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【期刊名称】 《法学家》
欧盟反托拉斯法的现代化
【英文标题】 Modernization of the Antitrust Law in the European
【作者】 韩立余【作者单位】 中国人民大学
【分类】 国际经济法【中文关键词】 欧盟 竞争法 反托拉斯法 现代化
【期刊年份】 2004年【期号】 5
【页码】 142
【摘要】

欧盟反托拉斯法包括限制竞争协议和滥用市场支配地位两个部分。自1962年以来,其规则基本没有发生变化。但在新旧世纪交替之时,欧盟反托拉斯法开始了现代化的进程。欧盟制定了新的反托拉斯执法制度,并于2004年5月1日起实施。新制度赋予欧共体条约第81条第1款和第3款直接适用的效力,废除了对限制竞争协议的通知要求,确立了欧盟委员会主导、欧盟委员会与各国竞争当局、法院密切合作、共同执法、欧盟法院监督的新体制。欧盟委员会制定了与之配套的相关条例、准则,同时还对技术许可协议的规范制定了新规则。

【全文】法宝引证码CLI.A.1123439    
  欧盟的竞争法律制度起源于欧洲经济共同体条约(欧共体条约)。该条约第85条和第86条(现在第81条和第82条,下同)规定了适用于限制竞争性做法和滥用支配地位的一般规则,确立了欧盟的反托拉斯法制度。该条约并授权欧洲共同体理事会(现欧盟理事会,为方便起见,以下统称欧盟理事会)予以实施。1962年,欧盟理事会通过了第一个实施第81条和第86条的条例,即第17号条例,规定了监督制度和执行程序。从此,欧共体的竞争法律制度开始正式实施。
  从1962年仅有6个成员国的经济共同体,到增至25个成员国的欧洲共同体,[1]反托拉斯法的执法环境发生了巨大的变化,第17号条例确立的法律实施制度已经暴露出严重的滞后和不足。在新旧世纪交替之际,欧盟开始了反托拉斯制度的现代化进程,开始了欧盟反托拉斯制度的根本改革。这一进程于2004年初结束,2004年5月1日在欧盟扩大至25个成员的这一天,正式实施新的制度。
  一、第17号条例确立的反托拉斯法执法制度及其问题
  欧共体条约第81条含有三个款项,第1款禁止与共同市场不符的限制竞争性协议,第2款规定该类协议自动无效,第3款规定在一定条件下宣布第1款不适用。第3款实质上是第1款的例外。但由谁宣布、依据什么条件宣布第1款不适用,第81条并没有规定。
  在该条款谈判、制定之时,来自各国的代表都支持以禁止性原则为基础的制度,但在具体界定解除第1款所含的禁止的条件上遇到了困难。谈判者面临着两种选择:一种是豁免制度,另一种是直接适用例外制度。在豁免制度下,只有经过适当授权的公共机构,通过必要的决定予以宣布,才可以解除第1款所施加的禁止。在没有经过有关机构的豁免之前,限制竞争性做法一律无效。根据直接适用例外制度,禁止性规定对满足法律规定条件的限制性做法不适用。这样的条件视为禁止性原则的例外,只要符合了这些条件,限制性协议自始就是有效的。共同体条约第81条第3款是上述两种主张妥协的产物。最后条文采用了否定式用语,“第1款的规定可以宣布不适用”,给予了立法机构从两种制度中选择的自由。[2]第83条紧接着规定,由欧盟理事会根据欧共体委员会(现欧盟委员会,为方便起见,以下统称欧盟委员会)的建议,制定实施第81条和第82条的条例或指令,制定适用第81条第3款的详细规则。
  鉴于统一适用竞争规则的必要性以及提供充分的法律确定性和向监管机构提供必要信息的要求,欧盟理事会于1962年制定的实施竞争法规则的第17号条例,建立了预先通知基础上的欧盟委员会集中豁免制度。尽管没有强制性要求向欧盟委员会通知限制竞争性协议,但欲获得欧盟委员会豁免的企业,则必须向欧盟委员会通知,作为欧盟委员会豁免的条件。欧盟委员会可以认定相关协议不具有第81条第1款的条件,或者认定符合第81条第3款的例外或豁免。欧盟委员会授予豁免的决定是决定性的,其效力可以追溯至通知日。该条例将宣布第81条第1款不适用的权力排他性地授予了欧盟委员会。尽管各成员国和欧盟委员会一样,有权适用第81条第1款和第82条,但一旦欧盟委员会发起程序,各成员国即不再享有管辖权。因此,第17号条例规定的制度,是建立在第81条第1款和第82条由成员国直接适用、第81条第3款由欧盟委员会排他适用基础上的一种体制。第81条第1款和第3款正反两方面规定的适用,被割裂开来。为了获得第81条第1款不适用的裁定,通知是必须的。豁免制度确立的是一种事前控制制度。
  随着成员国的不断扩大,处理通知的负担增大,欧盟委员会的能力和资源明显不足。通知处理程序繁杂、耗时,在协议获得豁免前,企业的相关利益一直处于不确定状态,也损害了法律的确定性。这些都反映出这一制度的局限性。为了解决这一问题,欧盟委员会采取了措施。首先,欧盟委员会引入了“对竞争的明显影响”这一概念,发布通告,指出竞争影响微不足道的协议,不属于禁止的范围。[3]欧盟委员会还发布公告,澄清通常不具有限制竞争目的或效果因而不为第81条第1款所禁止的限制性做法的条件。这类公告涉及商业代理的指令性交易合同、企业合作协议、分包协议、契约式合营企业。这些都大大降低了通知数量。
  为了降低申请个别豁免的数量,经欧盟理事会授权,欧盟委员会发布了一系列的集体豁免条例,界定了符合第81条第3款的条件,宣布在某些情形下第81条第1款不适用。这样的条例涉及排他性经销协议、排他性购买协议、汽车经销与服务协议、特许经营协议、技术转让协议。上述协议主要为纵向协议。集体豁免条例涉及的横向协议有专业化合作协议、研发协议。其他还有保险业的某些协议等。
  欧盟委员会通过发放安慰信(消极批准信或豁免信)的非正式方式,处理通知。但由于这种形式不是法律意义上的“决定”,不具有约束成员国法院的法律效力,其作用受到大大的限制。
  欧盟委员会还寻求与成员国当局合作,在国内法院、国内竞争当局和欧盟委员会之间分配案件,邀请企业多多利用国内程序,实施第81条第1款和第82条。为此,欧盟委员会发布了欧盟委员会与成员国法院、国内当局合作通告。但一方面,企业仍需要取得欧盟委员会的豁免,另一方面,企业通过通知欧盟委员会来中断国内程序。欧盟委员会做出的非集中化/分散化的努力存在障碍。
  二、欧盟委员会的立法建议及实施条例
  针对上述存在的问题,欧盟委员会提出了改革反托拉斯法的努力。欧盟委员会据此在白皮书中提出了现代化方案,主要包括三个因素:结束通知和豁免制度,分散(非集中化)适用竞争规则,强化事后控制。按严格的经济学意义上的方法,适用欧共体条约第81条。
  改革的目标是确保有效监管、简化管理。为此提出了两种选择模式。第一种,完善现有的豁免制度。具体方法是:其一,在第81条第1款中纳入合理规则进行解释。但第3款本身就含有合理因素,这一方法除了耗时外,还存在分割现有法律的危险。其二,分散适用第81条第3款,由成员国和欧盟委员会共同适用该款。但该方法只是分配案件,并不降低通知数量。另外分配案件的标准也不易确定。其三,扩大第17条条例规定的豁免事先通知的协议范围。但该规定的对象主要是涉及一国的协议,而且限制了欧盟委员会集中于严重限制竞争活动的范围。其四,简化通知程序。但该程序的简化并不减轻欧盟委员会的负担。
  欧盟委员会提出的第二种选择,也是欧盟委员会建议的选择,是由集中豁免制度转向直接适用的例外制度,由原来的事先控制,转为事后控制。根据这一方法,所有的成员国法院和竞争当局,在审查第81条第1款时,都可以适用第3款。第81条成为确定一般禁止原则和例外条件的统一规范。整个第81条都可以直接适用,任何企业都可以向法院或竞争当局直接引用整个第81条的规定。被第81条第1款所禁止但符合第3款例外条件的限制竞争性协议,自签订时起合法,无需再做出事先的决定。一旦不符合第3款的条件,即为非法。不接我们电话 也不给拒接原因
  欧盟委员会准备使用新的一种集体豁免条例,促进这一改革的实施。新条例不再基于将豁免限于条例中指明的某些具体协议和条款的方法,而是对某一类别的所有协议和条款规定一般性豁免,但列有限制性协议的禁止性名单(黑名单)和其适用的具体条件,另一方面通过市场份额这一标准,限制一般性豁免所带来的利益。这一豁免安排,能为更广范围的协议提供更大的法律确定性,恢复企业更大的缔约自由,同时继续保障具有重大市场力量的企业签订的协议有效竞争性。因而,新一代条例,对大多数企业来说有助于简化适用的规则。欧盟委员会还将发布通告。澄清第81条对集体豁免条例没有包括的案件的适用条件。
  采取直接适用例外制度和事后控制,有助于应对今后竞争政策所面临的挑战。根据这一制度,被授予必要权力的行政当局或法院,可以对限制性做法进行全面的评估,既根据第81条第1款审查其限制性效果,也根据第3款审查其经济利益。该制度取消第17号条例赋予欧盟委员会适用第3款的排他权力,促进竞争规则的分散适用。该制度也消除通知对企业的纯行政性限制,因为满足第81条第3款的做法,已不再要求豁免赋予其法律上的执行力。根据这一制度,第81条的适用,与第82条类似,欧盟委员会、国内当局和法院可以平行、共同适用。
  2000年9月7日,欧盟委员会提出了第81条和第82条的实施条例的立法建议。该建议主要是根据白皮书及后来的反馈意见。该建议所确立的制度的特点是:更有效地保护竞争,更多的执法者参与执法,调整欧盟委员会的行动重点,增加欧盟委员会的调查权力;为公司的商业活动提供更公平的机会,包括竞争法的更多适用,欧共体竞争法的统一实施;提供更大程度的法律确定性,降低纯行政性要求。[4]2002年12月16日欧盟理事会通过了第1/2003号条例,《欧共体条约第81条和第82条的实施条例》。该条例废除了第17号条例和第141号条例,并对其他相关条例做出了修改。
  欧盟委员会提出的立法方案包括十一部分。第一部分是原则,第二部分是权力,第三部分是欧盟委员会的决定,第四部分是与成员国竞争当局和法院的合作,第五部分是调查权,第六部分是罚则,第七部分是时效,第八部分是听证和保密,第九部分为豁免条例,第十部分为一般性规定,第十一部分为过渡性条款和最后条款。就具体规则而言,立法建议包括了下述内容:竞争规则的直接适用;欧共体竞争规则的排他适用;欧盟委员会的权力,包括通过条例规定必须登记的协议类型的权力;成员国竞争当局的权力;成员国法院的权力;违法的认定和终止.包括实施结构性救济;临时措施;欧盟委员会基于企业的承诺做出终止程序的决定;第81条和第82条不适用的裁定;欧盟委员会与竞争当局的合作;信息交流;程序的中止或终止;欧盟咨询委员会;与国内法院合作;欧共体竞争法的统一适用;调查权力;对部门经济的调查;寻求信息;谈话调查的权力;欧盟委员会的检查权;成员国当局的调查;罚款;时效;听证和保密;豁免条例;一般性规定;过渡性及最后条款。理事会最终通过的实施条例,在结构上与立法草案没有区别,但在具体内容的某些方面,做出了重大变更。
  实施条例第1条开宗明义地规定了欧共体条约第81条和第82条的直接适用性。属于第81条第1款的范围同时又不符合第3款规定的条件的协议等,属直接禁止之列;属于第81条第1款的范围但符合第3款的条件的协议,不被禁止。滥用支配地位,为第82条所禁止。上述效果都无需另外做出决定来实现。该规定表明,第81条第3款中所包含的例外规定直接适用。它废除了原第17号条例所确立的仅由欧盟委员会认定是否满足例外的要求。欧盟委员会的立法建议中,该条直接使用了“直接适用性”这一名称,正式实施条例虽然使用了“条约第81条和第82条的适用”这一名称,但没有本质的变化。
  关于国内竞争法与第81条和第82条的关系问题,草案建议第81条和第82条排他性适用。在影响成员国之间的贸易的范围内,适用欧共体的竞争规则,不适用成员国的竞争法。新条例没有采取这一建议,对这一建议做了重大修改,规定国内竞争法与欧共体竞争法共同适用,但国内法的适用不得导致禁止不属于第81条第1款范围的限制、符合第81条第3款条件或者为适用第81条第3款的豁免条例所包括的协议。该条例不禁止成员对企业采取的单方行为采取更严格的国内法。第81条涉及限制竞争协议的内容。因此,当成员适用国内合并控制法时,上述规定不适用;上述规定也不阻止成员国适用国内法实现第81条和第82条的目标之外的目标。
  权力这一部分,规定了欧盟委员会、国内竞争当局和国内法院各自的权力。欧盟委员会享有条例所赋予的一切权力。草案中原规定了欧盟委员会通过条例认定需要登记的协议的权力,但这一内容在正式条例中被删除,从而拒绝赋予欧盟委员会这样的权力,这也更突出了第81条和第82条的直接适用性。各成员竞争当局有权在个案中适用第81条和第82条,各成员国法院有权适用这两条。
  欧盟委员会的决定部分,对欧盟委员会有权做出的各种决定做了规定。欧盟委员会可以做出存在违法的决定,可以做出要求有关企业终止违法的决定,可以要求企业采取行为救济或结构救济措施。与立法草案相比,正式条例对实施结构救济的条件规定得更严格,只有行为救济没有效或负担更重时才可以考虑结构救济。这一要求与合并控制中的救济形成了截然对比。在合并控制的救济中,结构救济是第一选择。此外,对于过去的违法措施,如果欧盟委员会认为有合法利益存在,也可以做出违法决定。为了制止严重的不能补救的竞争损害,欧盟委员会可以做出一定期限内采取临时措施的决定。在相关企业提供承诺、解决存在的竞争问题时,欧盟委员会可以做出决定,赋予这样的承诺以约束力,并宣布采取相关措施的理由消失。但当事实发生重大变化,相关企业违反承诺,或原先做出的决定基于当事人提供的不完整、不正确或误导性信息时,欧盟委员会可以重新开始程序。最后,欧盟委员会可以做出第81条和第82条不适用的决定,以此为统一适用欧共体竞争规则提供指导。
  欧盟委员会与其他机构的合作,是实施条例的重要内容之一。它规定了密切合作的原则。欧盟委员会向各国竞争当局提供重要文件,各国当局发起正式调查后迅速通知欧盟委员会。各国当局在做出最终决定前,应通知欧盟委员会及其他国家当局。各国当局可以就欧共体法的适用问题与欧盟委员会磋商。欧盟委员会发起可以做出上述决定的程序,即解除了竞争当局适用第81条和第82条的管辖权;如果成员国当局已经就案件采取行动,欧盟委员会在与其磋商后可以发起程序。欧盟委员会和各国当局有权相互提供证据,交换信息。
  一成员对某一申诉采取行动,足以中止其他成员就同一案件采取程序,或拒绝同一申诉。欧盟委员会也可以拒绝同一申诉。
  欧盟咨询委员会是由各成员国代表组成的机构。欧盟委员会在做出相关决定之前,必须同该欧盟咨询委员会磋商。欧盟委员会应最大限度地考虑欧盟咨询委员会的意见。但欧盟咨询委员会不能就成员国当局处理的案件提供咨询意见。
  成员国法院在适用第81条和第82条时,可以请求欧盟委员会提供相关信息,或就欧共体竞争规则的适用问题寻求欧盟委员会的意见。成员国法院做出判决后,应立即向欧盟委员会提交判决副本。成员国竞争当局可以向法院提出书面或口头意见。欧盟委员会也可以法庭之友的方式向成员国法院提供自己的意见。
  欧盟委员会与其他机构密切合作的目的之一,是保证欧共体竞争规则的统一适用。条例要求成员国法院判决、当局裁定,避免与欧盟委员会决定相冲突。
  从第17号条例确立的事前控制转变到新条例的事后控制制度,欧盟委员会处理通知的负担小了,但调查的责任重了,相应地欧盟委员会的调查权力也增强了。新条例增加了寻求法院令的规定,增加了搜查权,提高了罚款数额。欧盟委员会可以对特定经济部门或跨部门的特定类型协议进行调查,发布调查报告。欧盟委员会可以要求相关企业提供必要信息,相关人员应按要求提供信息。如果当事人没有按要求提供信息,会受到罚款的处罚。应欧盟委员会的要求,成员国政府和竞争当局应向欧盟委员会提供欧盟委员会履行本条例所必要的信息。欧盟委员会可以与相关人士进行面谈,搜集信息。为了履行职责,欧盟委员会可以对企业进行所有必要的搜查,包括实地调查、检查账目和记录并制作副本、查封、要求相关企业的代表或成员提供解释等。条例还规定,如果存在合理怀疑,欧盟委员会可以对董事、管理人员和其他成员的家庭等地点进行搜查。成员国竞争当局可以根据国内法进搜查,或代表欧盟委员会或受其他成员当局委托行调查。
  事后控制必然意味着事后的制裁。草案认为,第17号条例中规定的罚款数额太低,不再具有任何阻却性效果,因此建议提高罚款额。正式条例采纳了这一建议。对于一般程序性罚款,可处高达经营额1%的罚款。对于故意或重大过失违反第81条和第82条的规定、违反欧盟委员会采取临时措施的决定或不履行做出的承诺的,可处最高达经营额10%的罚款。当欧盟委员会根据企业联合会成员的经营额对该联合会罚款时,该联合会有义务要求成员分摊该罚款;在规定的期限内没有分摊时,欧盟委员会可以直接要求其代表在联合会内是决策成员的任何企业交付,要求其他成员支付剩余数额,但没有参与违法行为的企业不承担该罚款。
  欧盟委员会的草案对豁免条例做了较多的规定,包括欧盟委员会可以通过条例宣布第81条第1款不适用于某些类型的协议,撤销豁免对个案的适用,以及发布终止豁免条例适用的条例等等。但正式条例没有赋予欧盟委员会一般性地制定不适用性条例的权力,而是将其严格限于理事会已经授权制定条例的领域,如保险、海运等,只有在这些领域内,欧盟委员会才可以撤销豁免利益,也只有在这些领域内,在一国市场构成独立市场时,该成员国竞争当局可以撤销豁免利益。
  三、实施条例的配套改革
  2004年4月,在欧盟扩大前、上述实施条例即将生效的最后一个月,欧盟委员会通过了一系列的实施条例和准则,具体实施上述实施条例。这些条例和准则包括:欧盟委员会程序条例、[5]竞争当局网络合作准则、欧盟委员会与成员国法院合作准则、欧盟委员会处理申诉准则、第81条和第82条所涉新问题非正式指导准则、第81条和第82条所含贸易影响准则、欧共体条约第81条第3款适用准则。这些条例或准则,或者是新制定的,或者是取代了以前的。无论是哪一种情况,都是过去制度的现代化,代表了最新的规定。
  1.竞争当局网络合作
  根据竞争当局网络合作准则,[6]欧盟委员会与各成员国竞争当局构成了欧洲竞争网络。根据实施条例确立的共同管辖制度,所有竞争当局都有权适用第81条和第82条,并对案件的有效分配负责。同时,每一网络成员在决定是否调查案件时,都保留完全的裁量权。根据这一共同管辖制度,案件的处理遵循下述原则:案件由一个成员处理(可能时其他成员给予帮助),几个成员共同处理;欧盟委员会处理。在大多数情况下,由收到申诉或开始正式程序的成员处理。特殊情况下,进行案件的重新分配。当某成员认

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【注释】                                                                                                     
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