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【期刊名称】 《福建行政学院学报》
后常规科学时代公共决策模式的转变
【英文标题】 Change of Public Decision-making Model in Post-normal Science Era
【作者】 欧阳君君【作者单位】 苏州大学
【分类】 行政法学
【中文关键词】 后常规科学;公共决策模式;技术官僚型;开放型
【英文关键词】 Post-normal Science;Public decision-making model;Technocratic type;Open type
【文章编码】 1674-3199(2013)03-0024-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 3
【页码】 24
【摘要】

后常规科学观认为现代科技发展具有结果的不可控性,并与人类健康、生态环境、社会价值观、伦理标准等因素相联系,使公共决策的不确定性更加突出。技术官僚型公共决策模式以“技术统治论”及专家坚守政治中立、价值无涉为假设前提,期望达到公共决策“政治一科学”的二元分离。但是技术专家角色的政治化,以及技术专家的单一学科的学术训练背景,意味着该模式的破产。为此,应充分认识与承认后常规科学的特点,适当调整权威式、中心式的决策过程,建构批判性、多元性与社会性的公共决策模式,即开放型公共决策模式。

【英文摘要】

The outlook of Post-normal Science think that the development of modern science and technology is not controllable,and relate with human health,ecological environment,social values, ethical standards and other factors. So Uncertainty in public decision-making is more prominent. Technocratic public decision-making model is based on technocracy and expert' political neutralism and value free,expect to achieve binary separation of “political-science” of public decision-making. But role of the technology expert is politicization and their scholar training is singe which lead to the failure of the model. Therefore we should fully understand and recognize the characteristics of post-normal Science,adjust appropriately the authoritative and center-type decision-making process and construct a critical,multiple, and social public decision-making model.

【全文】法宝引证码CLI.A.1178155    
  
  当今社会的风险威胁,除了传统自然灾害,更主要的是因人类对大自然的过度开发与使用而带来的水土流失、全球气候变迁下的温室效应,以及在享受科技发展福利的同时所隐藏的核危机、基因食品安全等众多危机;另外,瘟疫疾病的全球性传染,如SARS、禽流感、疯牛病等,亦深深地加深了人们的不安全感。而这些风险威胁大都与现代科技,即后常规科学发展紧密相关。所以,如何应对这些挑战,应该采用何种更加合理、有效的公共决策模式来解决现代科技带来的社会问题,是各国、各政府不得不正视的课题。本文将探讨后常规科学的特点、技术官僚型公共决策模式在后常规科学时代所遇到的困境,以及如何构建开放型公共决策模式,以此对后常规科学作出初步的研究。
  一、后常规科学与公共决策的不确定性
  人们对基因工程、食品添加剂、核能源的运用等现代科技的关注,涉及了多领域学科与自然科学以外的知识与价值,诸如健康、生态环境、社会价值观、伦理标准等争议与不确定因素。这些争议与不确定性因素的范围与内涵都使政府管制与公共决策陷入到高度的复杂性之中,是科学史家库恩在《科学革命的结构》(1962)中提出了“常规科学”概念所不能应对的。因为常规科学建立在实证主义的基础上,强调科学的“可证伪性”。为此,意大利学者S.O.福特沃兹和英国科学哲学家J. R.拉维茨于20世纪90年代初期共同提出“后常规科学”(Post-normal Science)理论,指出“不同于事实的发现及其应用,科学的新的基础成就必须迎接这些挑战。由于在环境、社会、科学自身及其相互作用方面的极其迅速的变化,已经获得关于新科学观的一般认识。我们在这里倡导一种新的方法,它并不妄求既是与价值无关又是道德中立的”。把这一方法应用到新领域的产物,即所谓的“后常规科学”。{1}32
  与常规科学相比,后常规科学认为现代科技所引发的各种争议与问题,有如下的特征{2}81:一是政策相关研究中的不确定性。“早先科学曾被理解为在知识的确定性和控制自然世界中的稳步前进,而现代科学则被看作在全球规模的紧迫的技术和环境决策中处理众多不确定性。”“科学并不总能为理解和预测提供基于实验的扎实可靠的理论,充其量只能达到本质上无法证实的数学模型和计算机模拟。这样的不确定输入必须在一些紧迫的条件下作出决策。因此,科学的进程不能基于事实预言而只能基于政策预测。”{1}33二是价值的高度争议性,即现代科技相关的社会与伦理价值的争议。由现代科技所衍生的风险决策,需立足于社会转型与变革的价值基础,也就是说,面对高度不确定性风险,由于其经常具有判断上的两难,在决策与治理上如果没有社会的充分反省、沟通与发展共识,将失去其正当性。三是决策时间上的紧迫性与判断上的难于选择性。“在当今国家竞争、社会竞争日益剧烈的环境之下,传统等待科学的进一步发展并消除其不确定性的前提下应用科技成果的保守思想,意味着在国际竞争中放弃整个产业和市场,由此带来的经济和社会的后果不可想象。”{3}但同时,由于科学系统与价值的高度不确定性,错误决策导致的后果是人们不得不付出更大的成本与代价面对新的问题。
  福特沃兹和拉维茨以决策的利害程度(Decision Stakes)与系统不确定性(Systems Uncertainties)为两个衡量指标,将科学分为三个层面:应用科学、专业咨询与后常规科学,并以此来区分传统科学到后常规科学所体现的不同决策观。他们认为,科学的不确定性普遍存在,但由于发展的层次不同,所引发的争议程度亦不尽相同。在“应用科学”层面,科学与社会的紧张性较低,涉及的风险因素不多。而在专业咨询层次,由于关联较多的信息与价值判断,通常以咨询专家与咨询机构的方式来运用科学知识,以降低不确定性风险,然而,由于知识及应用变数的复杂性相对提高,故而风险因素并不能完全排除。在后常规科学层次上,科学知识的研发与应用,已经完全延伸到科学之外的领域,关联到不同价值选择的判断问题,不确定性和争议性相当大,不是某一自然学科所可以解释与应对的。公共决策的整体风险包含了除自然科学风险以外的社会、伦理道德、生态环境等方面的风险。{4}
  传统的常规科学是一种控制的科学观,甚至认为对于科学不确定仍然可以掌控、修正与继续发展。但是这种对科学所产生的不确定冲击观点,仍然仅限于在自然科学的领域中,而忽略了对其他领域冲击所造成的不确定性。虽然自然科学的发展提供了解决问题的方法,但也制造了许多新的问题,这些新的问题不但在价值上两难,其扩散传播的速度很快,政府决定做还是不做对未来社会发展具有重大影响。而且,在后常规科学观看来,在高度复杂的当今社会,发生风险的概率无法确定,但风险一旦发生,将造成跨地区的冲击后果,这就是在高科技风险社会中存在的“低概率、高风险”现象。公共决策者对此不可不重视,否则一旦低估风险爆发的概率而产生难以控制的后果,对人们将可能蒙受不可估量的损失,公共决策者也必将为此付出沉重的执政代价。
  二、技术官僚型公共决策模式的困境
  随着治理型社会的来临与科学在政府管理中重要性的不断凸显,为解决公共决策中的技术难题,许多国家都建立起以技术专家为基础的公共决策模式,以期更加有效地面对决策中的不确定因素,实现公共决策的科学化,如美国的科学委员会制度、日本的审议会制度、我国香港地区的行政会议制度、我国大陆各级政府及有关职能部门设立的专家咨询委员会制度等等。尽管各国或地区的公共决策技术官僚组织在组织结构、运作程序、实际影响力等方面存在众多差别,甚至有的国家如我国的咨询机构与专家还存在独立性严重不足的问题,但须承认的是,各种专业技术人员进入政府决策系统,面对愈来愈多元复杂的事务,技术官僚透过专业治理直接或间接掌控、影响国家机器的运转。总体而言,技术官僚型公共决策模式,以如下两个基本假设为前提要件:一是以常规科学观为基本理念,“把科学家看成是某些高技术含量决策的首要裁决者”{5}127,形成了所谓的“技术统治论”;二是力求技术专家坚守政治中立的基本立场,他们的主要任务是就事实与专业知识发表意见,不得涉及价值判断与价值选择,排除各种政治、社会多元复杂利益与价值的挑战,从而宣称公共决策具有高度的科学性与客观性。至于决策中的价值判断与价值选择,则是公共决策者的分内事宜。换言之,在技术官僚型公共决策模式下,科学技术与价值选择被假想为一个系统分析框架下的具有不同运作规则的两个子系统。科学技术以追求“事实真相”及“真理”为目的,价值选择则是“权力一权力”、“权力一权利”,以及“权利一权利”之间竞争、博弈的结果。从而假想认为“在一个以知识为本的社会,科学与政治之间会发生许多相互作用。然后,这并不会导致它们各自原则和子系统的交错”。{6}6
  令人遗憾的是,后常规科学时代,“由于科学事务经常面临解释上的不确定性,再加上规范与价值上的冲突,科学专业所能提供的往往是有限的证据范围,而科学理性也因为解释不确定而无法清晰宣称其客观依据”。{7}195具体而言,技术官僚型公共决策受到如下两个方面的诘难:
  首先,科学技术专家角色的政治化。正如美国学者贾萨诺夫所言:“所谓‘中立’的专家顶多是个神话。”{5} 127而事实也一再证明,技术官僚型公共决策模式所期待的专家中立立场早已破产。究其原因在于:决策者有目的性地选择专家。尽管现代民主政治要求公共决策者不得独断专行,在决策过程中充分保证专家参与决策。为了体现决策的正当性,决策者在作出决策尤其是涉及高技术领域的公共决策后,总是宣称决策已经经过了充分的论证,听取了科学家们的专业意见。但是,受制于政治利益的驱动,为了保证专家意见不背离预期决策目标,决策者在挑选咨询专家时,常常控制知识对政治领域的介入,以保留其决策的自主性。“因此,他们不仅致力于控制专家建议的使用、宣传、保密以及解释,而且还挑选专家顾问以及这些顾问所代言的知识领域,这些因素决定他们是否会给出决策者所期望的答案”。{6}14对于那些与决策者“唱对台戏”的专家,决策者或者以不再聘用的方式将其剔除于决策咨询系统,或者以各种方式迫使可能与决策者意图相反的专家缺席。除此,就咨询专家而言,在应然层面,专家应以客观科学知识提供为旨归,作为理性、专业的代表参与到公共决策过程中,解决公共决策的事实问题,增强公共决策结果的确定性和精确性。但是在许多场合,事实问题和价值问题并不是截然分开的,有时决策者要求专家予以论证的问题可能就是一个价值选择问题而不是事实认定问题,在这种情况下,要求专家做到价值无涉确实强人所难。更加糟糕的是,一些专家出于利益考虑(如获得续聘机会、争取政府科研经费等)而迎合决策者的需求,其咨询意见不是源于客观规律、科学原理,而是决策者的偏好与利益。在某些场合,一些咨询专家与某些利益集团关系紧密,他们或者接受利益集团的资助,或者本身任职于某利益集团,将该利益集团的利益隐藏于咨询意见之中,为争取政府出台有利于利益集团的政策鼓动与呼吁,成为利益集团在行政决策中的公关人与代言人。
  其次,知识的分化与技术专家单一学科的学术训练背景。随着工业社会发展,现代科技研究呈现出两个不同的面向:研究广度的不断扩展与研究深度的加剧。因此,在知识分化的背景下,科学家受到的学术训练一般局限于相当狭窄的领域,现代科学研究更加依靠团队的合作。不过这也意味着类似亚里士多德、达芬奇这样的“百科全书”式的人物几无出现的可能。换言之,所谓的专家也不过仅仅是限定于其所在的研究领域,而包括最伟大科学家在内的个人在所有知识领域面前都只能自认外行,顶多成为一个在“知识的海洋边拾贝壳的孩子”而已。技术官僚型公共决策模式,往往只具备单一学科背景的专家,面对日益复杂的科技、生态、食品、疾病风险所造成跨地区、全球快速流动的生态、健康风险等问题,进行风险评估与管理时,习惯强调以实证的科学证据作为决策的唯一参考依据,并且其提出的咨询意见虽然只是立足于自身的研究领域,但总是要通过各种途径突出其研究结论的正确性与重要性。“然而,面对各种风险不确定性的灾难威胁所涉及高度的政治、社会争议及判断价值上的复杂程度,风险决策事实上无法仅依据单一的、科学的数据来进行”。{7}200爬数据可耻
  另需注意的是,“相互分离、各不相关的学科和亚学科的大量繁殖,就它们受专业化的学术网络控制而言,它们是科层化的,这一网络拥有自己狭隘的主题、行话和社会集团”。{8}封闭的话语体系人为地设置学术进

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快醒醒开学了

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