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【期刊名称】 《法学杂志》
上海世博会与城市法治化
【英文标题】 Analysis About Shanghai World Expo And Rule Of Law In Cities
【作者】 周汉民【作者单位】 上海市政协
【分类】 法律社会学【中文关键词】 世博会;城市法治化;上海
【期刊年份】 2010年【期号】 4
【页码】 1
【摘要】 城市化是人类社会的发展趋势,但同时它也带来了社会矛盾突出、自然资源过度消耗等一系列问题。这些问题必须依靠法治来解决。2010年上海世博会的筹办工作始终以法治为先导,秉承“依法办博”的理念制定各种制度、政策,以世博会为契机、推动上海乃至全国的城市法治建设。
【全文】法宝引证码CLI.A.1158303    
  一、城市法治化是当代人类法治文明的重要形式
  (一)城市化是人类不可逆转的发展趋势
  中国2010年上海世博会的举办,正值人类社会处于疾速城市化的历史转折当中。城市化是这届世博会举办的深刻社会背景,也是这届世博会所要深入探讨的主题。
  众所周知,当前全球城市面积占地球表面总面积不到1%,但全球城市的人口总量已经超过了地球总人口数量的50%。城市人口占全球总人口的比重在1800年时为2%,在1900年时为13%,到了1950年则达到29%2007年5月23日是人类城市化进程中具有标志性意义的日子。这一天,人类历史上第一次统计出地球上的城市人口超过了农村人口:当天全球城市人口的总数达到了3,303,392,253人,比农村人口总数多出了125,869人。据估计,人类城市化的进程在未来的数十年里还将持续发展:预计到2010年,地球上城市人口将占据地球总人口的51.3%,到2030年,世界将有60%的人口居住在城市。
  综上可见,在过去的两百年里,特别是上个世纪中叶以来的50年里,人类的“城市化”进程以前所未有的速度向前推进。城市化,已成为了当今人类不可逆转的发展趋势。
  (二)城市化带来新的问题和挑战
  城市化的进程带来了人群的集中,使人与人之间的关系达到前所未有的紧密程度。城市化的进程带来了资源的集聚,使社会化大生产成为可能。在人群的集中和资源的集聚过程中,人类的创造力得以释放,人类的社会生产力得以极大提升,人类的文明进程得以大幅加快。
  然而,城市化也给人类带来了诸多新的问题与挑战。一方面,人群的密集使人与人之间的空间冲突和财产纠纷更为频仍,使社会矛盾不断凸现。对于农村人口大量涌入的超大规模城市而言,尤为如此。2009年12月17日《新华每日电讯》报道的北京市海淀区城乡结合部唐家岭村“蚁族”蜗居城市边缘的现象,便是其中典型的一例。唐家岭村这一原本只有3000人的村子总计涌入了5万人,成为北京市最大的“蚁族”聚居区,引发了环境、交通、社会治安等一系列矛盾和问题。
  另一方面,社会化大生产的发展造成了自然资源的过度耗费,导致了环境的污染、生态的破坏和气候的异常。试以气候变化为例,城市化和工业化的迅猛发展已使全球气候变暖成为了人类不可忽视的严峻问题。2007年,世界气象组织和联合国环境规划署联合建立的政府间气候变化专门委员会(IPcc)发布了第四次科学评估报告。这份科学评估报告明确指出,从1906年到2005年的百年间,全球地表平均温度上升了0. 74℃,20世纪后50年北半球平均温度是近1300年中的最高记录,而刚刚过去的10年则成为了人类有记录以来最热的10年。温度的上升导致了北半球积雪面积明显减小,山地冰川和格陵兰冰盖加速融化。同时,海洋升温还引起了海水的热膨胀,据统计20世纪全球平均海平面上升约0.17米。此外,全球气候变暖还造成了极端气候事件的趋多趋强。由此可见,城市化带来的问题,其范围与影响已远远超出了城市本身,早已成为全球的共同问题。这也是我国政府早在十年前申办2010年上海世博会时便将世博会的主题确定为“城市,让生活更美好”的重要缘由。
  (三)城市化对法治化提出迫切诉求
  协调和解决城市化带来的各种问题和挑战,法治是重要的方式。法治在保障城市运行和解决城市化问题中所发挥的重要作用随处可见。《物权法》和《物业管理条例》对城市居住社区中建筑物区分所有权这一问题的规范便是法律为人类城市生活明确权利界限、提供权益保障的重要例证。再举一例,为应对城市化带来的气候变暖问题,人类社会经过共同努力于1992年联合国环境与发展大会上通过了《气候变化框架公约》,并于1997年签署了《京都议定书》,明确规定了发达国家作为一个整体在2008 ~ 2012年承诺期内温室气体排放量比1990年水平至少减少5%的行动要求。去年12月刚闭幕的哥本哈根会议如此举世瞩目,甚至被誉为“拯救人类的最后一次机会”,其缘由就在于这次会议旨在以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》为基础,就2012至2020年的第二承诺期应对气候变化的全球行动签署新的协议。
  综上可见,在城市化所带来的互为交织、错综复杂的权利关系中,迫切需要法治为从国家到个人的各类主体提供更具稳定性和可预见性的行为准则,迫切需要法治发挥其定分止争、明晰权属的功能,迫切需要法治更为有效地体现利益分配、协调平衡的作用,迫切需要法治更为快速地裁判纠纷、解决争端,以适应城市运行的节奏。
  二、上海世博会的筹办工作始终以法治为先导
  2002年12月3日中国申博成功以来,在党中央、国务院和国家组织委员会、执行委员会的坚强领导下,中国政府和上海世博会的组织者始终把举办一届法治的世博会作为崇高的工作目标,上海世博会筹办的全过程始终秉承“依法办博”的理念。
  (一)编制国际法律文件,完善规则框架
  2010年上海世博会是在1928年制订的《国际展览会公约》框架下举办的。因此,作为《国际展览会公约》的成员国,“依法办博”的首要内涵就是要将筹办世博会的各项工作纳入《国际展览会公约》和国际展览局(下称“BIE")相关规则的框架之下,切实履行国际义务、遵循国际惯例、兑现国际承诺。申博成功以来,中国政府陆续依照国际规则的要求编制了上海世博会的《注册报告》、《一般规章》、《特殊规章》等国际法律文件,构筑了筹办世博会的国际规则体系。
  1.编制《注册报告》,正式完成世博会的申办程序
  根据《国际展览会公约》的规定,注册类世博会申请国在获得世博会主办权后须于开幕日期至少5年之前向BIE提交《注册报告》。只有《注册报告》获BIE批准后,世博会主办国才能正式启动参展邀请。
  由此,申博成功后的头三年里,编撰并如期提交和获批《注册报告》便成为了主办国和组织者的首要任务。作为上海世博会筹办工作的蓝图,《注册报告》涵盖了主题演绎、园区规划、财务计划、沟通推介方案、后续利用方案、初步商业计划等重要内容。我们充分认识到,编撰《注册报告》的过程同时也是将世博会的申办方案转化为筹办方案的过程,是使筹办世博会的思路和战略更加清晰明朗的过程。
  在国家组委会及其各成员单位的领导和支持下,在与BIE及其成员国反复沟通的基础上,上海世博会《注册报告》于2005年4月27日如期向BIE提交,并最终于2005年12月1日举行的BIE第138次全体大会上获得通过。
  2.编制《一般规章》和《特殊规章》,构筑组织者与参展者的行为准则
  依照我国政府在《注册报告》中的承诺,在注册程序完成后主办国和组织者还需根据世博会筹办工作的进展分批编制1份《一般规章》和14份《特殊规章》。《一般规章》和《特殊规章》是规范世博会组织者和参展者的行为准则,是国家承诺转化为国际义务的重要载体。《一般规章》涉及的内容综合全面,而每份《特殊规章》则针对世博会筹备和举办当中的某一特殊领域,分别涉及主题演绎、参展条件、指导委员会运作、建设、设备安装、人员住宿、展品通关、保险、商业活动、公共服务、知识产权、特权与优惠、入场、评奖等内容。
  《一般规章》和《特殊规章》的编制过程,是在我国现行立法与实践基础上实现与办博国际规则和国际惯例相衔接的过程,也是一个与参展者反复协调沟通的过程。在国内程序方面,组织者起草的文本要征询所有国家组委会成员单位的意见并据此进行修改,之后报国家组委会主任委员审批;在国际程序方面,这些规章还要对BIE所有156个成员国的意见逐一进行澄清和解释,逐条通过BIE规则委员会的审议,并最终由BIE全体大会通过。
  《一般规章》和《特殊规章》构筑了组织者和参展者之间共同遵守的行为准则,为世博会筹办工作的全面推进和上海世博会的会期运营奠定了制度基础。
  在《注册报告》、《一般规章》和《特殊规章》的基础上,上海世博会组织者从2006年起还陆续编制了两版《参展指南》,并从2008年起以单项《参展规范》的形式对《参展指南》进行及时更新、补充、修订和完善。《参展指南》和《参展规范》是执行性、操作性的文件,解决了《一般规章》和《特殊规章》执行中的具体问题,为组织者和参展者构筑了信息沟通的桥梁。截至目前,上海世博会组织者已编制完成了80余份《参展规范》。
  (二)制定特殊政策,便利参展办展
  为了真正做到遵循国际规则、兑现国际承诺,申博成功以来,我国相关政府部门先后出台了一系列特殊便利政策,为组织者筹办世博会和参展者参与世博会提供优惠与便利。这是我国政府“依法办博”的又一重要方面。归纳而言,这些特殊政策涵盖了知识产权保护、参展者主体登记、货物通关、检验检疫、税收优惠、宣传品的进境与分销、人员出入境、车辆临时入境行驶和人员临时驾车等事项。其中,有些政策是针对国内立法和实践与国际规则、国际惯例和申博承诺不相吻合的情形所制定,有些则是纯粹基于世博会筹办和参展工作的实际需要所制定。
  1.知识产权保护政策
  以创新为使命的世界博览会需要有效的知识产权保护制度,而世博会不仅要保护组织者自身的标志和其他知识产权,还要保护各类参展者的各种智力成果。
  在组织者知识产权的保护方面,在上海世博会筹办工作启动伊始,国家便决定以专门立法的形式对世博会标志进行保护。2004年6月3日,上海世博会组织委员会第一次会议正式将《世界博览会标志保护条例》补充纳入国务院当年的立法计划;2004年10月13日,国务院第66次常务会议审议通过了这部《条例》;7天后,温家宝总理签署第422号国务院令,公布《世博会标志保护条例》;2004年12月1日,《世标条例》正式付诸实施。在如此短的时间里、依照国家的立法程序制定一部行政法规,这在共和国的历史上尚属罕见。这部《条例》也成为了迄今为止我国为推进上海世博会筹办所制定的唯一一部专门立法。
  在参展者知识产权的保护方面,2007年1月举行的世博会组织委员会第四次会议审议通过了《2010年上海世博会知识产权保护纲要》。这部《纲要》在我国现行立法的基础上,针对世博会举办的特点,围绕强化保护、优化服务和协同执法,提出了加强参展者知识产权保护的十项措施,涉及便利确权、合作执法、加强宣传、设立现场服务机构、颁发参展证明和表演证明等内容。三年来,我们有关保护和服务参展者知识产权的措施均是在《知识产权保护纲要》的框架下展开的。世博会运营期间我们将更为深入地推进这一工作。
  2.参展者主体登记政策
  为解决上海世博会参展国家、国际组织等参展主体在中国境内办展的主体身份问题,方便其在中国境内开设银行账户、采购物资、聘用人员、建馆布展、会期运营,同时方便参展者办理退税并在展区内开展商业活动,经国家工商总局批复,上海市工商行政管理局于2008年7月28日颁布了《关于上海世博会官方参展者从事经营活动的登记管理办法》。据此,上海世博会的官方参展者在与组织者签订《参展合同》后,均可在上海世博会参展者服务大厅以展馆名义申请进行主体登记,以获得营业执照、组织机构代码证和税务登记证等证照。城市最佳实践区案例、港澳台参展者以及企业参展者同样可以根据实际情况参照进行主体登记。截至2009年12月17日,已有203个国家和国际组织办妥了主体登记手续,获得了相关证照。
  3.税收优惠政策
  为了降低世博会组织者的运营成本和参展者的参展成本,财政部会同国税总局和其他相关政府部门分别针对

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