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【期刊名称】 《地方立法研究》
粤港澳大湾区跨域治理的法治实践
【英文标题】 The Rule of Law and Its Practice of Cross-regional Governance in Guangdong-Hong Kong-Macao Bay Area
【作者】 朱孔武
【作者单位】 广东财经大学法学院{教授},广东财经大学粤港澳大湾区法治研究中心{主任,法学博士}
【分类】 行政管理法【中文关键词】 粤港澳大湾区;府际合作;法治中国
【英文关键词】 Guangdong-Hong Kong-Macao Bay Area; cross-regional governance; rule of law in China
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 2
【摘要】 大湾区既包括市场面(人流、物流、资金流、信息流)的整合,也涉及政府间的合作。从“珠三角”“大珠三角”“泛珠三角”直到“粤港澳大湾区”,这一系列概念的提出既反映了粤港澳区域经济在国家发展中的战略定位变迁,也记录了区域发展克服一系列不利因素的探索。大湾区的制度创新,即跨域府际合作模式的演进,克服了行政分割和政府本位主义的限制、跨域政府合作欠缺法治基础、合作治理多元性不足等制约因素。府际合作从中央主导到地方主动,从粤港、粤澳合作发展到粤港澳三地政府合作,出现了合营事业模式的高级形态,地方自主权逐渐增加。粤港澳大湾区作为国家战略,不仅是一个经济项目,更是国家全面走向现代化的综合改革试验区。粤港澳大湾区的法治实践必然推进法治中国的建设。
【英文摘要】 The Greater Bay Area includes two levels:“facts” and “norms”. The former refers to the integration of market, while the latter involves cooperation between governments. From the “the Pearl River Delta Economic Zone” to “the Greater Bay Area”,the proposal of a series of concepts not only reflects the changes in the strategic positioning of the Greater Bay Area in the development of the country, but also records Regional development overcomed a series of obstacles such as administrative segmentation and government parochialism, the lack of cross-border government cooperation, the lack of a rule of law, and the lack of diversity in cooperation governance. The institutional innovation in the Greater Bay Area implements cross-regional governance, and gradually increases local autonomy. The high-level pattern of the joint venture business model has emerged. As a national strategy, The Greater Bay Area is not only an economic project, but also a comprehensive reform pilot area where the country is fully modernized. The rule of law practice in the area will inevitably advance the construction of the rule of law in China.
【全文】法宝引证码CLI.A.1241650    
  一、问题的提出
  我国国家发改委、外交部、商务部于2015年联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,正式将粤港澳大湾区发展列为“一带一路”倡议内容。国务院于2017年首次把大湾区写入政府工作报告,党的十九大报告重申“要支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作”。国务院2018年政府工作报告明确将出台实施粤港澳大湾区发展规划纲要。粤港澳大湾区从区域经济逐渐上升为国家战略。粤港澳大湾区内共计11个城市,2017年GDP(国内生产总值)首破10万亿元人民币,相当于我国经济总量的14%,是我国未来经济发展的重要基础。中国经济的未来竞争力取决于区域经济发展状况,作为国家战略的粤港澳大湾区的发展前景与整个国家的现代化前景紧紧绑定在一起。[1]
  在概念上,大湾区包括“事实”与“规范”两种层次,前者指市场面(人流、物流、资金流、信息流)的整合,后者则涉及政府间的合作。粤港澳区域经济合作是“市场主导”自发形成的,主要表现为价值规律诱引下的企业家之间的自由合作,靠城市竞争、企业竞争、市场竞争的自然推动。但“事实”的区域经济发展进程受到行政分割的严重制约,从2003年的CEPA(关于建立更紧密经贸关系的安排)协议到2010年定位高端服务业的前海深港现代服务业合作区,从2015年起航的广东自贸区再到粤港澳大湾区,内地9个城市和香港、澳门之间缺乏有效协调,内地9个城市之间也没有有效协调,每一个城市都有自己的制度。有学者甚至指出,大湾区不仅仅是“一国两制”,而是“一国十一制”。[2]
  粤港澳区域经济是我国经济社会发展的先锋。在我国,政府间合作的重要性早在20世纪80年代中后期开始凸显,“以经济协作为基础的地方政府间的横向合作,不仅有利于本地和本地区的经济发展,而且有利于减缓地区经济发展的不平衡,从而推动整个国民经济的发展”[3]。到了90年代,随着粤港澳经济协作体和京津冀经济协作体的提出,府际关系“发生了很大的变化,由单一性走向多样性,由垂直联系为主发展为横向联系为主”[4]。港澳回归前后的几十年,粤港澳区域社会的政府间关系发生了历史性变迁。[5]
  粤港澳大湾区与我国其他区域合作或其他国家的区域经济最大的独特性在于“一国、两制、三个独立关税区”。“两制”既可以是大湾区的优势,[6]也可能是大湾区建设的一个最大制约,这种制约主要体现在因为两种制度所导致的多方面隔离,需要通过制度创新加以消除,既要确保“一国两制”不走样,又要发挥各自优势。[7]
  本文将对大湾区区域经济发展的限制因素进行分析,指出府际合作治理作为以克服不利因素的关键阶段制度创新,并尝试分析粤港澳大湾区法制对于我国法治建设的关联性。
  二、粤港澳大湾区区域发展的限制因素
  粤港澳地区的经济社会联系以及政府间合作的历史非常“古老”,在香港和澳门“回归”以后,内地与港澳特别行政区间的关系进入了一个全新的历史阶段。从“珠三角”“大珠三角”“泛珠三角”直到“粤港澳大湾区”,这一系列概念的提出,既反映了粤港澳区域经济在国家发展中的战略定位变迁,也记录了区域发展克服一系列不利因素的过程。粤港澳区域发展的不利因素主要有三方面。
  (一)行政分割和政府本位主义的限制
  行政分割是区域治理的世界性难题,环保、水资源、交通等基础公共建设的议题需要地方政府之间的协力合作,但地方政府囿于传统行政区域管辖权限制的影响,或者固守本位主义,以致影响其与邻近政府之间的合作,无法扩大公共服务范围。而粤港澳区域发展受到行政分割的影响更为突出,三地存在着三种类型的行政区域,港澳为享有“高度自治权”的特别行政区,深圳、珠海为享有一定立法权的经济特区,其他城市属于一般行政区域。这种不同类型行政区域间既得权益优势的取舍也将造成珠三角区域合作上的难题。城市不同的“行政级别”加剧了原本存在的“行政分割”。港澳特区直辖于中央政府,是省级行政单位,但却是两个独立的关税区,事实上或者自我感觉高于省级行政区。广州市是省会所在地的市(行政级别副省级),深圳是计划单列市(享有副省级城市的行政地位;直辖市的财政权,不向省政府上交税收),而其他城市行政地位是司局级。城市“论资排辈”,政府交往强调级别对等,任何一方谋求主导地位的期望都将造成合作机制运作上的阻碍,致使其流于空谈。
  在政府本位主义的治理模式下,政府成为公共社会事务治理和公共服务供给的绝对主体,包揽了社会管理的一切事物。政府扮演的主要角色是对社会实施控制和管理,是唯一的权力中心,社会与公民必须服从政府管制,政府被塑造成“全能政府”。各地方政府往往以个别行政区域作为施政辖区,因此,在业务推动上常受限于辖区割裂而未能以区域发展为基础。几十年来的实践说明,各城市之间既有共同的利益,也有着不同的诉求,当涉及不同城市之间的利益的时候,各地方政府之间的关系难以协调。广东省做了多次珠三角发展的规划,基本上都没有得到贯彻落实。因此,在未来大湾区的规划和建设中,各地方政府之间的利益关系也是制约粤港澳大湾区建设的一个非常重要的因素。例如,不同城市之间的出租车的相互进入的问题,到现在都难以得到很好的解决;车辆中港牌,若不计算一次性特别配额,车主若要取得广东车牌,需在广东省非山区投资100万美元、纳税30万元人民币,或者在山区投资40万美元、纳税15万元人民币,或者担任省级或以上人大、政协职务,或者捐赠1000万元人民币以上给公益事业。
  (二)跨域政府合作欠缺法治基础
  粤港澳区域合作一直以建立协调机制为重点。在CEPA签订前,广东省与香港澳门建立了非正式的会议机制,由三地官员参加高层会晤,形成了粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议的定期会晤机制,并设立联络办公室作为常设机构,同时根据合作的需要,会议还设立了若干专责小组,以研究和处理改善粤港和粤澳在贸易、经济、基建发展、水陆空运输、道路、海关旅客等事务上的协调与合作问题。从法理上而言,该协议体现出“软法”的特点,并不具有强制性的拘束力。[8] “软法”不是法,协议不具有拘束力,只是指导协议方各自域内的立法,并对内地和特别行政区公权力机关的合作及行使权力提供指引。
  但上述协调机制的运行并不顺畅,我国《宪法》和港澳基本法的相关制度并没有为内地与特别行政区、特别行政区与特别行政区间政府合作提供足够的规范资源。广东方面的行政效率得到我国地方政府体制的保障,而港澳方面特区政府部门与内地政府达成的共识或协议往往需要本地立法机关的通过。尤其是香港行政机关与立法会的配合不足,导致一系列合作安排无法落实。下文以西九龙车站“一地两检”为例说明粤港澳大湾区政府间协议的实施过程。香港特区政府可以自行决定是否与中国内地有关部门签署有关合作协议,但需要由香港立法机关自行通过本地法例去设立“一地两检”的安排。如果香港特区立法会最后未能通过由特区政府提交的法例草案,“一地两检”便不会落实。该条例的立法过程引起社会激烈争论,有内地学者主张“一地两检”问题宜透过《香港基本法》附件三处理。[9]而有香港法律界人士质疑全国人大常委会决定的合法性。2018年6月14日,香港特区政府的法案终于在香港特区立法会获得通过。“一地两检”安排的法律模式被称为“三步走”方案[10],对粤港澳大湾区的政府合作具有指标意义。
  (三)合作治理多元性不足
  区域治理不同于单独行政区的治理,除了涉及不同的互不隶属的政府单位,企业、民间社会团体、公众的参与具有高度复杂性。行政区域内的各种合作都是在一个行政区划内进行,其实施完全可以依靠科层制模式下的纵向管理;区域内的地方政府之间并无隶属关系,是一种横向关系。跨域治理有赖于各地方政府之间建立在平等协商、自愿合作基础上的沟通、协商。跨域公共事务的处理需要政府间不同层面有机合作,更需要政府、企业、公众在区域层面实现共治,即治理的多元合作性。粤港澳大湾区城市群发展规划应该从战略全局和长远发展出发。从指导思想上看,应以市场为主导,鼓励竞争,激发活力,按照社会主义市场经济发展规律,按照城市区域发展规律,认真总结几十年珠三角高速发展的宝贵经验,而不能仅仅靠行政的、政府的甚至是计划经济的传统来搞规划;从内容上看,不能仅仅是个城市区域空间发展规划、产业合作规划、城市群内部基础设施发展规划,而应该是个涵盖经济、社会、生态、文化、城市基础设施等方面的全方位的综合发展战略规划,能够进一步激发城市、企业和市场的活力,争创科技创新、产业集聚、营商环境、生态环境、社会文明等方面的新优势,使粤港澳大湾区成为世界一流的金融中心、贸易中心、航运中心和科技创新中心,跨进世界知名大湾区和城市群之列。
  三、大湾区的制度创新基础:跨域府际合作
  跨区治理在合作主体上,既包含政府主体,也有公众、企业等非政府主体;在合作内容上,既有政府与企业之间管理模式下的合作,也有公众与企业之间监督模式下的合作,还有政府与公众之间参与模式下的合作,更有上下级政府以及非隶属关系的政府之间的合作。目前,粤港澳大湾区的区域合作模式仍然由各政府部门主导,以不同层级的政府部门在特定领域中的治理方式,分析跨域治理的政府合作模式,目的在于突破中央集权与地方政府各自为政的困境。
  (一)中央政府主导下的纵向府际合作
  维护我国单一制的国家结构形式、中央集权以及中央权威在国家发展过程中显示出极端重要性。[11]在粤港澳合作领域,中央政府一直扮演重要角色,一度是合作的主导者,甚至是包办者。当然,这里的“中央政府”是广义的政府概念,全国人大常委会、国务院及其部委、最高司法机关都承担了不同角色,下面是不完全分析。
  全国人大常委会通过授权,推动区域事务合作,为内地与港澳之间的合作提供法律基础,化解法律适用难题。[12]例如:
  (1)2006年 10月 31日,全国人大常委会通过了《关于授权香港特别行政区对深圳湾港方口岸区实施管辖的决定》,授权香港特区政府在位于深圳境内的深圳湾港方口岸区实施管辖,港方口岸区的范围及使用期限由国务院决定。在港方口岸区实施香港法律,并由香港执法人员管理。
  (2)2009年6月 27日,第十一届全国人大常委会第九次会议表决通过决定,授权澳门特别行政区以租赁的方式取得珠海横琴岛的部分土地使用权,用于兴建澳门大学新校区,并授权依照澳门特别行政区法律实施管辖。
  国务院部门通过制定规划,推动区域事务合作。例如:
  (1)国家发展和改革委员会2008年12月发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008―2020年)》《横琴总体发展规划》。[13]
  (2)中国证券监督管理委员会2016年9月30日发布《

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