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【期刊名称】 《法学家》
论中国对专属经济区内他国军事活动的法律立场
【副标题】 以“无暇号”事件为视角
【英文标题】 The China's Position on other States'Military Activities in Exclusive Economic Zone
【英文副标题】 Taking the Impeccable Incident for Example
【作者】 郑雷【作者单位】 武汉大学
【分类】 国际法学【中文关键词】 专属经济区;剩余权利;军事活动
【英文关键词】 Exclusive Economic Zone;Residual Rights;Military Activities
【期刊年份】 2011年【期号】 1
【页码】 137
【摘要】

沿海国在专属经济区内是否享有对外国军事活动的管辖权一直以来都存在争议,美国的“无暇号”海洋测量船闯入中国专属经济区这一事件更引起了中美两国的外交争端。沿海国在专属经济区内享有安全利益,未经沿海国的许可,他国不得借军事测量为名在沿海国的专属经济区内从事危害其国家安全的活动。这种军事测量活动不仅与《联合国海洋法公约》中“和平利用海洋”的宗旨相悖,而且也不在“海洋自由”之列,中国可以对此进行必要的拦截。

【英文摘要】

In the exclusive economic zone, whether the coastal States have jurisdiction over foreign military activities is still controversial, especially in the“Impeccable” incident, which caused a diplomatic dispute between China and the U.S.A. Through the reading of United Nations Convention on the Law of the Sea and comparison of rele-vant international practice, in order to maintain peace and security of the coastal States, it should be considered without the permit of the coastal States the foreign states could not take military activities in other countries’Ex-clusive Economic Zone. And these activities conflict with the purpose of peaceful use of the oceans. Such military activities are not contained in the traditional Freedom of the Seas. China can take necessary law enforcement to stop these unlawful activities.

【全文】法宝引证码CLI.A.1153428    
  
  在他国专属经济区内从事“军事测量”及其他军事活动的合法性问题是《联合国海洋法公约》(以下简称公约)制定过程中悬而未决的问题。公约制定伊始,广大沿海国(Costal States)和海洋强国(Maritime Powers)就在他国专属经济区内进行军事活动是否合法进行了长久的博弈。虽然公约已经生效,但由于公约并未对此作出明确规定,沿海国和海洋强国在此问题上依然冲突不断。近年来,美国等海洋强国无视他国的安全利益,在他国专属经济区内单方从事军事调查活动,遭到了许多沿海国的抗议,2009年3月8日发生的“无瑕号事件”[1]更是引发了中美之间激烈的外交冲突。“无瑕号事件”只不过是在他国专属经济区内从事军事活动的一个缩影,中美此前还发生过多起类似事件,如“南海撞机事件”[2]和“鲍迪奇号事件”,[3]这些事件引发了在他国专属经济区内从事军事活动合法性的思考。中国拥有广阔的专属经济区,专属经济区内的安全关系到我国的整体安全,为应对和解决类似的争端,依法维护我国正当的安全权益,从理论上澄清外国在专属经济区内从事军事活动是否合法实属必要。
  一、专属经济区内军事利用的法律争议
  在海洋法公约缔结过程中,由于各国的利益难以平衡,海洋法公约只是一个相互妥协的产物,公约对待尚有分歧的问题采取了回避态度。有学者指出,“海洋法中的剩余权利应是现代海洋法,即《联合国海洋法公约》中没有明确规定或没有明令禁止的那部分权利”。[4]海洋法公约未明确规定外国在专属经济区内是否有权从事军事活动,为了解决这一“剩余权利”问题,首先需要探讨沿海国在专属经济区内的权利范围。
  从专属经济区产生至今,沿海国在专属经济区内的权利呈不断扩充的趋势。专属经济区的出现源于沿海国对海洋渔业和其他海洋资源日益增长的需求,1945年杜鲁门公告中首先提出了建立领海外捕鱼区的问题,主张在“毗连美国海岸的公海区域”建立养护区,但是该公告未创立任何新的海洋制度。在公告出现后不久,一些国家陆续提出了扩大管辖区域的要求,如1946年阿根廷发布了关于对邻接大陆的海洋和大陆架享有“国家主权”的法令,不过对外国保留航行自由的权利。智利也在1947年的一项法令中宣布对大陆架和“邻接海岸的海洋”享有主权,但其范围是以海岸和岛屿量起的200海里以内,在某种意义上智利是第一个建立 200海里专属经济区的国家。[5]20世纪50年代以后,沿海国的权利要求终于成了时代的主旋律,1952年智利、秘鲁和厄瓜多尔在联合发布的《圣地亚哥声明》中宣布“对自该海岸带不少于200海里拥有主权和管辖权”,但是,外国船舶在这一区域有无害通过的权利;在1972年,亚非集团起草并由肯尼亚提出的一份工作文件中明确提出了“专属经济区”的概念,这份文件中指出现有的公海制度片面保护发达国家的利益,提出沿海国对专属经济区内生物和非生物资源享有主权。一些加勒比海国家对专属经济区的权利作出了修正,它们在肯定沿海国对专属经济区内资源享有主权的基础上保留航行自由和铺设管道的自由。[6]海洋强国将沿海国的权利要求视为对其既得权利的严重威胁,主张沿海国在专属经济区内仅享有捕鱼的优先权。但是时代的趋势终究不可阻挡,随着海洋法公约的出台,沿海国对专属经济区内的资源性权利基本获得保障,但是沿海国在其专属经济区内是否有权管辖外国的军事活动则始终没有定论。
  从公约的缔结过程来看,外国是否有权在专属经济区内从事军事活动一直存在争议。以巴西为代表的沿海国主张外国军舰在其专属经济区内从事军事活动必须获得批准,巴西在签署公约时发表了相应的声明,声称:“公约的条文并没有授予其他国家未经提前通知和获得沿海国的同意时,在专属经济区内擅自执行军事任务,尤其是使用武器或爆炸物的行为”。[7]但是,海洋大国以捍卫“海洋自由”为借口,抵制沿海国的主张,意大利在签署公约时发表了针锋相对的声明:“沿海国在专属经济区并不享有剩余权利。尤其是沿海国的权利和管辖权不包括(外国)进行军事行动时需要事先通知或许可”。[8]与海洋强国的主张相比,沿海国的主张是合理的,其根据在于:海洋大国在沿海国专属经济区内进行军事活动将威胁到沿海国的和平及秩序,既然沿海国已经在相当程度上取得了专属经济区的管辖权,当然有权要求外国军舰尊重沿海国的安全利益。这一主张代表了绝大多数爱好和平国家的利益,也是沿海国正当的权利诉求。
  遗憾的是,公约为了尽早通过,以模糊的态度对此进行平衡,并将争议留待日后解决。一方面公约肯定了沿海国的权利,根据公约第56条第1款规定,目前沿海国对专属经济区的管辖权主要有:(a)以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利,以及关于在该区内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利;(b)本公约有关条款规定的对下列事项的管辖权:(1)人工岛屿、设施和结构的建造和使用;(2)海洋科学研究;(3)海洋环境的保护和保全;(c)本公约规定的其他权利和义务。这些权利以经济和环境类为主,明确保留给沿海国,但是在专属经济区内军事利用的问题上,公约则语焉不详,只是在56条规定了“沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应适当顾及其他国家的权利和义务,并应以符合本公约规定的方式行事”;另一方面,公约对其他国家的权利也做了规定,在第58条第1款肯定其他国家“在本公约有关规定的限制下,享有第87条所指的航行和飞越的自由,铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途”;并在第58条第3款规定“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。但是,这些条款在剩余权利的立场上十分模糊,譬如对“沿海国该如何顾及其他国家的权利和义务”、“外国又该如何适当顾及沿海国的权利”等,条约都没有说明,这也为海洋强国在他国专属经济区内从事军事活动留下了口实。从总体上而言,沿海国在专属经济区的权利呈现扩大化的趋势,专属经济区本身就是从无到有的一项制度,它的出现即代表着沿海国权利的扩张,而且从现有的权利内容来看,从早期的捕鱼权利扩张到资源、环境等方面,正在不断充实和发展之中,沿海国的安全利益终究也会在公约中得以反映,但这有赖于沿海国不断强化其法律立场,以最终实现其在专属经济区的安全权益。
  二、“无暇号”在中国专属经济区内是否享有航行自由
  (一)美国关于“无暇号”享有航行自由的论点及其依据
  “无暇号”事件发生后,一些美国学者认为“无暇号”在中国的专属经济区内享有完全的航行自由,中国的执法船舶不应干预“无暇号”自由航行的权利。其理由如下:
  1.美国军舰在专属经济区进行例行航行是历史性的权利。[9]在专属经济区成立之前,美国在领海以外的海域可以自由地航行,这已然成为习惯国际法。而且专属经济区应当成为自由之海,否则全球36%的海域将成为沿海国的“内海”,这将违背海洋法条约订立的初衷。因此中国对“无暇号”的拦截“严重违反了习惯国际法”。
  2.海洋法公约已经授予了美国在外国专属经济区内航行自由的权利。公约第58条规定外国船舶在专属经济区内进行航行时适用公海的航行自由制度,因此美国军舰在中国的专属经济内享有完全的航行自由,无需事先通知中国政府,或者说不需要得到中国的批准。[10]
  3.美国已经和一些国家签订了双边条约,这些条约中肯定了美国在他国专属经济内有航行自由权。早在冷战时期,美苏就曾签订条约互相承认在其专属经济区内航行和飞越的自由,甚至包括可以“进行军事侦察活动”。这些条约的签订进一步证明了外国船舶在专属经济区内享有航行自由是习惯国际法。[11]
  4.专属经济区内沿海国的权利仅限于经济性和资源性的权利。[12]海洋法公约在规定沿海国的权利时,只提及沿海国对专属经济区的资源享有主权权利,因此,专属经济区与领海应适用不同的管辖制度,外国军舰在专属经济区内享有与在公海一样的航行自由权利。
  5.根据不禁止即许可的原则,[13]只要海洋法中没有禁止外国在专属经济区内进行军事活动,则美国船舶就有权在他国专属经济区内自由航行,不受沿海国的限制。
  (二)“无暇号”不享有完全的航行自由及其依据
  美国学者的主张曲解了海洋法公约和相关国际法的含义,其所谓的“依据”在国际法上并不成立。
  1.外国军舰在专属经济区内进行航行不是历史性的权利,更没有得到习惯国际法的认可。在专属经济区出现以前,领海以外即公海,在公海上外国军舰当然具有自由航行的权利。但在专属经济区出现之后,其性质与公海不同,专属经济区是介于公海和领海之间自成一体的区域,在这一区域中完全套用公海的航行制度并不合适。
  2.虽然公约第58条第1款肯定其他国家“在本公约有关规定的限制下,享有第87条所指的航行和飞越的自由”,但是这一自由仅限于通过,而且通过时不得从事违背沿海国安全的活动,中国政府对“无暇号”的拦截并不是阻碍其行使过境自由,而是阻止其从事有违中国安全利益的军事活动。
  3.美国和其他国家签订的双边条约不能当然地推定为广泛的国际实践,更不能代表习惯国际法的存在。[14]由于在他国专属经济区进行军事活动是剩余权利,美国可以与其他国家达成交易从而获得在他国专属经济区内进行军事活动的权利,但与未同其达成条约的国家则不能适用这样的推论。构成国际习惯法的条件是广泛的实践和心理认同,而美国在他国专属经济区内进行军事活动仅仅得到了部分国家的认可,因此无法推定这已成为习惯国际法,实际上条约的达成本身也说明美国需要获得相关国家的许可才能在他国专属经济区内进行军事活动。
  4.沿海国对专属经济区的权利并不仅限于公约已明确授予的那部分权利,而是处于不断发展和充实之中。既然沿海国对专属经济区的权利正处在发展之中,那么,目前已明确的权利并不能涵盖沿海国在专属经济区内所有的权利。而且根据公约第56条规定,“沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应适当顾及其他国家的权利和义务,并应以符合本公约规定的方式行事”,这为沿海国行使对外国军舰的管辖权留下了足够的空间。
  5.根据不禁止即合理的原则,沿海国同样有权对外国非法的军事活动进行限制。公约对沿海国同样进行了授权,沿海国只要证明要求外国在其专属经济区内从事军事活动必须获得批准与国际法并不相悖,则沿海国即有权要求外国尊重其管辖权。
  虽然海洋法公约对专属经济区内的剩余权利未作明确规定,但其模糊性并非意味着海洋法对此完全没有规制,通过解读相关条文并运用条约的解释规则可以得出未来海洋法的发展方向。外国军舰在专属经济区内从事航行和其他活动时应该受到和平利用原则的规制。维护和平及安全是《联合国宪章》的基本宗旨之一,《联合国宪章》在其第1条第1款规定“维持国际和平及安全;并为此目的:采取有效集体办法,以防止且消除对于和平之威胁,制止侵略行为或其他和平之破坏;并以和平方法且依正义及国际法之原则,调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势”,并在第2条第4款中规定“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”,因此,和平原则是国际法的基本原则之一,各国都应该保证其在国际交往中不得进行破坏和平的行动,这一原则同样贯穿于海洋法之中。公约有许多部分用“和平目的”和“和平用途”的表述具体体现了和平利用原则,有学者统计,公约中至少有18处关于和平的规定,直接与专属经济区和海洋科学研究有关的和平规定也有6处之多。[15]而且,根据公约第58条第2款的规定,外国军舰在专属经济区适用公海航行自由的同时,要求其航行时应受“和平目的”的约束。考虑到在专属经济区内进行军事活动是对沿海国潜在的威胁,因此,如果其他国家在沿海国专属经济区内开展军事活动时,干扰了沿海国行使资源主权权利和专属管辖权时,沿海国当然有权进行干预和禁止。实际上,各国放弃在他国专属经济区内进行军事活动与航行自由的精神并不相悖,海洋作为交通通道的职能首先是在商贸领域,而这一领域各国都享有航行自由。规定外国军舰在专属经济区仅限于享有无害通过权,实际上取消了海洋大国动辄利用其武力进行单方制裁的特权,这也有利于保持国际社会的和平与安定。根据《维也纳条约法公约》第31条第1款的规定,在条约语义模糊的情况下,“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之”,专属经济区内的航行自由,并不是完全的公海自由,而是有限制的过境自由,因此外国军舰仅享有通过的权利,未经沿海国允许不得从事其他军事活动。
  中国对“无暇号”的拦截并不说明中国政府绝对排除外国军舰在专属经济区的航行权,而是要求外国军舰和政府船舶在通过专属经济区时,遵守中国的法律,尊重中国的安全利益,不得从事可能威胁中国安全的活动。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第11条规定,“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下,在中华人民共和国的专属经济区享有航行、飞越的自由”,这是完全符合国际法的。中国的这种要求,已经成为许多国家共同的实践。例如,巴西在其国内立法中明确规定,“在专属经济区内,只有在巴西政府许可的条件下,外国政府方可采取军事行动,尤其是使用武器或爆炸物”;[16]印度在宣

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}魏敏主编:《海洋法》,法律出版社1987年版。曾经瘦过你也是厉害

{2}赵理海主编:《当代海洋法的理论与实践》,法律出版社1987年版。

{3}丁成耀:《从国际法角度看美国测量船闯入中国专属经济区事件》,载《华东政法学院学报》2003年第2期。

{4}James. B. Morell, The Law of the Sea, London: McFarlane&Company, 1992.

{5}Daver Vidas, Willy Osreng, Order for the Oceans at the Turn of the Century, London: Kluwer Law International, 1999.

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