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【期刊名称】 《地方立法研究》
粤港澳大湾区区域立法的理论建构
【英文标题】 A Theoretic Construction of the Regional Legislature for the GHMGBA
【作者】 朱最新
【作者单位】 广东外语外贸大学法学院{教授},广东省人大常委会地方立法研究评估与咨询服务基地——广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心{常务副主任}
【分类】 立法学
【中文关键词】 粤港澳大湾区;区域立法;基本原则;机制
【英文关键词】 Guangdong-Hong Kong-Macao Coordinated Greater Bay Area(GHMGBA); the regional legislature; fundamental principle; mechanism
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 11
【摘要】 区域立法是不同行政区域的地方立法机关,就区域性公共事务在平等协商互利共享基础上开展的制定、认可、变动区域性规则、合作性地方规则的活动的总称。伴随着粤港澳大湾区城市群发展战略的提出,区域立法已成为推进粤港澳大湾区协调发展亟待解决的重大理论和实践难题。而现行中央立法、特别行政区立法、广东地方立法都无法满足粤港澳大湾区协调发展“量身订制”的个性化法律需求。因此,我们应当根据粤港澳大湾区“一国两制”三法域的区域特点,在遵守“一国两制”、遵循粤港澳大湾区协调发展规律、坚持平等互信、协商共赢原则,通过中央授权为粤港澳大湾区区域立法提供合法性前提的基础上,建立健全机构与机制相统一的以区域立法协调工作机制为基础,以开放协调的示范法机制为引领的多元化区域立法制度。
【英文摘要】 The regional legislature, generally speaking, is that the local legislatives enact, accept and change the regional rules or cooperative ones based on the equal consultation and mutually beneficial sharing for the regional public affairs. With the proposal of the development strategy for the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area(GHMGBA) city group, the regional legislature has been the major theoretical and practical issues to promote the GHMGBA city group coordinative development. However, the national legislation, special administrative region and the local legislation of Guangdong Province are not be enough for the tailor made demand for the GHMGBA city group coordinative development. Therefore, according to the area characteristic we should stick to “one country, two systems” policy and the law of coordinated development of GHMGBA. We also should be authorized from the Central Government institutions for the GHMGBA region legislation to establish and perfect regional legislative coordination mechanism which is the integration of institutions and mechanisms. And then, the model law mechanism that is open method of coordination leads the pluralistic regional legislative system.
【全文】法宝引证码CLI.A.1241647    
  一、问题的提出
  2017年香港回归20年之际,国务院总理李克强在政府工作报告中提出了建设粤港澳大湾区城市群的战略规划。2018年,习近平总书记在党的十九大报告中进一步明确要以粤港澳大湾区建设等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作。粤港澳大湾区城市群(以下简称“粤港澳大湾区”),是由广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门九市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群,是继日本东京湾区以及美国纽约湾区、旧金山湾区之后的世界第四大湾区。粤港澳大湾区发展战略,不是一种概念游戏,而是过去近40年粤港澳前店后厂的经贸格局升级成为港澳与珠三角九市协调发展的全方位对外开放的国家战略。这为粤港澳城市群未来的发展带来了新机遇,也赋予了新使命。[1]然而,粤港澳大湾区发展战略既不是跨国的区域合作战略,也不是在同一个政治经济体制下运行的区域协调发展战略,而是在坚守“一国两制”前提下的区域协调发展战略。区域协调发展首先要求区域内形成整合,达到和谐统一。区域内形成整合,达到和谐统一必须法制先行。“一国两制”前提下的粤港澳大湾区协调发展的一大瓶颈就是由于法律差异性引发的区域内法制冲突,从而导致区域协调发展的社会成本增加。法制冲突的本源在于立法。建立健全区域立法,解决区域内的法制冲突,减少粤港澳大湾区协调发展的合法性制度阻碍,是抓住粤港澳大湾区发展战略带来的新机遇,完成新使命,在坚持“一国两制”基础上充分发挥粤港澳大湾区比较优势,实现区域协调发展最可靠、最长效的制度选择。因而,在现有“一国两制”框架下,如何进行区域立法以及如何实现区域立法,为粤港澳大湾区协调发展创造良好的法制空间,是推进粤港澳大湾区协调发展亟待解决的重大理论和实践难题。
  二、区域立法的概念界定
  区域,是一个客观上存在的、抽象的人们观念上的空间概念,它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位,可以是地球表面上的任何部分。[2]因而,不同视角下人们对“区域立法”的含义有着不同的解读。概括起来,区域立法界定主要有四种观点:
  (1)立区域法说。即区域立法,是指上级立法主体针对其行政区内特定区域进行的立法活动。如日本国会1950年制定《北海道开发法》,又如广东省人大常委会2011年制定《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》。
  (2)区域共同立法说。区域共同立法,是区域内的立法主体对区域公共事务的共同立法,形成一致的管理规则。[3] “是指在特定区域范围内,由不同的立法主体所进行的地方合作立法。”[4]
  (3)区域立法协作说。即区域合作立法,“是指特定区域内各有关地方立法机关,就区域性社会事务的管理、公共服务的提供或共同利益的追求等,在平等自愿的基础上进行立法合作,开展与区域性法文件的制定、修改或废止等有关立法活动的总称”[5]。
  (4)综合说。即区域立法包括立区域法和区域合作立法,“是指以省级行政区或特定城市为基本构成单位,以经济、社会的全面且协调发展为主要目标的区域主体在现有的立法体制框架内制定、修改、认可或废止,以法规和规章等为主要形式的规范性法文件的活动,中央立法机关进行的有关区域发展和其他社会问题的立法也可以被视为区域立法的范畴”[6]。在我国,“立区域法”,无论是中央立法,还是省级地方立法,除立法结果调整范围有所不同外,其立法主体、程序等基本一致。将这种立法纳入区域立法会混淆中央立法、省级地方立法与区域立法的异同,从而难以凸显区域立法的定位和属性。同时,立法的实质是为社会建立规则。区域协调发展需要统一的区域性规则。但区域协调发展是合作,并不是合并。区域协调发展需要统一的区域性规则,也需要各具特色的地方规则,更需要有助于区域协调发展并与区域内其他地区地方规则协调统一的合作性地方规则。另外,“立法是指由国家特定机构,依据特定职权和程序,制定、认可、变动表达国家意志的行为规范的活动”[7]。当代区域协调发展强调的是政府主导,社会组织、私人部门共同参与的合作治理。认可理应是区域合作治理的必然要求,是区域立法的重要一环。基于此,我们基本赞同区域立法协作说。因而,本文所说的区域立法,是指不同行政区域的地方立法机关,就区域性公共事务,在平等协商互利共享基础上开展的制定、认可、变动区域性规则、合作性地方规则的活动的总称。
  三、粤港澳大湾区法律供给与区域立法的必要性
  “法律的需求决定法律供给,当人们在经济生活中对法律这种社会调整手段产生需要并积极谋求法律秩序对其利益的维护时,就必然要求法律供给发生。”[8]粤港澳大湾区协调发展离不开法治的推动和保障。良法是善治之前提,法治的推动和保障来源于法律规范的支撑,粤港澳大湾区协调发展的需求必然涉及法律规范供给问题。粤港澳大湾区协调发展相关法律制度的产生取决于粤港澳大湾区的法律供给能力,而法律供给能力又取决于法律生产要素,即立法权的配置情况和现实状况。
  根据宪法以及港澳基本法、立法法等法律规定,粤港澳大湾区法律供给的配置情况和现实状况如下:
  (1)中央立法。从理论上讲,我国是一个单一制的国家。中央立法是统筹全局、具有最高权威性和至上法律效力的立法。由中央立法为粤港澳大湾区协调发展提供法律规范供给在理论上是较为理想的一种选择。然而,港澳基本法划分了中央与特别行政区的权限,并分别在第18条明确规定,全国性法律除列入基本法附件三者外,不在特别行政区实施。而列入基本法附件三的法律仅限于有关国防、外交等国家事务的法律,并不包括有关区域性公共事务的法律。而且,粤港澳大湾区的地理环境、人文环境、经济发展、区位优势等都具有独特性,粤港澳大湾区协调发展的法律需求也具有区域特色。“作为中央立法,它既要充分考虑东部现代化问题,又要兼顾西部开发以及东北老工业基地振兴问题,是很难同时满足每个区域法制建设特殊要求的。”[9]
  (2)特别行政区立法。根据港澳基本法,港澳享有立法权,只要不与基本法关于中央管理的事务及中央和港澳特别行政区关系的条款相抵触,都可以制定法律。这当然包括制定有关粤港澳大湾区协调发展的合作性地方规则。然而,正如奥尔森强调:“如果一个集团中的所有个人在实现了集团目标后都能获利,由此也不能推出他们会采取行动以实现那一目标,即使他们都是有理性的和寻求自我利益的。”[10]也就是说,港澳有权制定,但并不一定会制定有关粤港澳大湾区协调发展的合作性地方规则。而且,根据港澳基本法有关规定,特别行政区制定的法律只在特别行政区有效,并不能约束有关粤港澳大湾区的其他城市,更不能单独制定有关粤港澳大湾区协调发展的区域性规则。
  (3)广东地方立法。广东地方立法包括广东省人大和政府立法、广州等七个设区的市的人大和政府立法以及深圳、珠海两个经济特区立法。根据我国《立法法》相关规定,广东地方立法可以进行执行性立法、职权性立法和先行性立法。在我国法律和行政法规中,包含着区域合作的相关规定,如我国《环境保护法》第20条规定,国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制;跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治可以由有关地方人民政府协商解决。而对地方性事务进行职权性立法,以及根据本地方的具体情况和实际需要进行先行试验性立法中也是可以提供一些有关粤港澳大湾区协调发展的合作性地方规则的。但广东地方立法同样存在规则只在本行政区域内有效、不能单独制定区域性规则等难题。而且,广东地方立法提供粤港澳大湾区法律供给还要受到《立法法》规定的不抵触原则的限制。
  粤港澳大湾区与日本东京湾区以及美国纽约湾区、旧金山湾区不同,它是“一国两制”三法域的大湾区。粤港澳大湾区之间政治经济体制不同、法域不同,其法制之间的冲突与矛盾必然众多。“未来的粤港澳大湾区作为一个经济体,各城市间从竞争变为协同,将面临生产力空间如何更加合理布局,减少重复建设;产业链如何合理分工,形成优势互补;城乡差别如何消除二元结构,在高房价时代如何留住人才;营商环境如何更有利全面开放,成为世界资本最强吸引力的经济圈,成为世界最佳宜商宜业宜居的生活生态圈。”[11]为解决这一系列问题,对合作性地方规则的需求将全面而广泛,对区域性规则的需求也将日益增多。而且作为一个“一国两制”三法域的大湾区,粤港澳大湾区的法律需求呈现出自身的特殊性,有着鲜明的“量身订制”的个性需求。而对这种个性化的法律需求,地方立法主体是最清楚的。这恰如有学者指出的:“在区域合作过程中,遇到哪些问题,需要什么样的法制,通过什么样的法制路径来解决,只有处于该地域范围内的立法主体更清楚。”[12]而中央立法、特别行政区立法、广东地方立法都无法单独满足粤港澳大湾区协调发展的这种法律需求,特别行政区立法、广东地方立法在平等协商互利共享基础上开展的区域立法便呼之欲出,成为一种现实需求、发展的必然。
  四、粤港澳大湾区区域立法的基本原则
  立法基本原则是立法者在立法活动中必须始终遵循的准则,是指导立法工作的最核心、最本质的要求。[13]在我国当前立法体制下,区域立法没有一个科学的法律定位,其作用有赖于地方立法机关的积极推进、平等协调和大胆创新。因而明确区域立法基本原则是推进和规范区域立法的重要前提。粤港澳大湾区区域立法的基本原则是不同行政区域的地方立法机关,就区域性公共事务,制定、认可、变动区域性规则、合作性地方规则中必须始终遵循的基本行为准则。根据粤港澳大湾区“一国两制”三法域的区域特点和立法基本原则,粤港澳大湾区区域立法的基本原则概括起来主要有三个方面。
  (一)遵守“一国两制”的原则
  “一国两制”是中国的一个伟大创举,是保持港澳长期繁荣稳定的最佳宪制安排。粤港澳大湾区区域立法必须遵守“一国两制”的原则:一是区域立法必须牢固树立“一国”意识,坚守“一国”原则。任何危害国家主权安全、挑战中央权力和港澳特别行政区基本法权威、利用港澳对内地进行渗透破坏的活动,都是对底线的触碰,都是绝不能允许的。[14]二是区域立法必须尊重“两制”的差异,在严格依据宪法和基本法办事的前提下,推进粤港澳大湾区的和谐相处、相互促进、相互借鉴、共同合作,实现粤港澳大湾区协调发展。
  (二)遵循粤港澳大湾区协调发展规律的原则
  马克思曾说过:“立法者应当把自己看成一个自然科学家,他不是在创造法律、发明法律,而仅仅是在表达法律,他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中,如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质,那么我们应该责备他极端任性。”[15] “立法,不像通常理解的那样,是人力所能做到的事情。不变的理性才是真正的立法者,理性的指示才是我们应该研究的。社会的职能不能扩展到制定法律而只能解释法律;它不能判定,它只能宣布事物的本质所已经判定了的事情,而这种事情的正确是从当时的情况中自然产生的。”[16]粤港澳大湾区是“一国两制

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