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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
产业转移污染的法律应对
【作者】 陈世寅
【作者单位】 中国政法大学民商经济法学院{环境与资源保护法学博士研究生}
【分类】 国民经济与社会发展法
【中文关键词】 产业转移;污染;腾格里沙漠;环境法实施;司法工具
【文章编码】 1674-0602(2020)02-0051-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 2
【页码】 51
【摘要】

我国产业转移包括区际转移和城乡转移。腾格里沙漠污染的爆发使我们不得不再次审视产业转移带来的环境污染,其中表现的环境法律实施缺位问题,具体体现为环境影响评价环节的缺失、排污监测系统的失效以及行政权力的过度使用。深入分析我国近几十年的经济发展模式,发现产业转移是中西部地区和农村环境污染的重要原因。但作为全球经济发展通行模式,也作为我国经济发展战略决策,产业转移不可避免。因此,如何有序地引导产业转移成为决策者和执行者考虑的重要问题。宏观上国家发展战略应具有可持续,充分利用主体功能区划制度;微观上将环境法落到实处,相关环境行政管理机关和地方政府强化环境执法,合理、充分地利用环境司法工具作为最后一道屏障。

【全文】法宝引证码CLI.A.1287243    
  

产业转移是经济发展的必经路径,不论是发达国家向发展中国家或不发达国家转移,还是我国东部地区向中西部转移、城市向农村转移,企业作为投资方都是为了便于获取原材料、利用廉价劳动力、享受一定的税费优惠,以获取更高额的利润,而转出地政府则是为了调整产业结构,使得有限空间可以发展更优的产业,转入地政府则更多考量本地经济的发展和本地居民的收入。但是承接地一方不应忽视还有生态保护的居民的生命健康。产业转移承接地通常生态保存较好、环境法制不健全、法律意识不强,如何规范企业在获取利润的同时保护环境是国际社会共同面临的问题,也是我国亟待解决的问题。

一、我国产业污染转移路径

我国环境污染是随着产业的区际转移和城乡转移而转移的,产业转移和污染转移几乎同步实现。近十年,污染在产业承接地呈现爆发式增长,主要原因是基于媒体的报道、当地居民环境意识的提高、环保组织的介入等监督主体发挥作用,当然水、土壤、大气等各种环境介质污染到一定阶段和时间对人体的危害也相继显现出来,这也倒逼各种产业转移导致环境污染案件的曝光。

(一)区际转移

一国内产业区际转移大致可以分成跨大区转移以及区域内的邻省转移和省内的跨市转移。1986年,中国东部和西部工业产值分别占全国的59%和41%,到1995年分别占64%和36%。10年间,工业产值向东部“迁移”了5个百分点。与此同时,标志污染的两项指标——化学需氧量和二氧化硫排放量,却都向西迁移。1986年东部和西部的化学需氧量各占一半,二氧化硫排放量分别占48%和52%;到了1995年东部和西部的化学需氧量分别为43%和57%,二氧化硫排放量为45%和55%。10年间,化学需氧量排放向西迁移7个百分点,二氧化硫排放向西迁移3个百分点。[1]污染一旦形成,通过治理,且不说回复至污染前的生态环境状况,单是消除对水和土壤造成的污染就需要成倍的时间,有些甚至产生了不可逆的生态破坏。

1.跨大区域转移,如东部向中西部转移。近几年最为典型的例子是腾格里沙漠污染,2014年9月6日,《新京报》刊登“沙漠之殇”一文[2],披露了腾格里沙漠当下的污染情况,由此展开了后续的中央政府介入,启动司法程序。腾格里沙漠位于我国西部地区,生态脆弱,但拥有丰富的地下水资源、珍贵的古湖泊和生物资源,沙漠腹地还是农牧民聚居地,我国在该地区的治沙工程也取得一定成就。1999年成立的“腾格里精细化工园区”(现称腾格里工业园区),主营精细化工、煤化工、盐化工,招商引资项目多集中在污染型工业,曾吸引了数十家东部化工企业投资建厂,主要以硫化碱项目为主,这些高污染企业每年生产上万吨的硫化碱、对氨基苯甲醚和邻苯二胺以及硫化染料和硫代硫酸钠等。[3]在十多年的发展过程中,腾格里工业园里以硫化碱项目为主的精细化工产业链为当地GDP贡献颇多,受到当地政府全力扶持。但同时,大量工业污水直接排入沙漠腹地的蒸发池,也就是说,对腾格里沙漠的污染至少已经持续了近十年。从精细化工园区成立的1999年到2009年,园区就没有污水处理能力,各厂工业污水、废水、废液,都是直排进沙漠里,连预处理都没有。2009年到2012年间建成的四个蒸发池,也逐渐废弃不用,排水管道被锯断,而且蒸发池的防渗透效果并不理想,因此也相当于对污染没有任何处理而直排沙漠。虽然在2012年年底,园区开展了全面污染整顿,15家企业彻底停产搬迁。污染处理厂也是2013年投入正式运营的,但效能极低,每月接收的工业污水不足百吨,远远不能容纳园区排放的污水总量。

2014年9月,腾格里沙漠被陆续报道出来的污染情况是:大量含有高浓度酸性液体的废水、废渣,废渣在沙漠地标沉淀,散发出硫化物恶臭气体,污水从蒸发池下渗污染地下水。此前有环保组织检验地下水,发现酚类超标400多倍。地下水的污染可能对邻近的黄河水质构成严重威胁;生态环境的恶化会造成腾格里沙漠中的骆驼数量急剧减少。另外水资源破坏,也会导致植被枯死、草场退化、古湖泊干涸,直接影响牧民生存。在此之前,2010年,正义网调查并曝光了宁夏中卫市的造纸厂将大量造纸污水排向腾格里沙漠的污染事件,对此政府进行处理,但处理结果不是很有效。此后几年间,媒体先后报道过腾格里沙漠工业园区污染问题。[4]2012年,中央电视台对该工业园违规生产曝光后,有15家企业停产,另有6家污染预处理设备的企业仍可生产。[5]管理机构和污染企业都是在被曝光后整顿一番,等过了风头继续污染。但2014年9月这一次,在媒体连续报道和中央高度关注下,内蒙古自治区阿拉善盟、阿拉善左旗、开发区管委会成立调查组,对污染事件进行调查和整改,最终进入司法程序。

从污染结果回溯至腾格里工业园区开发建设,可以发现污染的必然性,而导致这一系列污染最根本的原因是产业转移。为了西部开发和平衡地区间的发展,地方政府下大力气招商引资,但在没有考虑地方具体情况和缺乏有效环境监管的前提下,招商引资往往引发生态环境破坏的恶果。

2.跨小区域转移,包括一个区域内的邻省转移和省内的跨市转移。《中国新闻周刊》曾报道过“中国污染迁徙路线图”专题[6],分析了产业和污染在国内小区域的转移和省内的转移。一个区域内的邻省转移,例如,浙江省向江苏省不发达区域转移。2005年,浙江省台州市政府决定搬走污染的化工企业。台州市黄岩区王西路的化工业集中区从上世纪80年代开始经过90年代的鼎盛发展再到跨入新世纪污染的出现,经历20年的发展,为地方政府和地方经济做出贡献的同时污染的危害开始蔓延,台州沿海滩涂养殖的鱼虾逐渐绝迹,出产的蔬菜也没人敢买。台州市政府先是搬迁化工厂到附近的村庄,但厂进人退,无法根治,最终决定让企业搬迁。寻找新的落脚点成为企业当时唯一的出路,低成本也成为了首要考量因素,杭州湾在当时虽然已经聚集着中国最具活力的化工业,并正在努力成为世界最大的化工原料生产基地,但中小化工企业要落户,从政策上不允许,从成本上也不划算。往北的邻省江苏省盐城市响水县作为曾经是江苏最贫困的县域正努力通过招商引资吸引化工厂落地,建成新兴化工基地,打造“全国十大最具潜力的化工园区”。响水县政府为这些化工企业提供各种优惠条件,例如,地价便宜、税收优惠、环境容量高、环境标准低等。迁出地政府通过决策转移搬迁某些企业的目的非常明确,即淘汰小的、老的、污染大的企业;而迁入地这方随着化工企业的落成投产,不仅因企业不愿雇佣当地劳动力而使得转移当地剩余劳动力的愿望没有实现,反而因征地使得当地农民无地可种引发了社会问题,而且最为突出的是空气、水、土壤污染开始出现。响水县流入黄海的灌河受到污染,水质为劣Ⅴ类,虎头鲸群洄游产卵几近绝迹;距离工业园区不远的丹顶鹤保护区面临食物匮乏的问题;当地的水产养殖业也因水质污染而受到重创;当地居民的身体健康受到严重影响,能离开的年轻人都选择到大城市打工,无法离开的人则只有忍受恶劣的生存环境。

省内转移也不乏例子,例如,广东省的重污染产业从沿海的珠三角地区向粤北山区转移、江苏省境内由苏南向苏北的转移。以江苏为例[7],在江苏省的13个市当中,因为地理位置而被划分为苏南、苏中、苏北三大区域。根据江苏省统计局的统计,早在2004年,苏州、无锡、常州、南京、镇江5个苏南城市共实现地区生产总值9591.8亿元,而徐州、盐城、连云港、淮安、宿迁5个苏北城市实现地区生产总值是3220.1亿元,两者相差近三倍。经济数据上反映的差距,实质上是经济发展阶段的不同,一个是处于工业化中期向后期过渡阶段,传统工业产业在空间上的布局已经饱和,而另一个则还是农业经济向工业经济过渡的工业化早期阶段。为了平衡南北之间的巨大差距,江苏省着力推动苏南地区的产业向苏北地区转移。[8]根据江苏省发改委的统计,仅2004年和2005年两年,苏南向苏北产业转移的总投资超过千亿元,投资额同比增长高达82%。“腾笼换鸟”正是苏南地区政府作出污染产业搬迁决策的目的,劳动力密集、能耗大、占地多的企业往外迁移,腾出的地方可以接纳更多高新技术产业,在可以创造更高产值的同时也有利于改善当地环境。

(二)城乡转移

产业从城市向农村转移,除了每个城市特殊的原因外,基本上与区际转移的原因相类似,迁出地政府为了保证城市土地的有效利用和控制污染,企业为了能够获取更低的投资成本,迁入地政府为了发展本地经济、提高财政收入和本地居民的收入水平。

我国各大城市基本都实行了工业污染搬迁的做法。广东省作为沿海最发达省份,由于城市居民环保意识的提高,城市环保执法越来越严格,其污染产业从城市转移到农村从上个世纪90年代末到21世纪初开始,污染也随之转移。肉联厂、生猪交易市场、奶牛场、生猪饲养基地等污染工厂企业的迁建导致农村地区大量排放污水,且大多直接排入农田保护区的主灌河,严重污染农业环境和地下水源。从市区转移来的电镀、造纸、塑料等工业排放的酸性、含有害重金属的废水,以及砖场、水泥厂等排放的粉尘、二氧化硫等有害气体,不仅造成农作物损失和农产品质量下降,且直接影响当地居民的正常生活,因污染产生的纠纷不断发生。此外,还有大批耕地直接被侵占,如分布在***区、具有一定规模的采石场达100多个,滥采滥挖严重破坏植被,致使水土不断流失,灌渠、河道、农田淤塞;该区各地兴办的砖厂更是遍地开花,如人和镇平均一村一砖厂,造成大气污染和农田土壤严重破坏。[9]另外一个较为明显的例子是2008年奥运会前的北京,“污染企业将全部迁出五环路,落户到五环以外的农村”成为当时北京市发改委的重要决策。“城市产业的每次升级,都伴随着农村工业的立即跃进。但如果搬迁企业不能很好地结合技术升级,那这种做法在减轻城市环境污染的同时,只能造成新的农村污染。”[10]

党的“十九大”报告提出乡村振兴战略,2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,同年,中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国,最艰巨、最繁重的任务在农村,最广泛、最深厚的基础在农村,最大的潜力和后劲也在农村。农村发展是我国建设现代化经济体系的重要基础,乡村振兴战略中农村经济发展和农民富裕仍然是首要解决的问题,但是仍然要牢牢把握建设美丽中国也是乡村振兴战略中的关键举措,不能走原先“生态让位经济”的老路,环境法律的规范应该在乡村振兴中发挥积极的作用。

二、我国产业污染转移的根本原因

追根溯源,我国产业转移及其带来的污染转移的根本原因是产业梯度转移。产业梯度转移理论是区域经济学的重要理论,主张发达地区应首先加快发展,然后通过产业和要素向较发达地区和欠发达地区转移,以带动整个经济的发展。[11]简而言之,就是通过产业的梯度转移先富带动后富,实现区域的平衡发展。但是,我国现实中的产业转移在一定程度上偏离了理论本身,浙江省台州市政府对黄岩区王西路化工企业的整顿和转移遵循一项原则:产业转移不应该是某一产业的整体转移,而是以产业中某一部分的生产环节为主要内容,特别是劳动密集、资源消耗大的生产制造环节的转移。

这样的转移虽然在短期内能够给污染企业承接地经济带来数字上的快速提升,但是长期来看经济的增长会被污染带来的恶性后果所抵消,污染显现,当地居民受害,社会稳定受到冲击。

不论是大区转移的污染案例、小区域范围内转移的污染案件,还是城乡产业转移导致的污染,从表面看是环境法律落实不到位,行政机关监管不力,企业违法排污,但深入分析我国经济发展脉络和污染企业发展历程可以发现,中西部经济发展和人民生活水平的差距,从东部地区发展起来的污染企业为寻求较低的环境成本而将产业转移至西部地区。北大法宝,版权所有

(一)东中西部和城乡的差距需要产业转移

由于东部地区沿海优势,自宋代以来我国东西部地区就存在发展水平差异。上个世纪70年代,改革开放政策的推行让东部地区优先发展,更是加大了这种差距。城乡之间的差距毋庸置疑,存在方方面面的差距,包括居民收入差距、教育资源差距、医疗水平差距、消费差距、就业差距和政府公共投入差距。不论是东中西部之间还是城乡之间,污染产业的转移对于承接地和转出地而言,在缩小经济差距上都是“双赢”举措,东部发达地区和城市把污染产业迁出,解决了社会矛盾,也为发展高新技术等提供更广阔的空间;中西部不发达地区、不发达县市或农村承接这些工业企业,GDP快速提高,就业岗位增多,温饱贫困问题得以解决。

近十年的国内区域产业转移在一定程度上缩小了地区差异,东北、东部、中部、西部的发展差异逐步减小。东部地区工业增加值占全国比重在2004年达到最高,为60.36%,但2004年以后随着产业转移的持续推进和中西部地区经济的加快发展,东部地区的工业增加值占全国的比重开始逐步下降,2009年为55.05%,2013年降为50.2%。东北地区的工业增加值比重相对较为平稳,2004年占比为8.68%,2009年降为8.59%,2013年略微上升,达到8.83%。中部、西部地区的产业比重都实现较大幅度上升,中部和西部地区工业增加值占比分别从2004年的16.88%、14.07%上升到2009年的19.48%、16.88%,2013年比重进一步上升,分别达到21.64%和19.33%。[12]但是以上缩小差距的代价,在很大程度上是中西部较不发达地区的生态破坏。

(二)招商政绩引导产业转移

招商引资,即地方政府吸收外来投资的行为。伴随着西部大开发战略的提出以及各地为了增加财政收入振兴本地工业,地方政府纷纷开展招商引资,吸引企业落户、资金流入,以推动经济增长,缩小地区差距。[13]各级地方政府甚至将招商引资作为主要工作,积极参与各种投资洽谈会,并在政府报告和工作计划中体现出来,作为一项重要的政绩考核内容,将指标逐级下放,在江苏省响水县引进项目成了政府各部门考核的主要业绩之一。

中西部地区的大规模招商引资,导致政府不计成本地招纳外来企业。地方政府会提出许多“优惠条件”,包括放松对企业污染的监管,其中就有“环境容量”成为引资地政府的“卖点”,在与潜在投资商对接的过程中,明确提出污染物排放量可以比原企业所在地高,排放标准也可以放宽。这种妥协性的招商引资强化了企业铤而走险违反环境法。腾格里工业园区为了吸引企业,把帮助各家企业处理污水作为优惠条件之一,这为企业节省了大笔投入。园区最终引进数十家东部化工企业,并且主要以重污染的硫化碱项目为主。也由于化工行业利润较高,能强有力地带动上下游行业,地方政府在招商引资过程中都希望通过落实化工园区来带动当地经济发展。

(三)环保让位经济导致产业转移污染

在“腾格里沙漠污染”案中,政府为了保护支撑当地经济的污染企业,向他们颁发“重点保护企业”的牌子。[14]政府的背书让企业的污染行为更加肆无忌惮。正是由于东西部地区发展不均衡,西部各地为了加快发展步伐,提高经济水平,在招商引资过程中难免操之过急,环境成本考量不足,使得重污染企业得以往这类区域转移。产业转移使得西部地区在获得一定经济发展的同时,对于东部沿海企业来说迎来再次发展的机会,东部发达地区越来越高的环境成本已经成为重污染企业发展的瓶颈,而中西部地区为了吸引投资,通常会以土地资源、劳动力成本以及环境容量为优势条件。

在落后地区政府的认知里,“先污染后治理”是国际上通行的做法,是行得通的。响水县政府在当初招商时也正是抱着这样的态度,为了解决当地经济落后的面貌,解决温饱、发展经济是第一要务,因此,在招商过程中不加筛选地引进投资者。

三、我国产业转移污染反映的环境法律问题

对比分析不同类型产业转移产生污染,环境法律问题贯穿其中,从污染企业的转移建设开始到生产运转,再到污染形成后的执法全链条环境法律规制失灵,这在腾格里沙漠系列污染案中可以窥其一二,其中最为突出的有如下三个:

(一)事前预防不足——环境影响评价的缺失

在“腾格里沙漠污染”案涉及的一份《污水处理工程建设项目环境影响报告表》中,有关污水处理工程建设概况中写道:“园区内现没有任何污水处理设施,大量废水未经处理直接超标排放到周边的低洼地,对园区及周边地区地表及地下水造成严重污染。据统计,园区内年产工业污水总量已达520000吨。”“本项目的建设是非常必要的。”[15]另外,从开发区招商引资项目服务流程图也可以看到,其主要环节有“签订投资协议书”——“招商局协助企业完成工商注册手续,并缴纳履约保证金”——“园区服务中心会同经发、国土、城建、水务、环保等相关部门进行项目最终选址,并完成项目建设所需的临时用水、用电、通路、场地平整等工作”——“各相关职能局办理手续,其中包括‘环境保护局办理环评相关手续’”。环境影响评价手续是在投资协议和项目基础设施全部落实完毕后,作为其中的一类手续予以办理。

环境影响评价制度的目的在于预防投资项目可能产生的环境污染,而从《环境影响评价法》出台至今,环境影响评价则大多数仅仅停留于为项目建设增加一道手续的阶段。在“腾格里沙漠污染”案中,在项目已经确定投资建设的情况下,办理环评手续,更体现了环境影响评价制度的失效。

(二)事中规制失灵——排污监测系统的失效

环境保护法》(2014年修订)第42条[16]和第63条[17],分别规定了重点排污单位对所排放污染物的监测义务,严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物以及违法排污应承担的法律责任。环境保护部[18]在2013年发布了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》要求国家重点监控企业自行监测污染物排放并公布监测数据。但是这两个部门规章仍然存在问题,首先,在《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》中并没有对监测数据作假的行为进行严厉处罚,无法达到应有的效果;其次,国家重点控制企业只有1.5万多家,其他企业的排污如何监测,仅仅依据《环境保护法》不足以实施具体的监测行为和违法处罚行为。

在“腾格里沙漠污染”案中,相关的企业很少受到行政处罚。中卫市环保局的解释是:“很少开罚单,因为认为只有搬迁才能解决根本问题,而关停、搬迁企业的权力不在环保部门。”[19]这从侧面反映了企业污染物排放监测系统在腾格里工业园区是失效的。只有根据准确的排放监测数据,环保部门才能作出针对违法排污的行政处罚,或者将案件移交刑事犯罪侦查部门。污染企业径直向沙漠排污造成污染物超标,却没有受到行政处罚或采取任何措施,而环保部门的解释却是“罚单”不能解决问题。

(三)事后执法不可持续——环境法实施常态化不足

在农村地区污染企业治理上,近些年中央和各地方政府都出台了相关政策,也采取了看似强有力的措施。例如,河北省于2013年出台了《农村污染企业治理和环境监管实施方案》,将以“改造提升”行动计划3000个村为重点,开展农村污染企业治理专项执法检查行动,尤其是对农村地区工业企业,采取有效措施,防止工业污染向农村地区转移,同时严禁污染企业到水源保护区、江河源头及水库库区建设。但是均以“专项行动”的方式开展执法,这种运动式执法在短期内效果明显,但是执法过后污染企业照样违法排污,甚至出现反弹态势,污染企业为了弥补执法期间因整改或关停带来的损失而进行的“报复性”增加工厂运转 此人家庭地位极低


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