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【期刊名称】 《法律科学》
国际航空碳排放全球机制的构建
【作者】 刘萍【作者单位】 西北政法大学
【分类】 国际法学
【中文关键词】 国际航空碳排放;国际民航组织;共同但有区别责任原则
【英文关键词】 carbon emissions from international aviation;ICAO;CBDR
【文章编码】 1674-5205(2013)04-0148-(008)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 4
【页码】 148
【摘要】 国际航空碳排放长期游离在全球气候变化法律框架之外,欧盟区域性实践困境反证国际航空碳排放全球机制构建的必要性。国际民航组织在国际航空碳排放全球机制的构建中发挥领导作用,但国家仍是最基本、最重要的主体。国际航空碳排放全球机制的构建是一个长期的过程,中国需要客观分析国际民航组织在国际航空碳排放全球机制构建中的作用,努力寻求共同但有区别责任原则的实现,准确评估各种措施方案对我国的影响。
【英文摘要】 the issue of carbon emissions from international aviation has been outside the legal framework of global climate change for a long time, but the EU regional practical predicament proves the necessity of building a global system of carbon emissions from international aviation in another way. Although the International Civil Aviation Organization(ICAO)plays a leading role in building the above system, the countries are basic and foremost subjects. It is time-consuming to build this system. China should objectively analyze the ICAO's function in building the global system, strive to pursuing the realization of the principle of common but differentiated responsibilities(CBDR),and exactly estimate the influences that the measures and plans bring to our country.
【全文】法宝引证码CLI.A.1178066    
  根据国际民航组织2010年发布的环境报告,航空二氧化碳排放量在全球人为制造的二氧化碳排放量中约占2%,其中,国际航空约占62%。{1}33考虑到全球航空运输量每年会有约4%-5%的递增速度,国际航空碳排放亦可能以相应速度递增[1]。因此,就国际航空碳排放构建全球性约束机制成为国际社会努力的方向。
  一、国际航空碳排放全球机制构建的缘由
  在全球气候变化谈判的大背景下,航空业作为高空温室气体排放的主要来源,如何对其进行有效管控是一个基本命题,但该问题一直没有得到很好解决。在具有气候环境宪章地位的《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》中为国家设定了具体的减排义务,国内航空碳排放可以计人各国温室气体排放总量之中受到约束,但国际航空碳排放,却被明确排除在外。究其原因在于,国际航空排放具有排放源不固定的特点,《京都议定书》的机制是通过限定主要工业国家的二氧化碳排放量来促使公约目的实现,对于排放源和排放足迹均处于一国之内的二氧化碳排放,运用该机制进行管控是有效、适当的,但当温室气体排放源和排放足迹分处不同国家领空及公海上空等空域时,这类排放到底归属于何国,如何分配排放限额,这些问题是《京都议定书》现有机制无法解决的。因此,国际航空碳排放长期游离在全球气候变化法律框架之外,迄今尚未形成有效的强制性规则。
  欧盟区域性实践困境反证国际航空碳排放全球机制构建的必要性。欧盟于2008年通过2008/101/EU号指令,规定:自2012年起,抵达或离开欧盟成员国境内机场的所有航班的碳排放将被纳入EUETS[2]。欧盟此举客观上使国际航空碳排放这个曾经的“三不管”地带获得了更多的重视,推动了国际航空碳排放全球机制的构建,但由于欧盟并非处理该问题的适当机构,因此招致国际社会强烈反对。{2}366美国、俄罗斯、中国、印度、巴西、南非和日本等,坚决反对欧盟将国际航空纳入其碳排放交易体系,认为欧盟此举破坏了联合国气候变化框架公约等国际法,与多边主义原则相悖。{3}2011年11月,国际民航组织第194届理事会通过决议,明确反对欧盟单方面将国际航空纳人其碳排放交易体系,敦促欧盟及其成员国与国际社会合作共同应对航空排放。{4}2012年2月,29个国际民航组织非欧盟成员国签署《莫斯科宣言》,共同反对欧盟单方面将国际航空纳入欧盟的碳排放交易体系,并对宣言和一揽子应对措施的内容达成一致,要求欧盟停止单边行动。{5}迫于压力,欧盟宣布在国际民航组织2013年秋季第38届大会召开之前暂停其区域性指令的适用。
  二、国际航空碳排放全球机制构建的主体
  (一)国际民航组织
  在国际航空碳排放全球机制构建的普遍诉求中,国际民航组织得到了《京都议定书》以及国际航协[3]、美国[4]、欧盟[5]等各方较为广泛的认可,发挥领导作用。国际民航组织在规制、管控国际航空碳排放方面具有以下优势:
  第一,技术优势。制定公平、有效的国际航空碳排放规则需要建立在航空专业知识和技术背景基础上,国际民航组织是联合国专门机构中唯一具备这方面技术背景和专业知识的机构。对国际航空碳排放的全球规范管控必须考虑一系列复杂问题,包括由新的碳排放标准带来的航空安全问题、飞机改良技术和运行变化对经济的影响和成本问题等。国际民航组织能够全面考虑这个独特行业的特殊需要,更好地理解和把握航空噪声和航空排放之间的平衡,航空碳排放物与氮排放物之间的平衡,更清楚地知晓一个飞机发动机组件的调整可能会影响到其他组件的工作,从而在确保航空运输系统持续安全的基础上建立一个平衡有效的碳减排方案。{2}381
  第二,经验优势。国际民航组织具有较长时间监管航空器有害物质排放方面的经验。早在1977年国际民航组织即成立了航空器发动机排放委员会(CAEE),1981年,该委员会即制定了航空器发动机排放的环保标准,并将之纳入《〈芝加哥公约〉附件16:环境保护》中。这些标准后来不断修订和调整,日趋严格,是航空器制造获得国际认证的依据。囿于科学认识的局限性,国际民航组织早期的工作主要针对航空器发动机排放引起的当地空气质量问题,关注航空器一氧化碳、未燃尽的碳氢化合物、氮氧化物以及烟、原油等有害气体和物质对近地面人群健康的影响,对于航空器高空飞行中二氧化碳等温室气体排放引发的全球气候变化问题关注较少。但自20世纪90年代以来,随着人类对全球气候变化科学认识的提高和普遍关切,国际民航组织环境保护的工作重心已逐渐转移到国际航空温室气体排放问题上来,并已积累了较多经验。
  第三,组织系统优势。国际航空碳排放全球机制的构建将会影响到国际航空运输成本的增加和未来国际航空运输格局的重构,因此,能否形成国际共识至关重要。国际民航组织有广泛的会员基础和较为高效的组织系统,在促成建立公平、有效的航空碳排放政策的国际共识方面具有优势。国际民航组织附件机制就是一个成功例证,该机制通过默示同意的使用制定出各种规范。
  第四,全球范围内全面规制的优势。对国际航空碳排放的法律规制,最好是全球范围内的全面规制,全球机制比单个国家计划或区域性方法更符合成本效益原则,能够减少因单边措施导致的市场扭曲等问题。{6}817拥有190个成员国的国际民航组织能够充分考虑到各种政策措施对不同国家的现实影响,能够尽可能协调不同国家利益集团的分歧,促使各成员国在全球法律框架下开展行动。{7}36-37特别是,与《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》仅针对温室气体,《维也纳公约》、《蒙特利尔议定书》仅针对破坏臭氧层的物质相比,由国际民航组织规制、管控国际航空碳排放还具有全面规制的优势。国际民航组织能够更全面地考虑和衡量航空排放不同污染物之间的相关性、依存度以及航空排放和航空噪声之间的联系,并尽可能考虑到控制航空碳排放不同政策措施之间的兼容性。
  (二)国家
  尽管讲“全球机制”,但并不是由“全球政府”或“世界政府”来构建一个适用于全球的机制。国际民航组织领导作用的发挥也主要体现在提供平台、创造对话空间、倡导立法与政策导向、组织与推进国际社会立法等方面,其任何决议、协定的达成最终依赖于成员国多数的集体意愿。{8}68在国际航空碳排放全球机制的构建中,国家仍是最基本、最重要的主体,不同国家利益集团之间的博弈最终影响和决定着国际航空碳排放全球机制的走向。
  1.欧盟国家。欧盟在气候变化全球法治进程中始终走在世界领先位置。欧盟于2003年建立温室气体排放交易体系(EU ETS),经过十余年的探索和发展,EU ETS已经成为全球规模最大、最成功的碳交易市场。欧盟2008/101/EU指令建立在2003年排放交易体系之上,是欧盟碳排放交易制度的修订和扩展。欧盟并不反对而是“全力支持”国际航空碳排放全球机制的构建,但作为气候变化法治进程的领跑者,他们对此领域的法治构架有着“特别高”的期待。欧盟委员会发言人汉森(Pia Ahrenkilde Hansen)曾表示:“欧盟将竭力以帮助达成多方一致的全球航空碳排放协议,但该协议要满足我们提出的条件。”{9}此前,欧盟气候行动司司长德贝克(Jos Delbeke)的言论则更为具体和清楚地表达了欧盟的“条件”。他称他可以建议“有条件地暂停”欧盟航空碳排放交易指令的部分内容,前提是未来建立的全球航空排放气候保护体系都应胜过目前仅适用于欧盟的体系,全球体系还必须对所有航空公司一视同仁,并设立短期降低排放的目标。{10}可见,欧盟拟将“欧盟体系”作为“全球机制”的重要参照系,意图将其区域性碳排放交易法案国际化、全球化。
  2.以美国为代表的“伞形集团”。“欧盟体系”或“欧盟标准”显然不是美国想要的,因此,美国明确反对欧盟将国际航空排放纳入其碳排放交易体系。以美国、日本等发达国家为代表的“伞形集团”与俄罗斯、中国、印度、巴西等发展中国家在反对欧盟航空碳排放政策的过程中罕见地走到一起,形成了较为松散的“非欧盟国家阵营”。他们在取消或推迟欧盟航空碳排放交易制度、促进欧盟成员国同ICAO合作、找寻一条多边路径来解决国际航空碳排放问题等方面具有一定共识,但这一阵营在具体国际航空碳排放法律制度的构架方面存在难以弥合的分歧。美国一直强调美国政府不得签字同意“任何不同等对待发展中国家和工业化国家的,有具体目标和时间限制的条约”,这是美国长期未批准《京都议定书》的主要原因。{11}668然而,恰是由于《京都议定书》将附件一国家和其他国家区别对待,广大发展中国家接受了《京都议定书》,并认为这是“共同但有区别责任”原则最为有效的体现。以美国为代表的“伞形集团”反对欧盟单边航空碳排放交易政策,也不会乐见国际航空碳排放全球机制成为“欧盟体系”的翻版,但同时,这些国家在回避发达国家航空业历史排放责任、漠视发展中国家航空业发展权以及反对“区别责任”方面,较之于欧盟国家更为强硬。
  3.发展中国家。在国际航空碳排放全球机制的构建中,发展中国家面临的最大挑战是“共同但有区别责任”原则的遵循问题。按照《京都议定书》之规定,附件一所列的工业国家需要承担强制性减排的条约义务,附件一以外的发展中国家不承担此方面的强制义务。《京都议定书》第2.2条更是规定:“附件一所列缔约方应分别通过国际民航组织和国际海事组织做出努力,谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”也即,附件一国家有义务通过国际民航组织来限制或减少航空温室气体的排放,附件一以外的发展中国家没有此方面的义务。但是,发展中国家,特别是中国、印度等发展中大国却越来越被裹挟到温室气体减排的国际谈判之中,并经受着越来越大的政治、舆论压力,其所坚持的“共同但有区别责任”原则正遭遇巨大考验。
  首先,欧盟国家在以往的气候谈判中对于“共同但有区别责任”原则一直持较为灵活的态度,但这一态度正在发生改变。欧盟于2008年开始对其排放交易系统进行影响深远的修订,此次修订的一个重要转变是将欧盟排放空间的分配从以往的国家分配转向企业分配,欧盟气候决策制定的权力也由分权给各成员国转向收紧到欧盟层面。{12}19欧盟的这种制度性转变扩展至航空业,致使欧盟不必将航空碳排放配额按国家进行分配,而是由欧盟直接将航空碳排放配额分配给各航空公司,这样就绕开了各国家的利益纠葛,实现了欧盟对航空碳排放更为有效地管控。这一转变更为重要的影响在于,欧盟碳排放交易计划将直接面向航空企业,无论是“欧盟航空企业”还是“非欧盟航空企业”,无论是“发展中国家航空企业”还是“发达国家航空企业”,在承担航空减排责任上“一视同仁”。对此,英国气候变化大使艾士诚(John Ashton)曾说,世界上虽然有“发展中国家”的说法,但没有“发展中航空公司”的概念。{13}这样,“共同但有区别责任”原则就被欧盟有意无意地绕开了。
  其次,国际民航组织虽然在构建国际航空碳排放全球机制方面具有技术、经验、组织系统等方面的优势,但国际民航组织以《芝加哥公约》为基础,而《芝加哥公约》确立的是“平等、非歧视”的基本理念,要求各缔约国给予各航空运营商“公平和均等的机会”,这使“共同但有区别责任”原则在国际民航组织框架中的实现变得复杂和困难。航空运输本质上是一种服务贸易,服务贸易主体的平等对待是公平竞争的前提。试想,如果经营同一条国际航线的不同国家的航空运营商,基于国籍的不同,发展中国家的航空运营商承受较轻的航空排放环境负担,发达国家的航空运营商承受较重的航空排放环境负担,这种局面和分配方案极有可能被认为违反了“公平竞争”和“平等待遇”。在国际民航组织以往的经验积累和组织系统中,更多地是考虑如何实现“平等、无差别”待遇,“共同但有区别责任”原则对其而言尚是一个新命题。
  最后,值得注意的还有,在发展中国家阵营中,尽管同为发展中国家,同样需要寻求经济发展的空间,但发展中小国、小岛屿国家和最不发达国家与新兴发展中大国之间在气候变化问题上的诉求并不完全相同,已经出现分裂甚至完全对立的局面。在2011年德班气候变化大会上,发展中小国、小岛屿国家和最不发达国家就站到了欧盟的立场上,要求中国等国家接受强制性减排协议,这些国家特别强调他们的利益目标和新兴发展中大国不一致。{14}13在国际航空碳排放全球机制的构建过程中,发展中国家阵营亦可能发生分裂。发展中小国航空业发展能力和需求空间有限,本国航空公司航班数量少、载运量低、排放量小,极有可能在未来的国际航空碳排放全球机制中争取到排放豁免,加上发达国家的拉拢,存在与新兴发展中大国分裂的可能。新兴发展中大国,以基础四国(中国、印度、巴西和南非)为代表,其成员和航空业在发展中国家和世界上有着重要影响,在国际航空碳排放全球机制的构建中,需要争取更多的本国航空业发展空间,可能表现出很高的协调性和一致性。
  三、国际航空碳排放全球机制构建的进展
  国际航空碳排放全球机制的构建目前主要由国际民航组织通过推进航空减排目标的设定和航空减排措施的规则制定两方面来开展。
  (一)设定了至2050年的相对减排目标和2020年起碳中和增长的绝对减排目标
  航空减排目标的设定是航空减排措施和航空减排行动计划的基本依据。国际民航组织于2010年第37届大会上以大会决议的形式提出了国际民用航空集体中期(至2050年)全球理想目标,该目标具体体现在A37-19号决议的第4条和第6条之中。其中,决议第4条规定每年2%的改进目标是通过提升燃油效率实现航空温室气体减排,这意味着如果航空运输量增长,则即使燃油效率提高,温室气体排放的绝对值仍可能会增加,因而属于相对减排的目标设定。这一目标设定能够相对减轻航空排放对环境的影响,得到了国际民航组织各成员国的接受。但是,决议第6条则没有这么好的命运。决议第6条设定,自2020年起实现航空碳中和增长,即2020年起国际航空二氧化碳排放的绝对值不再增长,这是绝对减排的目标设定和时间安排。为了尽可能协调各成员国在此问题上的不同立场和诉求,第6条在阐述该目标时,还特别附加了一项原则和六项考虑因素。尽管如此,决议第6条依然引发成员国数量空前的保留:比利时代表欧洲联盟及其成员国(27个)和欧洲民航委员会其它成员国(17个)、美国、中国、阿根廷、玻利维亚、巴西、古巴、印度、伊朗、伊拉克、阿拉伯利比亚民众国、巴基斯坦、沙特阿拉伯、委内瑞拉,以上57个国家对第6条提出保留;此外,澳大利亚、加拿大、日本对第6条c)款提出保留。
  对于A37-19号决议第6条提出保留的国家如此众多,这在国际民航组织历次大会决议中极为罕见。之所以有如此多的保留,根本原因在于新兴发展中国家与发达国家之间在航空碳中和增长以及未来十年应由谁承担航空碳减排主要责任方面存在严重分歧。阿根廷代表巴西、中国、印度、沙特阿拉伯和其他发展中国家认为:“与发达国家相比,我们有更好、更清洁的环境记录……我们希望我们的子孙后代享有发展获得的好处。……我们必须找到更多创新的解决方案以应对气候变化问题,但不是为我们的增长设定上限,这会影响我们航空业的发展。”{15}欧盟则认为国际民航组织设定的碳中和增长目标

  ······

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【注释】                                                                                                     
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{18}Jenna Goodward&Alexia Kelly. Bottom Line on Offsets, August,2010[EB/OL].Available at http://www.wri,org/publica-tion/bottom-line-offsets.
{19}ICAO Council agrees to further narrow down MBM options as work towards a global emissions deal progresses[EB/OL]. ht-tp://www. greenaironline. com/news. php?viewStory=1485.
{20}ICAO. Medium-Term Passenger Traffic Forecasts, 2012[EB/OL]. http://www.icao.int/sustainability/pages/eap_fp_fore-castmed.aspx.
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