等。

【全文】法宝引证码CLI.A.1287249    
  

我国国土地质条件复杂,地质构造活动频繁,地质灾害多发。地质灾害发生区占国土面积的65%,崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝等灾害隐患多、分布广、破坏性强,防范难度大。每年因地质灾害造成的人员和经济损失巨大,尤其是近年来极端气候频繁,地质灾害发生次数更加频繁。在党中央、国务院的领导下,原国土资源部作为地质灾害防治工作的主要负责部门,统筹规划全国地质灾害防治工作。逐步形成应对灾害的调查评价、监测预警、综合防治和应急防治体系。妥善处理舟曲泥石流、陕西山阳滑坡等重大地质灾害事件,保障了人民群众的生命和财产安全。

在新一轮政府机构改革中,自然资源部和应急管理部的改革对地质灾害防治体系影响较大。就地质灾害的防治,两个部门的职责分工各有侧重,但又相互交叉。机构改革和职能的转变与《地质灾害防治条例》(以下简称《条例》)规定的部门职责发生较大冲突,亟需修改。在此背景下,有必要结合机构改革和政府职能的转变,审视《条例》所面临的现实挑战,适时修改和完善自然灾害防治体系的法制基础。

一、地质灾害防治体制的现状

地质灾害防治由灾害规划、预防、应急和治理等环节构成,各环节相互联系,相互影响,共同构成我国的地质灾害防治体制。为保证灾害防治体制的良性运行,我国在实践中制定了大量的与此相关的法律、法规和政策依据,成为我国开展地质灾害防治工作的制度保障。然而,在机构改革、职能划转等外部因素影响下,地质灾害防治工作出现了无法适应新局面的困境。

(一)现行法律和政策依据

地质灾害防治领域的法律、法规和政策分为中央和地方两个层面,二者各有侧重,中央层面的法律和政策具有全局性和宏观性的特点,地方层面的法律和政策在结合本地区实际情况的基础上更加贴近地区实践,但存在立法进程缓慢、法律规定贯彻执行不力的情况。

1.中央层面的法律和政策

2003年,国务院制定了《条例》,就地质灾害防治的主管部门、协作部门、经费保障、防治规划、灾害预防、灾害应急、灾害治理、法律责任等作出相关规定,成为我国开展地质灾害防治工作的直接法律依据。2005年,国务院制定了《国家突发地质灾害应急预案》,细化地质灾害应急预案的编制管理、部门职责、组织体系、灾害等级、响应机制、保障机制等,补足突发地质灾害的应急管理的薄弱环节,将应急预案的管理纳入法制的轨道。

自2005年以来,国务院连续多次批复全国地质灾害防治五年规划,不断总结地质灾害防治工作的经验,逐步完善防治工作机制。2009年,原国土资源部办公厅发布《国土资源部突发地质灾害应急响应工作方案》,进一步细化地质灾害灾情等级和响应机制、应急保障内容和设施、国土资源部地质灾害应急机构与职责。2011年,国务院作出《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》(以下简称《决定》),着力解决地质灾害防治工作中存在的主要问题,对地质灾害防治工作进行顶层设计,建立、健全地质灾害防治工作体系,创新工作机制,将地质灾害防治工作纳入政府绩效考核范围。随后,国务院办公厅发出《国务院关于加强地质灾害防治工作决定重点工作分工方案的通知》,将防治工作压实到各级政府、各部门,有力地确保防治工作落到实处。2014年,原国土资源部发布《地质环境监测管理办法》,完善地质环境监测体制,规范地质监测活动,厘定违法监测法律责任。2017年,党的“十九大”报告提出,要加强地质灾害防治。2018年,中央财经委员会第三次会议强调,要加强自然灾害防治体系和能力建设,推进自然灾害防治体系和能力的现代化。

2.地方层面的法律和政策

我国地质地形构造复杂,地质灾害在全国范围内均有分布,因此,各地普遍重视地质灾害防治的法律和政策制定。根据目前已公布地质灾害防治条例或管理办法的省市立法实践可见:

第一,目前绝大多数省市都存在与地质灾害防治相关的法律、法规或政策性文件。据统计,31个省市中26个省市制定并实施了地质灾害防治管理规定;2个省市曾制定过,后又废止;1个省市正在草案征求意见阶段;1个省市制定的是地面沉降防治管理办法;1个省市仅有指导意见。第二,各省市对地质灾害防治管理的立法模式不同。在27个已制定地质灾害防治管理规范的省市中,分为两种立法体例:专门立法型和综合立法型。专门立法型的省市专门制定地质灾害防治条例或管理办法,如天津市、重庆市、河北省等12个省市采取专门立法体例。综合立法型的省市是在地质环境保护(管理)条例(办法)中就地质灾害的防治作出专章规定,如黑龙江省、江苏省等15个省市采取综合立法体例。第三,地质灾害防治管理法规的制定时间跨度长。时间跨度中最早的可追溯到1996年1月26日的《宁夏回族自治区地质灾害防治管理办法》,最晚的到2019年3月25日的《新疆维吾尔自治区地质灾害防治条例(草案征求意见稿)》。第四,为适应地方工作实际,地方条例修改频繁。29个有地质灾害防治法规的省市中有18个省市修改过条例或办法,未修改的省份出现两极分化:一种情况是颁布时间较近,如《陕西省地质灾害防治条例》于2017年9月29日颁布;另一种情况是颁布时间较早,但随后废止了的,如《河北省地质灾害防治管理办法法小宝》于1995年7月24日通过,2011年11月20日废止。

(二)地质灾害防治的主要实践

地质灾害的防治实践方面,形成了由各级党委、政府和相关部门密切配合的多元共治局面。原国土资源部作为地质灾害防治工作的主要负责部门,统筹规划全国地质灾害防治工作。逐步完善调查评价体系,更新地质灾害信息动态;建立、健全监测预警机制,形成群测群防和专业监测站(点)互补的预警体系;加大综合治理力度,确保资金投入,排除灾害隐患;提升综合减灾防灾应急能力,组建专业化应急救援队伍。基本形成全国范围内的地质灾害调查信息系统,监测预警机制,综合防治体系以及应急救援和技术指导机构。妥善处理四川芦山地震、云南鲁甸地震、陕西山阳滑坡等重大地质灾害事件,保障人民群众生命和财产安全。通过对比全国地质灾害防治2005—2014年间灾害发生数量、伤亡人数、经济损失数额等数据(见表1),可发现:

第一,灾害发生数量和伤亡人数整体呈下降趋势。除2010年因特大地质灾害发生导致灾害数量和伤亡人数呈现大幅提高,其中仅舟曲山洪泥石流就造成1765人死亡和失踪。其他年份的灾害发生数量和伤亡人数整体呈下降趋势。第二,经济损失与灾害发生数量呈正相关性。经济损失升高的原因部分因为山地丘陵地区社会经济发展较快,地质灾害造成的经济损失较大。经济损失呈现波动性发展的趋势与灾害发生的数量和特殊年份重大灾害有关。第三,随着预测预警机制的不断完善和综合减灾救灾体系的建立,地质灾害发生数量和造成人员伤亡情况整体好转。经济损失金额的升高的趋势,警示在山地丘陵地区发展经济过程时应注意对生态环境的保护。总而言之,我国地质条件复杂,加之地质构造活动频繁,地质灾害隐患对人民群众的生命和财产造成的威胁长期存在。地质灾害综合防治体系的建立和完善对地质灾害的预防有正向作用,但地质灾害的防治形势依然严峻。

表12005—2014年间全国地质灾害发生情况

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│统计年份     │灾害发生/处    │伤亡人数/人    │经济损失/万元   │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2005       │17751       │1223       │357678      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2006       │102804      │1227       │431590      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2007       │25364       │1123       │247528      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2008       │26580       │1598       │326936      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2009       │10580       │845        │190109      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2010       │30670       │3445       │638509      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2011       │15804       │410        │413151      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2012       │14675       │636        │625253      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2013       │15374       │929        │1043568      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2014       │10937       │637        │567027      │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

数据来源:国家统计局2014年全国自然灾害情况。

二、推动《条例》修改的三重动因

(一)机构改革与职责变更

1.地质灾害防治领域的机构改革

在深化党和国家机构改革的背景下,新一轮机构改革已全面展开。此次机构改革的重点是力图解决过去机构改革中存在的主要问题,如职能交叉重叠、越位缺位,党政改革不协调,政府部门服务意识不强等。以此为契机,优化机构职能配置,打破党政企事群团的界限,树立从管理到服务的理念,构建外部监督的体制。[1]与地质灾害防治相关的机构是新成立的自然资源部和应急管理部。自然资源部承接原国土资源部的部分职能,同时整合国家发改委、水利部等多个部委和司局中自然资源的管理职责,成为统一行使自然资源资产所有者权益、国土空间用途管制和生态保护修复职能的主管部门。应急管理部则整合国土资源部、地震局、民政部等部委和司局应急管理的职责,形成应对全灾种的全流程和全方位管理的主管部门。

2.机构改革后地质灾害防治的职能分工

依据《条例》所确定的地质灾害防治工作的“规划、预防、应急和治理”四个环节,从原国土资源部主抓及其他部门协作的模式,变为自然资源部主抓地质灾害的规划和治理,应急管理部主抓地质灾害的预防和应急,以及其他部门分工协作的模式。自然资源部和应急管理部的“三定方案”就地质灾害的职责分工明确表示:“应急管理部负责编制自然灾害类专项预案,综合协调应急预案衔接工作,组织开展预案演练。按照分级负责的原则,指导自然灾害类应急救援。……指导协调相关部门……地震和地质灾害等防治工作;会同自然资源部、水利部、中国气象局、国家林业和草原局等有关部门建立统一的应急管理信息平台,建立监测预警和灾情报告制度。”“自然资源部负责落实综合防灾减灾规划相关要求,组织编制地质灾害防治规划和防护标准并指导实施;组织指导协调和监督地质灾害调查评价及隐患的普查、详查、排查;指导开展群测群防、专业监测和预报预警等工作,指导开展地质灾害工程治理工作;承担地质灾害应急救援的技术支撑工作。”

应急管理部的组建对于解决以往在灾害救援过程中存在的,多部门协调难度大、效率低、程序繁琐等问题有着深远考虑。有利于克服传统应急管理分散的方式,以及由此导致的权责不清晰,机制不健全,资源共享不充分,保障措施不完善等困境。反映了现代应急管理客观发展规律,实现了管理对象、管理职责、管理过程的高度统一。“体现了党和国家改革所遵守的‘优化、协同、高效’的整体思路。”[2]但出现的新挑战是应急管理部与自然资源部的关系协调问题,类似的问题同样出现在应急管理部与其他部门的关系协调方面,如有学者就应急管理部与水利部在防汛抗旱的事权分配方面指出,水利部在开展水利规划时,对防汛抗旱的关注度可能不会像以前那般高。[3]

(二)风险评估理论的兴起

1.风险与风险预防理论

风险是指客观存在的,发生与否不确定的事件的状态。“人类社会面临着各种各样的巨大风险:包括自然灾害、工业事故以及大规模恐怖事件等。这些风险在规模和频度上都复杂多样,我们对其何时何地会发生,以及多大程度上可能发生都无法进行精确研判。”[4]风险预防能够成为风险管理的首要原则是因为:首先,风险预防会对风险阀值,即风险临界点进行合理判断。其次,风险预防会在制定风险预防策略时考虑成本收益。再次,风险预防会对风险进行等级或强弱的区分。[5]最后,风险预防会对预防措施进行系统仿真和比较研究,以此选择最优预防措施。[6]

2.地质灾害的风险评估

地质灾害风险,是指“地质灾害发生及造成损失的可能性或不确定性”[7]。地质灾害风险评估是对特定时期、在特定地域、对特定种类的地质灾害发生的可能性及潜在危害后果进行定性或定量分析的方法。“风险评估需要考虑外在与内在、潜在与外显、物质与非物质、有形与无形的风险类型,尽量利用现代科学技术进行客观与全面评估。”因此,地质灾害风险评估作为地质灾害风险管理的组成部分,在识别风险来源、特征及量化风险、评估风险发生概率,预测风险的可接受程度方面具有重要作用。[8]换言之,地质灾害风险评估在“深入认识地质灾害灾情、制定防灾政策、规划防治区域、实施防治措施及优选防灾项目、进行项目管理”方面发挥着关键性作用。[9]

3.地质灾害风险评估理论的应用

近年来,地质灾害风险评估的理论研究与实践应用,在国际上得到广泛肯定。1999年,联合国提出《国际减灾战略》倡议,2005年,滑坡灾害风险管理国际会议的召开,促进了地质灾害风险评估研究的国际化进程。发达国家和地区普遍绘制地质灾害风险区划图,以此评估地质灾害隐患发生的可能性。地质灾害风险评估理论和评估技术的发展,对地质灾害防治提出了更高的要求,不断激励着灾害防治理论和技术措施的革新。

(三)行政审批制度的革新

处理好政府与市场关系,转变政府职能,推进简政放权、放管结合、优化服务是新一轮机构改革的关键所在。推进“放管服”改革的应有之义是减少行政审批事项,减少政府的过多干预,发挥市场活力;在市场准入环节放宽标准,强化事中事后监管。转变长期以来“严进宽管”的监管思路,形成“宽进严管”的监管新局面。[10]

行政审批作为行政许可的下位概念,是国家在行政管理过程中规制政府权力和市场活动的重要手段。基于行政许可的授益性特征,其设定的前提是被许可事项事关社会公共利益、经济秩序、社会安全,有必要对特定市场活动设定准入门槛。然而,行政许可却因许可事项过多、程序繁琐、审批主体权力寻租等问题备受诟病。进而导致审批机关权力意识强,“官本位”思想严重;审批流程不畅,行政效率低下;审批事项过多,束缚市场活力;重视审批准入,无视事后监管。

与地质灾害防治相关的危险性评估和灾害治理一直以来施行严格的准入制度,在相关单位取得原国土资源主管部门的资质证书后,方可开展资质等级许可范围内的业务活动。为简化行政审批,原国土资源部于2015年就地质灾害危险性评估事项作出决定,正式取消地质灾害危险性评估备案制度。同时发布了《地质灾害灾情统计》(DZ/T0269-2014)、《地下水发监测井建设规范》(DZ/T0270-2014)、《区域地下水位监测网三设计规范》(DZ/T0271-2014)三项推荐性行业标准。地质灾害防治领域的简政放权已经开始,后续的改革应当继续扩大权力下放力度,转变监管理念。

三、现行《条例》的问题检视

《条例》作为地质灾害防治工作的最高指导准则,应当对多主体的权利、义务、责任清晰界定,对权责规定笼统、模糊的地方精细化涉及,通过制度设计构建多元共治的良好局面。然而,上述问题的存在成为制约《条例》充分发挥功能的制度性障碍。

(一)主体职责规定与机构改革冲突

《条例》中涉及的防治主体有:一是原国土资源管理部门,原国土资源管理部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。在具体事权方面,其负责地质灾害调查、编制防治规划、建立灾害监测网络和预警系统、会同其他部门拟定突发地质灾害应急预案并指导实施、开展地质灾害治理。二是各级地方人民政府,各级人民政府承担地质灾害防治工作的属地管理职责。负责落实国土资源主管部门制定的各项规划、预案、群测群防监测网络的构建,突发地质灾害的应急救援,灾害治理的实施。三是与地质灾害防治相关的其他政府部门,如水利部、气象局、地震局等部委司局。四是社会主体,如建设单位、评估机构和人民群众。然而,在机构改革后地质灾害防治工作的分工被重新划分,现行《条例》与改革后的机构名称和职能相冲突。

第一,《条例》沿用机构名称与改革后不一致。机构改革是对《条例》现有结构影响较大的因素,作为此次机构改革的关注重点之一的自然资源部的成立,其作为国土空间用途管制和生态保护修复职责的主管部门,承接了原国土资源主管部门大部分职责。而地质灾害防治在机构改革前,隶属于国土资源部地质环境司。机构改革后,隶属于自然资源部地质勘查管理司。因此,为了保持与机构改革后官方称谓的一致性,《条例》中涉及国土资源部门和应急管理部门的,应当按照机构改革后的新组建部门统一规范。

第二,主体权责规定不明确。主体职权范围的界定是决定多元共治是否有效的关键。以地质灾害应急为例,突发地质灾害的应急涉及民政、卫生、公安、气象等数个部门,多个层级。牵扯到相关部门或政府机关的组织机构、人才队伍、经费保障、装备配置等内部能力建设,以及部门之间的协调、沟通,信息共享,协同保障等外部关系的处理。[11]《条例》将相关部门和政府机构纳入综合减灾防灾体系,但是缺少对不同部门和机构权责更为详尽的规定。此外,由于《条例》未及时修改,地方制定地质灾害防治法规时仍需参照,造成地方立法中出现职权冲突之处,如《江苏省地质环境保护条例》37条规定突发应急预案的编制权为自然资源主管部门,而不是应急管理部门。

第三,沟通协调机制欠缺。由于我国实行分灾种管理,不同的地质灾害分属不同部门管理。在以“分级分类、属地管理”的原则指导下,形成了地质灾害多元

  ······

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