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【期刊名称】 《地方立法研究》
粤港澳大湾区协同立法机制建设刍议
【英文标题】 An Initial Discussion on Joint Legislation of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area
【作者】 叶一舟
【作者单位】 中山大学粤港澳发展研究院{副研究员,法学博士}
【分类】 立法学
【中文关键词】 粤港澳大湾区;区域协同立法;区域法治;一国两制
【英文关键词】 the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; reginal joint legislation; reginal rule of law; “One Country, Two Systems”
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 37
【摘要】 建设粤港澳大湾区协同立法机制的必要性,是我国治理能力与治理体系现代化以及“一国两制”进入新时代在制度文明方面的需求所决定的。为此,针对粤港澳大湾区的现实情况,从区域法治理论及协同立法理论的基本范畴出发,结合国内外区域协同发展与立法机制的建设经验,区域协同立法有助于打破制度壁垒、协调地方竞争、保障大湾区建设高效进行以及有效落实中央对港澳政策。在基本路径上,粤港澳大湾区协同立法机制的建设可以政府推进为主、社会演进为辅。在事务范围上,粤港澳大湾区协同立法可先针对具体性的大湾区共同事务进行实践,随后再逐步拓展到一般性的大湾区共同事务。
【英文摘要】 By entering the new era, the “One Country, Two Systems” and the need of strengthening the state's ability to manage relevant issues determine the necessity of building a mechanism for joint legislation of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. Hence, considering the condition of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and theory of reginal rule of law and the experience of other areas, joint legislation can offer the help to break the institutional barriers among different areas, mediate conflicts and ensure the efficiency of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area's development. In the process of building a working mechanism of joint legislation of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, governments on the central level and local level should play major roles, and other non-government organizations should offer vital assistance. Joint legislation is better to start from settling particular issues and gradually develops to the issues in general level.
【全文】法宝引证码CLI.A.1241648    
  
   习近平总书记在党的十九大报告中指出:“要支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作,制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”同时,习近平总书记在报告中还强调:“必须坚持‘和平统一、一国两制’,推动两岸关系和平发展,推进祖国和平统一进程。”可见,“一国两制”在实践中不仅被证明是解决历史遗留的香港、澳门问题的最佳方案,而且也和国家全面统一、中华民族伟大复兴的宏伟事业有着紧密的联系。可以说,这正是“一国两制”迈入新时代后的新精神和新航向。在此意义下,建设粤港澳大湾区便不仅仅是经济层面的事情,而是一个涵盖法律、政治、经济和文化等多个方面长期协作的系统工程。因此,随着“一国两制”迈进新时代,粤港澳大湾区所肩负的历史重任需要通过相应的立法体制建设来完成。具体而言,不但粤港澳大湾区的各项发展目标及政策措施需要通过科学、完善的立法予以落实,从坚持全面依法治国以及国家治理能力和治理体系现代化的角度出发,粤港澳大湾区的建设也离不开立法机制的建设。
  为此,本文将以新时代中国特色社会主义思想和基本方略为指引,从粤港澳大湾区建设对协同立法机制建设的实践需求出发,重点结合当前粤港澳三地在法律冲突和协调方面的问题,对粤港澳大湾区立法体制建设的必要性做基本阐述,并对香港、澳门回归以来所凸显出来的法律文化、法律传统冲突以及多元立法权协调等主要问题进行梳理和分析。最后,本文将对粤港澳大湾区协同立法机制的建设提出以下两条初步建议,即在建设路径上,以政府推动为主、社会演进为辅;在范围上,从具体性的大湾区共同事务出发,逐步拓展至一般性的大湾区共同事务。

  一、建设粤港澳大湾区协同立法机制的制度文明需求

  是否有建设粤港澳大湾区协同立法机制的必要?这是一个需要首先回答的问题。我国在制度文明方面的发展需求决定了粤港澳大湾区的建设需要在区域协同立法上进行具有创新性的探索。在国家的未来发展大局中,粤港澳大湾区不仅需要在物质文明的层面上做出贡献,亦需要在制度文明上为新时代国家建设提供独特的智慧与经验。其中,粤港澳大湾区应在协同立法方面加强建设,以建构并逐步完善粤港澳大湾区的协同立法机制为制度建设的重点。粤港澳大湾区欲实现人、资金与货物的流通,就离不开一个统一、协调的法律制度。在现代国家的治理体系中,法律治理是最为重要的一种方式,任何政策、协议最终都要通过法律规范的形式予以落实和保障。对于法律治理而言,立法是一切法律治理运作不可缺失的前提基础。没有立法,便无法可依,也就难言法律治理。近年来,区域协同发展在我国现代化建设大局中的地位与重要性已愈发突出。不仅京津冀、长江经济带的协同发展被纳入为国家重大发展战略的组成部分,党的十九大之后,国家更是确立了九个城市群中心城市。粤港澳大湾区的建设对于国家的区域发展战略而言,同样具有独特的意义。党的十九大报告中指出:“要支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作。”国务院2018年政府工作报告,更是把粤港澳大湾区的建设纳入推进区域协调发展、塑造区域发展新格局的战略之中。

  然而,与京津冀、长江经济带不同,粤港澳大湾区自身的特点决定了制度建设的重要性与困难性。同时,在粤港澳大湾区的建设过程中加强制度创新的探索,对于提升我国治理能力与治理体系的现代化,也有着难以替代的作用。国家的现代治理是一种理性之治,依赖的是国家运用规则和制度驾驭各种冲突因素的能力。而区域协同发展的未来新格局必然对区域法制一体化提出更新、更高的要求。众所周知,“一国两制”、大陆法系与普通法系并存、三个独立关税区是粤港澳大湾区的特点,因而决定了规则协调和制度对接尤为重要。尤其是粤港澳三地之间的法律冲突,在很长的一段时间里都是阻碍粤港澳三地一体化发展的重要问题。由于香港和澳门拥有不同于内地的法律制度和法律传统,因此,在各类事项上的法律规定都迥异于内地。如此一来,既造成了纠纷解决方面的规范协调问题,也为港澳同胞融入内地发展制造了制度壁垒。尽管在香港和澳门回归祖国后,国家各部门及政府机关就内地与港澳间的法律协调与衔接问题做出了多番努力,也取得了一定成果,但效果并不十分明显。一方面,在港澳与内地签订的政府间协议中,基本上都没有设置行之有效的纠纷解决机制,在性质上更接近于合作共识而非规范性框架,离法律意义上的规范更是相去甚远。另一方面,司法机关的协作也举步维艰。特别是内地与香港之间的司法协助,一直处于难以突破的瓶颈之中。因此,有学者毫不讳言地指出,除了民商事领域的法律合作有些建树外,“在香港回归后的20年里,香港与内地在司法合作的领域里并没有太大的作为……在刑事领域,两地的合作20年来大致上是原地踏步”[1]。

  曾有学者设想,粤港澳之间的法律合作可以分为四个阶段。第一阶段,主要采用个案协助以及分别立法的模式来灵活处理具体的问题;第二阶段,以第一阶段积累的共识和经验为基础,根据宪法性原则与双边协议,形成初步的制度性合作;第三阶段,基于第二阶段的建设成果,将以示范法及中央统一立法为基本模式;第四阶段,将实现实体法一体化。[2]遗憾的是,经过20年的努力,内地与港澳之间的法律合作仍处于上述学者设想的第二阶段,甚至在此阶段也举步维艰,在一些领域更是停滞不前。目前所依赖的个案协调机制,由于其缺乏制度性与体系性,难以与粤港澳大湾区的建设需求匹配。实际上,粤港澳三地在法律合作方面的困难在很大程度上折射出国家现代治理能力亟须提高的方向和空间。粤港澳大湾区的提出,恰好为提升国家在这方面的现代治理能力提供了绝佳的平台。粤港澳地区的法律合作,除了涉及制度差异,更深层次的问题是如何通过规范制定的方式弥合法律传统、意识形态与多元价值之间的裂隙。此种能力对于我国实现全面统一、继续扩大对外开放、引领全球化合作而言,具有至关重要的作用。从国内外其他区域协同发展的经验来看,粤港澳大湾区的建设想要顺利、高效地进行,必须要求大湾区具有配套机制妥善协调多元立法主体之间的关系。与我国其他协同发展的区域相比,粤港澳大湾区具有两个突出的特点。其一,香港和澳门实行“一国两制”,保留了原有的大部分法律制度和法律传统,与内地的法律制度之间存在许多差异之处。其二,与京津冀和长三角地区基本形成的“一超多强”局面不同,粤港澳大湾区内有广州、深圳两个内地一线城市以及香港、澳门两个国际化城市,四个城市在地理上又相互靠近,因而在协调地方发展与资源分配方面有更大的需求。倘若说其他区域的协同发展已经在实践上证明了区域协同立法的必要性,那么这种必要性在粤港澳大湾区未来的建设中只会有过之而无不及。

  此外,从“一国两制”进入新时代的角度来说,粤港澳大湾区亦须尝试建立起区域协同立法机制。“一国两制”进入新时代,为港澳的发展指明了新方向。其中,促进港澳同胞融入国家发展大局是主要内容之一。在现代国家中,每一个自然人都在法律制度的层面上对应着一个规范人格。因此,人的流动必然会涉及法律关系的产生和变化。如果没有恰当的统一规范安排,港澳同胞来到内地将会寸步难行,遑论长期生活。过去多年来的经验表明,法律制度的不协调,是阻碍港澳同胞到内地长期生活或从事经营活动的主要因素之一。这方面的阻碍,大到刑事程序、知识产权保护标准,小到日常的个人出行或就业,不一而足,难以在此详述。更为重要的是,习近平总书记在香港回归20周年庆祝大会的讲话中指出,“香港从回归之日起,重新纳入国家治理体系”。在香港回归初期,对于国家恢复对香港行使主权以及在香港实施“一国两制”的深层意义,一直存在着多种说法。一时间,诸如“区隔论”“冻结论”等试图抓住现象背后之本质的说法纷纷出现。习近平总书记的论断因此起到了正本清源的作用,准确把握了香港回归的本质意义。因而,香港回归不仅是领土意义上的回归,更在于其重新被纳入以中国的国家主权为核心所建立的规范体系之中。而粤港澳大湾区则为港澳在治理意义上与内地增强联结,提供了极佳的契机。长远来看,这也关系到实现全国统一之后,治理模式的选择问题。因此,粤港澳大湾区的协同立法,应是必须被考虑的。

  总而言之,无论是从我国的内部发展布局还是对外参与国际间合作的角度来看,粤港澳大湾区的建设都不应停留在单纯的经济合作或单纯追求经济体量上的增进,而是要重点实现制度文明的创新。在所有制度文明的创新中,又应以立法制度的创新为首要任务。以法律规范的制定来吸收不同主张,弥合差异,是提升国家治理能力与治理体系现代化程度的关键。这同时也是粤港澳融合所亟须推进的工作方向,即以规范的一体化及制度的认可来实现粤港澳三地的互融互通、促进区域的共同发展、共同繁荣。广东处于改革开放的最前沿,粤港澳大湾区同时也是“一国两制”得到创造性运用的地方,在大湾区的建设过程中探索协同立法之道,并尝试建立起一套配套的区域协同立法机制,无疑能为我国新时代的发展提供宝贵的制度文明积累。所以,无论是基于发展的现实需求还是制度的前瞻性建设,都有必要建设粤港澳大湾区的协同立法机制。

  二、建设粤港澳大湾区协同立法机制的理论基础

  立法协作或立法协调是在我国的区域一体化建设过程中产生出来的一个概念,其并非源自于《立法法》的明确规定,而是诞生自地方治理的实践经验。进入21世纪以来,区域一体化发展已经成了我国现代化建设的一大特色,并且日益扮演着重要角色。然而,正如有学者指出,尽管我国的区域一体化发展势头强劲、成果喜人,但同时也面临着诸多协调方面的问题,从而给区域一体化进程制造了许多壁垒和阻力。[3]为了打破区域间合作与协同发展的制度壁垒,提高区域一体化的效率,以地方立法主体为中心的区域立法协调、合作机制便应运而生。[4]所以,除去不同学者在具体语词使用上的不同,区域立法协作或立法协调实际上指的就是区域一体化中的不同地方立法主体为了保障区域协同发展的顺利、高效,在制定相关法律法规时进行协商与合作。

  关于我国区域协同立法的理论研究,学界已有了许多富有教益的探讨。在本文看来,对于区域协同立法而言,区域法治概念当属相关讨论的一个基本范畴。唯有区域法治的概念得以成立,并从法学的角度在中央与地方的简单二元结构里填充入另一层富有内涵的范畴,区域协同立法才得以具备最为坚实的理论基础。在探讨法治发展的问题时,公丕祥明确提出了“区域法治发展”的概念。他指出,“区域法治发展的概念不仅是可能的,也是必要的”,而且正是由于国家法治发展与区域法治发展之间的内在一致性与差异性,区域法治发展与国家法治发展在互动的过程中获得了旺盛的生命力。[5]虽然,在回应个别学者对“区域法治”概念所提出的商榷意见时,[6]公丕祥进一步明确、完善了区域法治概念的内涵。具体而言,区域法治的概念涵盖“特定行政区域和跨行政区域的广阔的法治生活领域,并且以特定行政区域中的法治生活现象作为主导性的研究对象”,其与国家主权意义上的法治以及我国的单一制现状并行不悖。[7]

  实际上,区域法治的概念确实能很好地适用于粤港澳大湾区的现实。与京津冀、长三角等区域不同,粤港澳大湾区最大的一个特点便是国家在香港和澳门实施“一国两制”。曾有学者指出,“中国作为单一制国家的主权最明显地体现在中央立法权上……虽然港澳享有高度自治,但是自治的法源还是在中央那里……然而,&lsqu

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