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【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
国际海底区域开发阶段的担保国责任问题
【英文标题】 Sponsoring state responsibilities at the exploiting stage on exploitation of mineral resources in the international sea-bed area
【作者】 赵忆怡【作者单位】 华东政法大学国际法学院
【中文关键词】 国际海底区域;担保国责任;“区域”勘探开发;“区域”开发规章制定
【英文关键词】 the area; sponsoring state responsibilities; exploration and exploitation; draft regulations on exploitation of mineral resources in the area
【文章编码】 1672-3104(2018)03?0058?08
【文献标识码】 A DOI:10.11817/j.issn.1672-3104.2018.03.008
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 58
【摘要】 担保国义务包括保护环境等直接义务,也包括确保承包者履行合同并遵守“区域”制度等尽责义务。国际海洋法庭海底争端分庭的咨询意见澄清了担保国责任的履行方式与免责关键在于国内法的制定与执行,不过在“区域”开发阶段来临前需要进一步探讨与担保国责任承担范围与义务相关的问题。开发阶段担保国责任仍属于适当尽责的担保,与主要解决国际法上责任承担的国家责任存在着界限。《“区域”内矿产资源开发规章(草案)》中环境保护方面的内容涉及担保国的环境保护义务,为探讨国际环境法基本原则中共同但有区别的责任在担保国制度中的适用创造条件。此外,《开发规章(草案)》中管理局行使权力方面的内容涉及担保国制定与执行国内法的义务,将构成针对承包者的重复处罚问题,需要担保国与管理局合作协商解决。
【英文摘要】 The sponsoring state responsibilities include some direct ones such as protecting the marine environment, and some acquittal ones which mean ensuring the contractor to carry out and abide by the contract in exploring the international sea-bed area. The Advisory Opinion of the Sea-bed Dispute Tribunal of the International Sea Chamber, Article 17, basically clarifies that the key to the performance and exemption of the sponsoring the state’s obligations is the formulation and implementation of domestic laws. But before the exploiting stage, there is need for further negotiation over issues relevant to the range and liabilities that sponsoring state responsibilities should cover. At the exploiting state, the sponsoring state still mainly resolves to ensure that the contractor should fulfill its obligations, which are different from the state responsibilities of solving the liability of wrongful acts in international law. Stipulations about environment protection in Regulations the Development of Mineral Resources in the "Region"(Draft) involve the sponsoring state responsibilities in protecting the environment, which creates the condition for exploring the common yet varying responsibilities of sponsoring state system in applying the basic principles of international environment law. Moreover, articles in Exploiting Stipulations (Draft) involve the sponsoring state responsibilities in stipulating and carrying out domestic law, which may cause some repeated punishments for the contractor. Therefore, there is still need for the sponsoring state and the ISA to seek to solve this problem through cooperative negotiations
【全文】法宝引证码CLI.A.1241608    
  
  《联合国海洋法公约》(简称《公约》)将“国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土”定义为“区域”,“区域”内活动特指勘探和开发“区域”资源的活动[1]。随着“区域”从资源勘探向开发阶段过渡,制定调整“区域”内资源开发活动法律关系的国际法规则成为国际海底管理局(简称管理局)当前的工作重心。2017年,管理局法律与技术委员会发布迄今为止内容最为综合的《“区域”内矿产资源开发规章(草案)》,其中关于担保国确保承包者遵守义务的责任引发缔约国的高度关注。虽然规定于《联合国海洋法公约》及其相关附件中的担保国责任(sponsoring state responsibilities)得到了勘探阶段规章的确认以及国际海洋法庭海底争端分庭咨询意见的进一步澄清,但是诸如担保国责任在开发阶段所面临的新问题,责任承担范围等与未来“区域”内开发活动息息相关的事项仍然不甚清楚。为此,本文从担保国责任的理论分析入手,就担保国责任在“区域”开发规章制定中可能出现的三方面重要问题结合“区域”制度和国际社会的关切进行分析,涉及责任承担范围上担保国责任与国家责任的界限、环境保护义务对担保国责任的影响以及管理局行使权力对担保国履行义务的影响。
  一、担保国责任的现状与新问题
  “区域”内资源勘探开发制度被普遍认为是“区域”制度的核心,《公约》将担保国责任适用于“区域”内资源勘探开发法律关系。“区域”内活动由管理局组织和控制,“区域”资源也由该国际组织管理,目前管理局制定有调整“区域”内勘探阶段法律关系的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》(统称《勘探规章》)。“区域”开发阶段担保国责任的基本内容以当前勘探阶段所明确的担保国责任为基础。
  (一)“区域”开发阶段的担保国责任基本内容
  担保国是适用于“区域”内活动法律关系的一个特定概念,从事“区域”内活动的主体若非管理局或缔约国,则必须由缔约国提供担保。《公约》将担保国界定为有责任确保其国有企业、具有其国籍或由其本身或其国民有效控制的自然人或者法人根据《公约》规定从事“区域”内活动,并为其活动提供担保的缔约国。担保国义务包括尽责义务和直接义务两部分,前者是确保承包者遵守勘探开发合同和“区域”制度,后者则包括担保国本身遵守环境保护规定和协助管理局等[2]。担保国对承包者因没有履行《公约》规定的义务而造成的损害负有赔偿责任,但是当担保国已经采取一切必要和适当措施以确保其所担保的承包者遵守“区域”制度时,则其对于承包者的未遵守行为而造成的损害没有赔偿责任[3]。管理局后续制定的《勘探规章》也是“区域”制度的一部分,其对于担保国的界定与《公约》相统一,要求担保国早在勘探合同申请阶段即正式签署以国家名义出具的担保书。在出具担保书时,担保国同时向国际海底管理局承诺其遵守直接义务和尽责义务[4]。
  从《公约》与《勘探规章》可以看出,担保国责任是国家在参与“区域”内活动时所负有的责任。担保国的本质特征在于其本身首先是缔约国,与管理局同属国际法上的主体,可以承担国际法上的义务。担保国责任体现了管理局组织控制“区域”内活动并管理“区域”资源需要缔约国的协助,这也是担保国在“区域”制度中受到重视的原因。根据《公约》的界定,管理局在“区域”内活动法律关系中是规章(regulations)的制定者与合同当事方,又负有义务对“区域”内活动进行必要控制以确保其遵守“区域”制度。那些必须有担保国的承包者作为合同相对方,毕竟不是国际法上的主体,无法像国家那样承担国际法上的义务,因此管理局对其进行必要控制需要利用缔约国对承包者的管辖与控制。缔约国成为承包者的担保国时,其与管理局和承包者之间就形成了关于“区域”内活动的权利义务关系。《公约》创设担保国制度使缔约国能够以担保国的方式,在其国内法范围内确保承包者遵循“区域”制度和合同的规定从事“区域”内活动{1}。
  对于缔约国而言,十分重要的是明确担保国责任,从而明确其为承包者进行担保所承担的法律风险。国际海洋法庭海底争端分庭(简称海底争端分庭)于2011年应管理局理事会请求发表了《关于担保国责任的咨询意见》(Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion No.17,简称第17号咨询意见)以阐明当前阶段缔约国所应当履行的担保国责任及其免责条件,进一步澄清《公约》和《勘探规章》中不甚清楚的内容。第17号咨询意见将担保国义务分为尽责义务和直接义务,其中最为关键的一点在于阐明担保国的尽责义务(due diligence)是“确保承包者遵守‘区域’内活动规则”[5]。担保国直接义务的内容主要包括协助管理局的义务、适用风险预防原则(precautionary principle)和最佳环境做法(best environmental practices)等环境保护方面的义务,以及确保管理局向承包者发出紧急命令(emergency order)时提供保证等{2}。
  与担保国责任密切相关的是义务的履行方式与免责条件。虽然担保国义务被总结为两个方面,但担保国的义务属于适当尽责的义务,因而对于国家而言履行担保国义务的核心统一指向了国内法的制定与执行。一旦承包者违反义务并造成损害,有无国内法对其行为进行规制是决定担保国承担赔偿责任与否的必要条件。一方面,第17号咨询意见中“尽责义务的履行与免责”部分的结论表明,当担保国已经“采取一切必要和适当的措施”确保承包者的遵守就视为履行了尽责义务,可免于承担赔偿责任。其中“必要和适当的措施”所指的是担保国针对承包者行为的监督制定法律法规、采取行政措施。至于国家需要制定何种规制程度的国内法以确保承包者遵守,第17号咨询意见主要澄清了在海洋环境保护方面担保国所制定的国内法不低于国际法上的标准,具体而言不应低于管理局所制定的规章所要求的环境保护水平[6]。另一方面,第17号咨询意见中“直接义务的履行与免责”部分的结论表明其与担保国的尽责义务仍然密切相关,因为担保国对于尽责义务和直接义务的履行在立法时往往进行综合考量。例如《中华人民共和国深海海底区域勘探开发法》(简称《深海法》)关于承包者应“采取可获得的技术”和“采取必要措施”体现了《深海法》与风险预防原则的密切联系,同时该规定确保承包者遵守“海洋环境保护与保全”{3}。
  在实践中,各国国内法关于担保国义务的履行与免责一般以第17号咨询意见所澄清的内容为指引。虽然第17号咨询意见不具有法律拘束力,但其所梳理的内容是具有法律拘束力的《公约》及其相关附件,因此可以理解为对担保国责任内涵的恰当阐明。目前从事“区域”内活动的国家纷纷制定或修改相关法律,履行担保国义务{4}。2016年我国实施《深海法》,并于2017年实施与之配套的《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》,是有效履行担保国责任的体现。
  (二)“区域”开发制度构建中的担保国责任新问题
  当“区域”内活动逐渐转向开发,担保国责任问题再度受到管理局与缔约国的关注。当前“区域”内活动主要是探矿与勘探,通常理解为“区域”内资源正处于勘探阶段。《公约》和管理局规章将“区域”内活动分为探矿、勘探、开发三类,其法律关系的复杂程度逐步递进。探矿被界定为资源的研究调查,探矿者无须向管理局申请合同以便获得关于“区域”资源的专属权利,因此不存在担保国的问题。到了勘探活动阶段,则开始涉及担保国责任,因为勘探活动产生了对于特定范围矿产资源的专属勘探权和优先开发权,承包者必须先向管理局申请并在勘探合同生效后方可“探寻分析资源矿床、测试具有一定规模的使用设备”[7]。实践中从事勘探活动的承包者,第一种是国家政府直接作为承包者,第二种是其他非政府实体作为承包者同时由担保国进行担保,第二种做法占绝大多数[8]。
  随着“区域”首批勘探合同于2016年起陆续到期,并且深海采矿技术相较于首批勘探合同签订时已实现突破性发展,管理局认为“区域”正从勘探阶段转向开发阶段。在开发阶段,承包者为商业目的“回收和选取矿物,包括建造和操作供生产销售矿物的采矿、加工和运输系统”,使矿产资源真正转变为蕴含经济价值的生产资料,复杂性远高于勘探活动[7]。此时《勘探规章》不再适用,管理局自2014年着手制定《“区域”内矿产资源开发规章》(Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,简称《开发规章》),目前已有2017年《“区域”内矿产资源开发规章(草案)》(简称《开发规章(草案)》),其中对于担保国责任问题的探讨尚处于初步阶段。
  “区域”开发制度构建过程中尚未明确的问题包括担保国责任承担范围、环境保护水平对担保国直接义务的影响,以及管理局行使权力对担保国履行尽责义务的影响。三方面新问题的具体表现形式在于:①开发阶段担保国责任与国家责任界限的厘清。国家未履行担保国责任时可能导致的损害赔偿责任是国际法上的责任,因而担保国责任与国家责任之间存在着千丝万缕的联系,在具有高风险的开发阶段有必要完善关于两者界限的探讨,从而使缔约国明确担保国责任承担范围。②共同但有区别的责任原则是否适用于担保国责任制度。在担保国关于海洋环境保护的直接义务中引入了风险预防原则等国际环境法中的基本原则,而共同但有区别的责任这一国际环境法基本原则在“区域”制度中缺乏恰当的体现。“区域”开发制度构建是探讨共同但有区别的责任原则是否适用于担保国制度的时机。③管理局在开发阶段引入处罚承包者的规定将如何与担保国的相关立法与执法协调。担保国立法与执法是履行担保国尽责责任的核心,而开发阶段管理局拟将处罚承包者作为其权力行使的一部分,由此与担保国责任的履行极易形成双重处罚。在开发阶段对担保国责任的讨论伴随着《开发规章》制定工作的进行,新的担保国责任问题在制定工作结束时也必须得到解决,因为一旦开始商业开发,则利益与环境风险必然随之而生。
  探析开发阶段的担保国责任新问题及其解决仍以第17号咨询意见所澄清的担保国责任为基础,其作为海底争端分庭审理的第1个案件普遍被认为具有积极意义。其所分析的担保国责任问题针对的是《公约》规定所涵盖的勘探和开发活动,那么不仅勘探阶段担保国责任作此种阐明,未来开发阶段的担保国责任也需要包含“担保国如已依法采取一切必要和适当措施,则对于其所担保的承包者因不履行义务而造成的损害,不承担赔偿责任”的基调。
  二、担保国责任与国家责任的界限
  关于担保国责任与国家责任的关系在以往的学界观点中存在一定争议,在《深海法》立法论证过程中也有所涉及。针对“区域”内活动在开发阶段公认的高投入与高风险特点,探讨开发阶段担保国责任与国家责任的界限的重要意义在于,其实质上是进一步探讨开发阶段担保国责任承担范围,为缔约国澄清其中的法律关系性质与法律风险。
  (一)厘清担保国责任与国家责任界限之必需
  当担保国履行其义务,则担保国责任与国家责任的关联其实并不密切。国家责任是由国家承担的国际法律责任,国家责任的引发需要考虑国际不法行为的主、客观方面,以及国家责任的归责原则等一系列复杂要素{5}。国家责任分为国家实施国际不法行为时所应当承担的法律责任,以及国家造成损害时所应当承担的责任。前者是国际法中的“传统国家责任”,以国家实施不法行为为前提,是国家的违法行为造成其他主体受到损害时应当承担的责任{6}。然而,在“区域”开发活动法律关系中,担保国并非以国家身份进行“区域”内活动,其行为属于为承包者作出履约和遵守“区域”制度的保证。当承包者在进行“区域”资源开发的过程中产生法律责任时,其行为并不能当然归因于国家。
  国际公法领域除了传统的国家责任,还发展出了“跨界损害责任”作为国家责任,是在国家没有实施不法行为时造成损害的责任。由于跨界损害具有超越国家管辖范围的要素,因此有学者认为当跨界损害包括对全球公域的环境损害时,则担保国责任是可以纳入广义的跨界损害责任中的{7}。可是通过第17号咨询意见的阐明,《公约》对于担保国责任的规定并不允许其形成此种解释。一方面,《国际法不加禁止的行为所产生的损害后果的国际责任条款(草案)》将“跨界损害”的定义局限于“在另一国领土上或在该国管辖或控制下的其他地方所造成的人身、财产或环境损害”,而“区域”概念中所具有的“国家管辖范围以外”要素已经使其与国家管辖形成了明确的区分[9]。另一方面,担保承包者的缔约国并不是“在其领土上或在其管辖或控制下进行危险活动的国家”,与跨界损害的“起源国”相去甚远,此外承包者所进行的“区域”内活动也并非在国家“管辖或控制下所进行的危险活动”。因此,担保国责任与国家责任分属两个不同范畴,对于担保国责任的探讨宜回归到开发活动权利义务关系上来。
  (二)担保国责任与国家无过失责任的界限
  《开发规章(草案)》未公布前,对于承包者合同履行不能所引发的法律责任问题,人们往往难以明确其解决方法,于是倾向于考虑将担保国责任进行演进解释、扩大解释作为弥补法律责任空缺的方式。这是产生担保国责任与国家无过失责任的区分问题的根源。随着《开发规章》的制定,担保国责任与国家无过失责任的区分问题有望迎刃而解。
  在管理局未发布《开发规章(草案)》时,对于担保国责任存在着一种将其与“开发合同之债”联系在一起的思考,认为《开发规章》可能会在某些情况下使国家承担无过失责任{8}。例如,承包者在“区域”开发活动的进行过程中发生了重大损害的情况,如果承包者为管理局事先提供的保证金根本不足以解决其所造成的损害后果,此时有观点认为或许可以“将担保国的尽责义务解释为要求国家确保一定结果,或者使国家实际承担责任但不以责任形式来表现,如成立国家基金来填补责任缺口”。
  然而根据第17号咨询意见的澄清,担保国的尽责义务是对承包者遵守“区域”制度与合同义务的确保。这种“确保”是确保承包

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【注释】                                                                                                     
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  {15}路易斯·B·宋恩,克里斯汀·古斯塔夫,等.海洋法精要[M].傅崐成,等译.上海:上海交通大学出版社,2014:298.
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