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【期刊名称】 《法学杂志》
新中国民航立法回顾与展望
【英文标题】 Retrospection And Prospect About New China's Civil Aviation Legislation
【作者】 中国民航大学法学院课题组【作者单位】 中国民航大学
【分类】 交通运输与邮电经济法【中文关键词】 民航立法;航空安全;民航强国
【期刊年份】 2010年【期号】 4
【页码】 38
【摘要】 建国以来,我国民航立法几经曲折、成绩斐然。但是,随着时事的变迁,我国现有民航法规体系的某些内容已不适应民航事业发展的需要,甚至在一定程度上影响了我国民用航空业的发展。在我国实现由民航大国向民航强国转变的关键时期,如何进一步健全和完善民航立法、最大限度地发挥民航法规体系在民航快速发展过程中的积极作用成为备受关注的重要课题。
【全文】法宝引证码CLI.A.1158317    
  一、新中国民航立法历程
  (一)成功起步艰难前行
  1949年11月,中华人民共和国成立刚刚一个月,中央政治局就决定设立民用航空局专事民用航空管理工作。一年后,便颁行了《中华人民共和国飞行基本规则》、《外国民用航空器飞行管理规则》、《旅客意外伤害强制保险条例》、《进出口飞机、机员、旅客、行李检查暂行通则》等一批新中国成立后最早的航空法规,民航立法成功起步。
  此后两年,又陆续颁布了《中国民航飞行条令》等一系列飞行规章,作为组织和实施专机飞行的依据。与此同时,中国民航局和国家相关部门还发布了《电信业务管理暂行办法》、《民用航空通信规则》、《旅客意外伤害强制保险条例》等有关航空电信、航空气象、航空旅客运输等方面的法规、规章。建国初期较为活跃的民航立法对建国后民航事业的发展起到了积极作用。
  从1956年起,随着我国立法活动整体上开始走向萧条、停滞直至几乎被废弃的境地,民航立法也进入萧条期,仅有少量修法活动,[1]与建国初期民航立法的活跃状态相去甚远,这种状况直到1978年后才有了明显的改变。
  (二)走出低谷初成体系
  1979年初,外交部召开会议,布置了一批涉外法律的起草工作,其中包括起草航空法。由此,民航局专门成立了航空法领导小组和起草小组,设置了法制机构,民航立法开始提上日程,逐步得以恢复。此后十年间,国务院共颁布了17部与民航行业相关的行政法规性文件,民航局颁布了91个规章性文件。虽然由于受体制、观念及历史等原因的限制,民航规章制度较为零散、粗浅,但是,这些法律文件为我国民航的改革与发展、为民航法制建设的发展奠定了良好的基础。
  1995年10月30日,新中国历史上第一部民用航空法—《中华人民共和国民用航空法》的诞生成为我国民航法制建设道路上重要的里程碑。这部法律作为规范我国民用航空业的最基本的法律,贯穿了我国领空主权、航空权益的基本原则,对民用航空领域里的各个方面都做出了明确的规定。该法的实施对维护国家的领空主权和民用航空权利、保障民用航空活动安全和有秩序地进行、保护民用航空活动当事人各方的合法权益、促进民用航空事业的发展起到了重要的保障作用。至此,中国民航立法终于走出低谷,初步形成以《中华人民共和国民用航空法》为龙头,以国务院颁布的有关民航的行政法规为基础,以民航总局颁布的民航规章以及其他民航规范性文件为补充的民航法规体系。
  (三)稳步发展欣欣向荣
  1995年民航法颁布之后,民航立法内容进一步丰富,民航立法建设蓬勃开展。随着民航法制建设步伐加快,民航立法成就非常喜人。从1995年到2002年民航体制改革前夕的六年间,国务院发布的民航行政法规明显增多,民航总局发布的民航规章也多达30余部,规章性文件60余件,并且结合民用航空规章执行中的具体需要,对不符合《行政处罚法》的20部民用航空规章进行了修订。
  2002年以来,为积极推进依法行政,转变政府职能,努力减少和规范行政审批,民航局加快了立法步伐,发布了规章数十部:[2]其中,仅2005年就审查完成规章32部,发布20部,为历年来数量之最。
  在制定新规章的同时,民航局对116部民航规章和108件规章性文件进行了全面清理,明令废止了规章5部、规章性文件25件。这一时期,地方人大和地方政府也颁布了一批有关机场管理的地方性法规和规章,大量强制性民航技术标准也陆续出台。
  到2009年,已经形成了由1部法律(《民用航空法》)、27部行政法规及行政法规性文件、115部现行有效规章及规章性文件组成的多层次的民航法规体系框架,不仅为我国民用航空的行业管理提供了必要的法律依据,也为今后进一步完善民航法规体系建设奠定了基础。[3]
  二、新中国民航立法特点
  从建国到改革开放前这一历史时期,由于受限于当时计划经济体制的格局和国民经济整体落后的现实情况,民用航空基础薄弱,我国民航发展“弱、慢、小”,我国的民航立法历尽艰难,曲折起伏、行进缓慢。这一时期国家出台的民航法律缺失,法规极少,民航规章制度较为零散、粗浅在所难免,民航的行政手段管理强于依法管理,以红头文件形式下发的规定、命令比较多,相关民航立法工作在程序上缺乏规范性和严肃性,内容上也未形成体系。客观来讲,这种民航立法状况也很难形成体系。限于当时的国情,我们不能对此时期立法水平和立法规模作苛刻要求。但是,应当承认,建国后近30年的民航立法,不仅在一定程度上对我国当时民航业的管理和整个民航的安全状况发挥了积极作用,而且为改革开放后我国民用航空法规体系的形成打下了一定的基础。如果没有这个时期民航立法的有效探索,就不会有改革开放后我国民航立法的逐步规范化、现代化、系统化和国际化。
  改革开放以后,我国民航法制建设取得了飞速的进步。改革开放以来的民航法制建设已经对我国民航发展产生了深远的影响。尤其从2002年以来,我国民航法制建设的繁荣局面标志着民航立法进入了一个新的发展时期。这个时期,民航立法紧跟时代步伐,适应民航发展、民航体制改革的需要,立法成果显著,民航立法无论从数量、质量,还是涉及范围,有了飞跃式的发展。
  改革开放以来民航立法呈现出以下突出特点:
  (一)民航立法内容涵盖民航的方方面面,范围极为广泛
  民航立法内容不仅涉及到民航飞行和航空技术安全,而且与世俱进,从飞行安全管理到服务质量监督,从政府行业管理到企业依法经营,从保证企业合法权益到维护旅客货主权益,从维护市场秩序到航空环境保护,都逐步纳入了法制的轨道。民航立法进入了发展的新时期,对我国民航改革和发展起到了很好的引导、推进和保障作用。
  (二)民航立法始终坚持以安全为中心
  安全是伴随并覆盖着人类产生和发展始终的永恒课题。就民航而言,航空业的高速度、高技术、高风险决定了安全是民航的生命线。没有安全就没有效益,没有安全就没有一切。安全是民航的头等大事,直接影响到航空企业的声誉、经济效益,民航业的存亡乃至国家、政府的形象。
  民航立法的重要价值就在于以法律手段规范航空活动,保障航空运输安全。民航立法必须坚持以保障安全为中心。考察改革开放以来各个时期的立法,无论是行政法规、民航规章还是各种规范性文件,安全管理内容始终占据主要地位和绝对数量。不论是民用航空器的管理、还是空域管理、无论是飞行管理、还是公共航空运输,无论是搜寻援助和事故调查、还是机场管理、抑或是民航行政执法规范无不充斥着安全价值的印记。
  (三)民航立法日趋规范化、国际化
  改革开放以来的民航立法过程中,前期受历史的影响,行政规范性文件比较多,后期逐渐过渡到以民航规章为主,临时的行政指导性文件比例逐年下降,由此反映出了我国民航法律、法规管理的规范化和成熟化。改革开放以后,民航立法借鉴或移植其他国家的先进立法成果,高度关注和吸纳国际标准,自觉履行我国加入的民用航空条约[4]之义务,参照国际惯例和国际规则,制定了一系列的民航法规与规章或者技术标准,体现了民航立法的国际性。民航立法已经进入规范化和国际化的良性发展轨道。
  总之,新中国民航立法积累了大量的立法经验,为我们构建和完善我国民航法规体系提供了重要的历史参照。
  三、我国民航立法的健全与完善
  (一)加快《民用航空法》的修订
  《民用航空法》作为民航领域唯一的民航专门法律,自1996年施行以来,极大地促进了民航的立法工作。但是,《民用航空法》实施14年来,民航业已经发生了很大变化。近年来的实践表明,《民用航空法》的内容已经滞后于我国民航业的飞速发展,急需进行修订完善。完成民航法这一上位法的修订,是建立统一、协调、科学、完善的民航法律制度的基本保证。
  目前,《民用航空法》的修订可从两个大的方面进行:
  1.对照1995年民航法颁布以后我国新加入的国际条约修订《民用航空法》,保证国内法规范与国际法规范的一致,履行依国际法而承担的义务。例如参照我国加入的1999年《统一国际航空运输的某些规则的公约》(即1999年《蒙特利尔公约》)修改民用航空运输凭证方面的内容,增加电子客票作为现代化的运输凭证的规定[5];修改航空运输责任制度[6];修改民用航空保险方面的内容,增加强制承运人投保旅客货物责任险的条款[7]等。
  2.根据中国民航发展的实情,完善《民用航空法》,弥补其缺失或滞后。
  1995年民用航空法颁布时,我国只有50个机场、80多架飞机,而现在已发展为160多个运输机场、1200多架飞机。民航发展如此迅速,民航业在发展中已经出现许多需要调整的社会关系,政府安全监管的压力加大,必须依靠法律建立一套科学有效的安全管理机制。民用航

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