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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
论食品安全犯罪监管责任追究机制
【英文标题】 On Mechanism of Regulatory Responsibility in Food Safety Crime
【作者】 于小龙【作者单位】 中国人民公安大学犯罪学学院{硕士研究生}
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法
【中文关键词】 食品安全犯罪监管;监管职责;监管主体;责任追究;问责制
【英文关键词】 food safety crime supervision; supervisory responsibility;supervisory authority;responsibility investigation; accountability
【文章编码】 1673-1565(2016)01-0096-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 96
【摘要】

我国食品安全犯罪泛滥的重要原因之一是监管不力,监管不力的症结在于对监管主体缺乏有效监督和责任追究,从而致使食品生产、经营者变本加厉地坑害消费者。因此,改变这种责权相分离的监管状态,应重新划定政府监管部门的规则边界,建立健全食品安全监管行政责任追究机制,促使其履行自己应有的监管职责,真正发挥其在整个食品安全监控体系中的主导作用,是解决监管不力、确保食品安全的重要环节,也是责任政府的应有体现和当代法治国家的必然要求。

【英文摘要】

One of the important reasons for rampant food safety crime is the poor regulation. Food producers and marketers further intensify their efforts to trap consumers for lack of effective supervision and responsibility investigation by supervisory authority. Therefore,in order to change the supervisory state of separation of rights and responsibility,we should define regulations of governmental departments,establish and improve food safety supervision administrative responsibility investigation mechanism to facilitate due supervisory responsibility and give full play to its leading role in the whole food safety supervision system,which is very important in ensuring food safety and resolving weak supervision, also inevitable requirement of the responsible government and the current country under the rule of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1212076    
  食品安全监管职能部门代表政府履行食品安全行政监管职责,在整个食品安全监控体系中居于主导地位,它在拥有公民赋予的行政管理权力的同时,也应当承担相应的责任。{1}这是当代民主政治和法治国家的必然要求,也是政府向公众兑现确保食品安全承诺的基础。当前食品安全领域乱象丛生,违法犯罪严重,其中一个重要的原因是政府监管部门执法不力,失职、渎职严重而又很少被追究责任。因此,划定政府监管职能部门的规则边界,建立健全责任追究机制,是解决监管不力、确保食品安全的重要环节,也是责任政府的应有体现。{2}
  一、食品安全监管责任追究制度的内涵
  行政责任追究制度或行政问责制度,是指对政府及其官员违反职责的行为和后果进行追究的一种规范体系。就食品安全监管行政责任而言,其完整的责任追究体系一般包括:(1)行政问责主体,包括食品安全主管部门和人大、党委、检察机关、公安机关、监察机关、审计机关、民主党派、新闻媒体、社会团体、公众等。(2)行政问责客体,指负有食品安全监管职责的监管机关、辅助机关和协调机关及其负有直接或间接责任的领导人员、直接责任人员等。(3)行政问责的范围,包括一切行使食品安全监管职责的领导人员及其公职人员所作出的决策行为、执行行为和监管行为等。{3}(4)行政问责程序。(5)行政问责内容,包括政治责任、行政责任、司法责任和道德责任。(6)行政问责后果,包括行政处分、党纪处分、司法处分和其他处分(责令检查、公开道歉、调离原岗位、诫勉谈话、通报批评、引咎辞职)。{4}
  二、建立食品安全犯罪监管责任追究制度的依据和意义
  1.建立行政责任追究制度的依据
  政府及其工作人员应当对人民负责,否则就应当受到人民的追究。这种理论的依据有契约论、人民主权论、法治理论和宪政理论等。其中契约论和人民主权论说明了政府权力与责任产生的来源。人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民。人民为了有效行使这种权力和保障自身利益,与政府达成契约,让渡本来属于自己的权利,与政府形成了委托代理关系。政府根据人民的授权,掌握管理社会的公共权力,履行代理人的义务,在职权范围内依法履行保护人民利益的责任。它如果没有尽到这一责任,人民便有权追究其责任。同时为了防止行政专权,西方一些国家创立了三权分立制度,将权力赋予不同的部门,以形成权力制约关系,从而在理论上解决了对政府权力的制衡问题。近代以来,权力制衡理论为各国宪法所确认,构成了宪政制度的核心和基础,并逐渐成为建立责任政府的重要手段。{5}我国《宪法》规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”,政府通过招聘的官员代行管理公共事务的权力,对人民负责,为人民服务。但在实践过程中,公共权力并没有完全按照这种制度设计运行,政府在行使公共权力的过程中出现了不同程度的权力异化现象,公共权力的极度扩张并与责任的分离,导致了一些官员对权力的极度追逐和以权谋私行为的泛滥。这种现象在食品安全监管领域表现得尤为突出,主要表现为:一是权力对责任的侵犯,如滥用权力、越权施政、权钱交易、以权谋私等;二是对责任的回避,如推诿、扯皮、不作为等。所以必须以法律的形式明确政府责任的边界,根据责权一致的公共权力运行基本原则,确定食品安全监管的行政责任主体、责任对象、责任的具体内容和责任的具体追究方式。
  2.建立行政责任追究制度的当下意义
  权责一致是公共权力运行的基本原则,没有惩罚的制度等于甚至还不如没有制度。只有充分运用惩罚手段,对失职、渎职行为实行问责,才能使个人的行为变得可以预见。治国先治吏,治理食品安全犯罪问题亦是如此。
  首先,建立食品安全犯罪监管行政责任追究制度是责任政府的应有之义。我国实行的是人民当家作主的社会主义制度,全心全意为人民服务是政府的责任,也是责任政府的本质体现。2000年《深化干部人事制度改革纲要》提出了“建立和完善党政领导干部自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等制度”;2005年问责制度被写入我国《公务员法》;{6}2009年,中共中央政治局审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,将领导干部的问责制进一步规范化和制度化,表明了我国建立责任政府、对公职人员实行问责的决心。官员问责制是建设责任政府的关键环节,它所蕴含的理念对在食品安全监管领域的正本清源、廉洁监管、高效监管等有着十分重要的价值。
  其次,建立食品安全监管行政责任追究制度能够推动我国食品安全监管体制的变革。对官员实行问责制是现代社会管理不可缺少的制度,代表着社会发展的趋势,也是我国行政体制改革的一个重要目标。但实行这一制度最起码应具备的一个前提是,政府部门主体权力边界与职责清晰;而我国食品安全监管面临的问题恰恰是,职能交叉,权责划分模糊不清,难以确定责任。在问责时各监管主体之间相互推诿,导致责任难以追究,不了了之。所以,实行问责制,就必须进一步理顺食品安全监管体系内的结构关系,以充分体现其体系的内在关联性和相统一性。
  再次,建立行政责任追究制度,能够唤醒公众的权利意识和执法主体的责任意识,使食品安全监管机制走上良性运行的轨道。问责制是对中国沿袭了几千年的权力政府的彻底颠覆,这种对“官本位”思想和“无为”观念的强烈冲击,有助于官员树立依法行政的理念,并进一步内化为正确的权力意识、责任意识,从而形成良好的行政品质;同时,也有助于公众转变思想观念,将自己看作是国家的主人而非政府及其官员的仆从,真正树立起权力或权利意识以及监督意识,从而自觉地监督政府权力,敢于维护自己的合法权益。你怀了我的猴子
  三、食品安全犯罪监管行政问责面临的困境
  1989年湖南的第一起“罢免案”[1]开启了我国行政问责的先河;之后,我国多地都不同程度地开展了行政问责实践。特别是2008年以来,国家颁布了一系列法律法规,问责领域不断扩大,问责措施趋向制度化,各方面皆取得了很大的进展。但是,我们也应该清楚地看到,我国的行政问责制度仍处于起步阶段,不论是法律制度还是具体实践,都存在不少问题,极大地困扰着问责制度的推行。归纳起来,这些问题主要表现在以下几个方面:
  1.问责客体过多,权责划分不清,难以有效问责
  长期以来,我国对食品安全实行多头监管的体制,各部门职权交叉、重叠现象十分严重,致使行政主体责任虚置而难以追究。“有利争着管,无利往外推”,谁也不负责任的现象不胜枚举。从前些年被曝光的重大食品安全事故看,几乎每起食品安全事故的发生(几乎没有监管部门主动发现并予以追究的)都与监管者的失职、渎职行为有关,然而它们或他们却很少被追究责任。追责难的原因很多也很复杂,监管部门职责不清是其中之一。监管体制改革后,目前食品安全犯罪监管职责由多部门监管变为主要由食药监管部门和农业部门两大部门监管,减少了监管环节,使得权责更加集中,但监管不力的现象并没有因此得到多少改观。因此,在具体的监管实践中还需进一步划分监管职责,以及具体细化各自的监管权责。否则,缺乏制约的监管权力反而会滋生更大的腐败,进一步恶化监管环境。
  2.缺乏配套的行政问责法律制度
  2001年国务院颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》,主要规定了对那些负有特大安全事故行政责任的官员追究责任;2003年颁布的《突发公共卫生事件应急条例》,规定了地方政府主要领导人及卫生行政主管部门主要负责人对突发公共卫生事件隐瞒、缓报、谎报、拒不履行应急处理职责等行为的责任追究;2004年相继出台的《党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》等,对强化党员领导干部的政治责任起到了重要作用; 2006年1月1日起实施的《公务员法》,首次以法律的形式对公务员的行为进行了规制。{7}但综观以上这些法律规章,仍存在不少问题:一是没有形成完整的行政责任问责体系,制度之间缺乏衔接和配套,存在大量的问责断档和空白,缺乏统一的适用标准;二是缺乏严格的程序性规定,问责的形成、启动、处理、处罚结果、救济方式以及问责对象、问责依据、问责方式、问责效果等都没有具体的规定,缺乏可操作性;三是对问责事由缺乏明确、全面、具体和详细的规定;四是问责信息不公开、不透明,公众缺乏知情权,政府常常利用手中掌握的权力极力掩盖不利于自己的信息,报喜不报忧,甚至压制媒体和公众的监督;五是缺乏科学的绩效评估制度和奖勤罚懒的标准;六是异体问责规定较少,且缺乏可操作性。由上观之,我国当前还没有建构起相互协调配套的行政问责法律制度体系,甚至没有出台一部规制政府行政行为的《行政问责法》,行政问责仍然是无法可依。
  3.问责对象存在重大缺位
  食品安全犯罪监管责任的承担应有两种责任形式:监管机构的责任和监管公务人员的责任。如果监管人员违法,他就应该承担相应的民事责任、行政责任和司法责任;与此同时,“行政相对人或因监管机构的监管行为遭受损失的第三人可以通过行政复议、行政诉讼和民事诉讼主张其相应的权利,检察机关、公众和社会中间层还可以通过公益诉讼的方式追究监管机构的责任”,{8}对监管机构责任的追究实行“双罚制”。但我国目前对食品安全监管主体的责任追究只限于主要负责人和责任人,而缺乏对监管机关的追究,从而免除了国家

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}{2}董士昙.论企业自律及食品安全发展机制[J].山东警察学院学报,2014,(3):20.

{3}赵盼盼.食品安全监管中的行政问责[J].知识经济,2012,(3):8.

{4}赵盼盼.我国食品安全监管行政问责制的问题与对策[D].西南交通大学硕士论文,2012-11-01.爱法律,有未来

{5}吕世伦,李英杰.主权与职责研究[J].北京行政学院学报,2011,(1):10.

{6}杨开峰,吴建平.中国责任政府研究的几个基本问题[J].中国行政管理,2011,(3):10.

{7}{9}高艳红.行政问责的法制构建[J].河北法学,2010,(5).

{8}肖艳辉,刘亮.我国食品安全监管体制研究[J].太平洋学报,2009,(11).

{10}陈党.论构建有效的行政问责法律制度[J].河北法学,2007,(2).

{11}张贤明.官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择[J].学习与探索,2005,(2).

{12}田丽娜.浅谈食品安全保障事业中的行政问责制[J].法制与社会,2009,(1) :15.

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