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【期刊名称】 《地方立法研究》
新时代拓展法律规范体系建设的价值取向
【英文标题】 The Value Orientation on Expanding the Construction of the Legal System in the New Era
【作者】 沈国明
【作者单位】 上海交通大学凯原法学院{讲席教授、博士生导师},中国立法学研究会{常务副会长}、中国法理学研究会{副会长}
【分类】 法理学【中文关键词】 新时代;法律规范体系;价值取向
【英文关键词】 the new era; legal norm system; value orieutation
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 46
【摘要】 社会主义法律体系基本建成之后,立法工作更加注重科学化、民主化,更加注重立法的质量。新时代应加强立法领域的价值导向研究。加强党的领导是完善法律规范体系的根本政治保障;应重点挖掘社会主义市场经济体制改革与立法的内在联系;应注重保障人权,制约公权力;应使立法更为关注民生、更全面、更系统地体现社会公平正义的诉求;应更为关注法典化的发展规律,推进法典化建设。
【英文摘要】 At the beginning of our legal system construction, a large number of laws were badly needed due to the shortage of rules, and at which time,“something is better than nothing”“general rather than detailed” were regarded as the guiding ideology of legislation. After the formation of legal system, legislators tend to pay more attention to the quality of legislation. More emphasis is attached to legislation in a scientific and democratic way.Now it is important for us to make more efforts in the study of orientation of legislation, and we should always keep in mind that the party's leadership is the fundamental political security for our legislation. A lot of work needs to be done on our way of legal system construction in the new era. For example, we will need to explore the inner connection between the reformation of socialist market economy system and the legislation work;we shall explore how to protect human rights and restrict public power to meet the demands of social fairness and justice comprehensively and systematically; the legislation work should pay attention to ensure people's livelihood and provide the relevant legal mechanism; the legislators should study the pattern of statutory law and advance the process of codification on the basis of understanding the objective of social and economic development.
【全文】法宝引证码CLI.A.1241645    
  
  2010年,全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系形成,这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑,标志着我国法治建设取得了阶段性的胜利。社会主义法律体系形成以后,并不意味着立法工作量有丝毫减轻。相反,在新时代法律体系是完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家总目标的根本依据,国家治理能力现代化也对立法质量和立法精细化提出了更高的要求,立法工作会面临着更大的压力和挑战。法律作为社会控制的一种技术不是中性的,它必然包含着制定者的价值追求和价值取向,尤其是受到法的制定者和实施者的政治理想、道德观念及其阶级意志等因素的制约或影响。在新时代,拓展法律规范体系建设必然会受到方方面面价值观的影响,立法者应当回应国家治理进程中的重大问题,形成与本国国情相适宜的立法主导理念,指导立法工作的展开。
  一、坚持党的领导
  在立法领域加强党的领导是新时代拓展法律规范体系的根本政治保障。社会主义法律体系初步形成以后,立法领域面临很多难题。一方面,立法滞后、法律体系不周延、法律体系不严密等客观因素本身就制约着法律体系的完善和发展。另一方面,在社会急剧转型时期,很多重大问题的处理都需要全面深化改革来进行推进;一些党的重大改革决策,如农村土地制度改革、监察制度改革、中国(上海)自由贸易试验区改革、自由贸易港试点改革和司法体制改革等;这些改革本身就要打破既有的法律规范体系,如何与宪法和立法相衔接、依法推进改革,又如何借助立法来实现改革措施的深入和持续,立法又如何在党的领导下不断有效反映党的全面深化改革的意志和主张,是转型时期立法工作面临的重大挑战。对于这些问题的研究,都必须要加强和关注。[1]
  对此,党的十八届四中全会明确提出要“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。更进一步,习近平总书记在党的十九大报告指出,“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”,“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”。第十三届全国人大第一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条第二款,是深入贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想、推进宪法完善发展的重要举措。
  在社会转型时期,针对立法者无法解决的问题,尤其是立法者无法破解的难题,都可以借助党的领导来加以推进或寻找到破解之道,并在此基础上,为推进依法治国提供制度构建和规制构建的政治基础。
  (一)坚持党领导立法能为法律体系的完善提供根本政治保障
  2010年,全国人大宣布中国特色社会主义法律体系形成,其事实基础是:一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依。但是,法律体系形成仅仅意味着对现存法律文本的大体覆盖面做一个事实确认,宣示我们实现了法治建设的一个阶段性目标,它并不意味着我们已经一劳永逸地明确了先进的立法主导理念,已经形成了高立法质量的立法体系,已经具备了科学的法律规范体系。对此,党的十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”,我国立法工作应更加注重科学化、民主化,更加注重立法的质量。[2]
  社会转型期,改革的深化与遇到的问题不断向现行法律体系提出了很多的难题。如全面深化改革与于法有据内在统一,要求现行改革必须在遵循法律体系的基础上来进行,但是改革本身又可能突破现行法律体系。因此,如何在协调二者的基础上来发展法律体系,在很多情况下,都需要党中央来进行决策部署,有时通过试点或逐步推进的方式落实党中央的决策部署,这些改革与法律规范体系的紧张关系有可能极大制约改革。如自贸区法治建设、农村宅基地试点改革,都是在党中央的决策部署中,来消除二者之间的内在紧张关系。
  与此同时,从法的价值层面上而言,社会转型,尤其是社会主义法律体系初步建成之后,很多的改革都需要在维护基本的社会秩序的前提下进行。立法是确立重大社会利益调整的政治行为,涉及基本社会秩序的维护、社会正义的实现以及人们自由的限度等问题。只有在立法领域中,通过民主和科学的法律规范体系的建设,才有可能实现这些法律价值。而这些价值的实现,离不开中国共产党的领导。“在利益多元化和社会矛盾多变的当今中国,只有通过党的统一领导才能有效化解社会矛盾、维护社会稳定、实现利益均衡。”[3]
  (二)科学立法、民主立法要求加强党对立法工作的领导
  中国特色社会主义法律体系建成之后,尤其是改革开放进入新时代以后,国家治理、社会发展和市场经济对立法的科学性和民主性提出了更高要求。
  从提升立法的科学性而言,亟须加强党对立法的领导。立法质量的提升和立法科学性的增强,离不开对经济社会发展的规律的把握,而认识和把握社会领域的规律不是一件容易的事。这是因为,与法治建设初期相比,社会关系变得庞杂和复杂,社会领域的权利义务的配置难度大大增加。尤其是在社会分工日益精细化的今天,各个领域各个行业都有自己独特的行业规则或习惯,不同利益群体诉求日益多元,权利诉求的冲突及纠纷更加突出,权利主体意识和法律意识不断高涨等,给平衡各方利益带来很大难度。行政权力在此过程中发挥着重要功能,但也亟须进行规制。如上海自贸区的改革,探索采用负面清单的管理模式,就是在充分发挥市场作用的同时,也要发挥政府的推动作用。政府与市场的关系需要重新厘定,行政权力对市场干预的减少,势必重塑符合市场经济需求的法律体系。我们所制定的规则,应当遵从市场规律。可是,认识上的局限性会影响立法的科学性。
  党的十九大已经做出科学的论断:“我国稳定解决了十几亿人的温饱问题,总体上实现小康,不久将全面建成小康社会,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”对此,习近平总书记更是明确指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”[4]立法科学与否,事关人民群众根本利益和社会福祉能否得到实现。作为人民群众根本利益的代表,党应主动承担起领导立法的工作,以推进提升立法质量和增强立法科学性的时代重任。事实上,“中国共产党与立法机关之间在长期的国家治理实践中已经建立起了一套良性的互动机制和程序”[5]。关键的问题是如何领导立法机关充分发挥好其立法主导作用和充分激励整个社会参与到立法当中来,打破一些部门立法的藩篱,以便为科学立法提供坚实的制度保证。只有这样,才能为依法治国提供高质量的规则。
  从提升立法的民主性而言,也急迫地需要加强党对立法的领导。党的十九大明确指出:“完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化。”笔者认为党需要在立法领域领导人大,并通过相关规范性制度设立,来充分保障人大主导立法的地位,这样才能充分加强和改进立法的民主性,才能实现公民权利保障法治化。与此同时,应该看到在社会转型时期,公民民主法治意识和政治参与热情有了极大的提高,如何发挥党对人民群众参与立法和行使民主权利的引导、规范和激励等作用,并在此基础上形成制度化机制,是推进民主立法的根本保障。
  在党的坚强领导下,我国今后的立法会逐步完善、逐步提高立法科学和立法民主,使得我们的立法在科学和民主的轨道上不断进行更新和发展。正如党的十九大所描绘的蓝图:“我们要在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益,更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,更好推动人的全面发展、社会全面进步。”
  (三)加强党对立法的领导是改进党的领导的重要内容
  立法是一项具有高度专业性和复杂性的技术性活动。党领导立法必须按照立法规律和立法程序来进行。因此,在这个意义上而言,加强党对立法领导本身也是改进党的领导的重要内容。
  从宏观上而言,加强党对立法的领导和坚持人大主导立法是统一的。加强党对立法的领导主要是指党对立法政治方向、意识形态和组织等方面的领导,如对法律特别是重大的基本法律是否坚持正确的政治原则、保持正确的政治方向,是否坚持了马克思主义的立法思想和方法,以及为立法工作推荐合格的人才等方面进行领导。而对人大根据合法程序和合法职权进行的立法,要根据宪法与法律进行支持和肯定,并在此基础上带头守法,维护宪法和法律的权威。[6]
  从微观上而言,在法律修改和完善方面要坚持党的领导。在宪法的修改和完善方面,党中央通过向全国人民代表大会提出修宪建议,或者发现和确立宪法惯例等方式,来实现党的领导。在法律制定和修改中的重大问题上,党中央通过“党组”依照党内程序实现党对立法的领导,在这方面要加强党内组织制度的建设,以便更好地与人大党组进行衔接。在重大立法人事上,对立法机关的编制等问题要给予大力支持;对于立法机关报送的立法规划进行讨论、审定,是党对国家整体性立法工作进行领导的重要方式。
  党无论在宏观上或微观上的领导,都是在人民当家做主和尊重人大主导立法的原则下进行的,都是代表广大人民群众最根本的利益的前提下进行的改进和完善。这无论是对加强和改进党的领导,还是完善社会主义法律体系而言都是十分重要的,二者相互促进、相得益彰。
  二、确立市场经济导向
  法律规范体系的形成与发展,与改革开放以来所确立的社会主义市场经济体制改革具有内在的联系。经过近40年的改革开放,我国经济社会成功转型。随着我国法治建设不断向社会领域拓展和深化,社会成员的法治意识和权利意识大大增强,遵守法律,通过法律寻求利益保护的权利意识也明显增强。以往很多人认为上法院是很没面子的事,现在,则不像过去那样畏惧诉讼,诉讼成为解决纠纷的主要途径之一。即使对政府的决定也不是无条件服从,相反,人们会对政府行为的合法性、合理性形成自己的判断,甚至会通过行政诉讼“讨个说法”。这种变化,形成了实现法治的基础条件。虽然传统文化的影响仍然很大,市场经济也还没有达到特别发达的程度,接受法治的社会基础还不牢固,但是,与40年前相比,情况已经得到极大改善。这是我们当下完善法律规范体系的社会背景。如果离开这一点来谈拓展法律规范体系建设,那么很多法律问题便无法进行有效的解释或解决。
  市场经济立法具有阶段性的特点。我国立法在坚持社会主义根本制度下,经历了数次体制改革,法律价值随着日益明晰的政治民主化、经济工业化、社会城市化、人的社会化,也发生了根本性的变革。总体上而言,我国改革主要轨迹就是市场因素不断增加的过程。从改革开放之初坚持“以计划经济为主、市场经济为辅”,到后来的“让市场在资源配置中起基础性作用”,一直演变到现在的“让市场在资源配置中起决定性作用”。在此过程中,相关法律对市场主体的认定、对经济关系主体权利义务的配置和调整,基本处于不断变化的动态过程中。这就导致一个客观的结果:法律的生命周期相对短暂,一般都在5年至10年。我们如果审视20世纪70年代末法治重建之初出台的规则,就会发现,当时的立法能用来调整当下的社会关系的已经所剩无几。在这种背景下,客观上导致我国每个阶段进行的立法之间不可避免地存在矛盾和抵触。这些法律之间的冲突实质上是由我国巨大的社会转型以及法治发展的渐进性和阶段性等因素决定的。而法律本身发展的滞后性和相对稳定性,更使得这种法律内在冲突成为一种客观现象。
  为此,新时代的立法需要与时俱进。党的十九大报告指出:“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。”党的十八届四中全会《决定》指出:“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。”在法律规范体系完善方面,加强对以市场化为导向的法学理论研究非常紧迫。市场经济的发展,尤其是党的十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”对法学理论提出新的要求。在价值多元的纷繁变革中,法律要能在以市场化改革的过程中发挥作用,法学必须先进行一定的改革。对此,法学要同经济学结合深入社会经济生活。[7]过去由于法律缺失较多,甚至有的部门法学还只停留对在“立法原则”进行研究的水平上,而且,往往还将此比作“中国特色”。今后,法学可能需要转到更务实地对条文的研究、更注重理论同实际的结合、更容易同世界对话的方向上来。当然,法学工作者应提高自己,尤其要注意完善知识结构,特别是要了解经济,深入社会经济生活之中,使自己的研究能够更贴近社会实际,以适应时代的需求。在此过程中,来发

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