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【期刊名称】 《当代法学》
“共同但有区别责任”原则下海运减排路径探析
【作者】 姚莹【作者单位】 吉林大学
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 气候变化;“共同但有区别责任”原则;海运减排;中国立场
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 54
【摘要】

保护气候环境是人类共同关切之事项。海运业作为温室气体排放的主要行业之一,有必要对其进行规制,构建海运减排法律制度。“共同但有区别责任”原则体现了分配正义且为《气候变化框架公约》及其《京都议定书》所确认,应为构建海运减排法律制度的基石。国际海事组织依据《京都议定书》授权制定海运减排机制,但在其最新通过的“新船能效设计指数”和“船舶能效管理计划”两个强制性能效标准中背离了“共同但有区别责任”原则,发展中国家力图在市场机制构建中重回此原则。中国应在海运减排谈判中坚持“共同但有区别责任”原则,在适应强制性能效标准的过程中增强自身海运减排能力建设。

【全文】法宝引证码CLI.A.1159382    
  
  早在一百多年前,诺贝尔奖获得者阿列纽斯就曾预言,世界将因为二氧化碳的过度排放而引起气候变暖。{1}今天,这一预言已非危言耸听而是现实。“充分考虑到人类活动已大幅增加大气中温室气体的浓度,这种增加增强了自然温室效应,引起地球表面和大气进一步增温,并可能对自然生态系统和人类产生不利影响,”{2}联合国于1992年6月在里约热内卢召开环境与发展会议并通过了世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约—《联合国气候变化框架公约》( United Nations Framework Convention on Climate Change,简称UNFCCC),旨在“将大气中的温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到人为干扰的危险水平上”,{3}同时也构筑了国际社会在应对气候变化问题上进行合作的法律框架。1997年通过的《联合国气候变化框架公约京都议定书》(简称《京都议定书》)确定了附件一国家{4}在2008-2012年间的量化排放指标,被认为是应对气候变化行动的基石。{5}为落实“后京都时代”应对全球气候变化的指导性文件—“巴厘岛路线图”所规定的缔约时间表,从哥本哈根会议到坎昆会议再到德班会议,涉及气候变化谈判的会议非常频繁、激烈且引人关注,究其根源是日益稀缺的温室气体大气容量资源如何进行公平分配的问题。“如果说世界各国对地球土地的分割已经大体结束,那么,对作为国际公共物品并本来由人类共享的大气环境资源的分配才刚刚开始。”{6}
  一、建立海运减排法律制度的必要性
  (一)海运温室气体排放引发国际社会共同关注
  “气候变化是人类共同关切之事项,因为气候是维持地球上生命的关键条件,因此,必须采取及时行动以便在全球性方案范围内处理气候变化问题。”{7}在全球气候变化谈判的大背景之下,海运业作为温室气体排放主要行业之一,无可避免地要引起国际社会的广泛关注。国内活动海运排放已计人各国温室气体排放总量,而国际活动部分,由于国际航线船舶航行过程中所产生的温室气体排放可能涉及船旗国、多个港口国、多个沿岸国和公海等众多对象,而且由于国际海运中“方便旗”登记制度普遍存在,难以区分船舶排放的国别。{8}正是由于国际海运的这种全球性和流动性,联合国气候变化会议在谈判伊始便决定将这部分排放在各国排放总量外单独计算。近年来,随着气候变化谈判进程白热化及国际海运排放量的快速增加,加之部分发达国家为逃避其出资义务,转而试图采用市场机制等手段从国际航空、海运领域筹措资金,国际社会对国际海运温室气体排放加以控制的呼声越来越高,该问题由此成为气候变化谈判的重点之一。
  (二)规制海运温室气体排放具有紧迫性
  为了人类共同利益,具有保护气候环境宪章地位的UNFCCC及《京都议定书》为国家设定了具体的减排义务。然而一直以来,国际法上却没有专门的关于海运业减少温室气体排放的硬性规定。究其原因,不外两点:一是由于海运业的国际性及船舶的流动性,要确定国别减排义务具有技术和政治复杂性;二是与其他运输方式相比,海运属于环境友好型、气候友好型运输方式,国际社会缺乏解决此问题的迫切的政治意愿。由于海运运输量大、相对成本较低和安全性较高,目前“全球贸易运输量的90%通过海运完成。海运是目前碳效最高的运输方式,每吨公里仅排放14克二氧化碳,其后是铁路运输和公路运输。空运每吨公里排放二氧化碳最多(至少600克)。”{9}虽然海运是最优秀的绿色运输方式,但是随着海运经济的快速发展,海运温室气体的排放量也在增长,占全球温室气体排放比例也有所增加。国际海事组织(International MaritimeOrganization,简称IMO)2009年发布的研究报告{10}表明,以2007年为例,全球海运共排放10.46亿吨二氧化碳,约占全球排放总量的3. 3%,这其中国际海运排放约8. 7亿吨,占全球总量的2. 7%。如海运业不采取减排措施,随着国际贸易发展和海运服务增长,到2050年,海运排放二氧化碳将是2007年的350%,其中国际海运排放二氧化碳量将是2007年的310%。因此对海运温室气体排放进行国际法规制极具现实意义,构建海运减排法律制度也日益呈现出紧迫性。
  二、“共同但有区别责任”原则是建构海运减排法律制度的基石
  (一)“共同但有区别责任”原则的法律渊源
  “环境保护问题是全球性的,关系到全人类的共同利益,全人类都有责任保护环境。”{11}鉴于此,早在20世纪六七十年代末的一些国际法文件中,就已经出现了国际社会对保护和改善全球环境负有“共同责任”的阐释。{12} 1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》在“共同责任”的认识上得到了进一步深化,同时开始意识到“区别责任”的积极意义。{13}之后,共同但有区别责任的理念被纳入到20世纪80年代以后通过的所有全球环境公约中。{14}在1992年于里约召开的联合国环境与发展大会上,发达国家希望所有国家共同承担保护全球环境的责任,而发展中国家则强调它们要优先发展经济,并谴责发达国家造成了全球环境的恶化。{15}经过广大发展中国家的协力争取,最终在《里约环境与发展宣言》、UNFCCC、《生物多样性公约》等文件中确立了此原则。UNFCCC在序言中申明:“承认地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题”、“注意到历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家;发展中国家的人均排放仍相对较低;发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加,以满足其社会和发展需要”、“承认气候变化的全球性要求所有国家根据其共同但有区别的责任和各自的能力……,参与有效和适当的应对行动”;第3条规定:“各缔约国应当在公平的基础上,并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代利益保护气候系统。因此,发达国家应当率先对付气候变化及其不利影响。”这是国际环境法发展史上,第一次明确使用“共同但有区别责任”原则的用语,{16}反映了人类对该原则的认识达到了一个新高度,即将“共同责任”与“区别责任”有机地联系起来,并适当注意到“共同但有区别责任”原则与代际公平原则的关系。{17}
  (二)“共同但有区别责任”原则的内涵
  “共同但有区别责任”原则的核心含义是指尽管所有国家在保护环境上有共同的责任,但他们必须根据其社会、经济和生态状况承担不同的责任。共同但有区别责任反映了国际环境法的两种相互对立的趋势,一方面是对普遍主义的需要,而另一方面是对发展中国家特殊需要的敏感。{18}如果说“对一切义务”强调的人类责任的共同性,那么“共同但有区别责任”则依旧强调的是人类责任的差异性,{19}因为这一原则的重心显然落在了“有区别的责任”上。
  “有区别的责任”主张以不同方式对待不同类别的国家,从而实现“实质公平”,是公平承担责任原则在国际环境领域的体现。{20}那么国家之间的责任因何而异?笔者认为可以考察三个因素:一是造成全球环境退化的责任轻重。发展中国家学者认为,发达国家的工业化史就是一部污染环境、破坏大气平衡的历史,而现代西方人奢侈的生活方式更导致二氧化碳排放超标,因此他们应当承担应对气候变化的首要责任;{21}二是国家技术及财政能力的大小。发达国家掌握大量可用于环境保护的资金和技术,并且其经济和技术优势是以从发展中国家大量、廉价获取自然资源为基础的;{22}三是具体需要。发展中国家的优先事项是经济、社会发展,并且贫困也是环境污染的根源,{23}因此发展中国家不应承担与其优先事项相悖的额外的国际义务{24}。
  (三)“共同但有区别责任”原则在构建海运减排法律制度中的地位
  UNFCCC确定了“共同但有区别责任”原则的基础地位;《京都议定书》则为发达国家设定了从2002 - 2012十年里的量化减排义务。《京都议定书》是以一种比较极端的方式贯彻了“共同但有区别责任”原则—发达国家承担义务,发展中国家不承担义务。{25}“共同但有区别责任”原则作为气候变化基础条约的基石,其在控制气候变化的国际环境法领域内是具有广泛拘束力的。《京都议定书》第2. 2条规定:“附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力,谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”国际航运的特殊性与复杂性,使得《京都议定书》将航空业和海运业的减排问题单独列出来授权给专门国际组织进行研究,这就为IMO这一专业技术机构开展海运温室气体减排工作提供了法律依据和行动范围,{26}即IMO在国际海运减排法律制度构建中应以“共同但有区别责任”原则作为制度设计的基石,首先研究解决附件一国家在国际海运业的减排或限排问题。在此之前,不应将减排范围无限扩大。{27}
  三、海运减排的国际法新进展对“共同但有区别责任”原则的背离
  IMO是联合国系统中负责航运安全与保安、防止船舶造成海洋污染的专门机构。根据《国际海事组织公约》的规定,其宗旨之一就是在有关防止和控制船舶造成海洋污染问题上鼓励并促进普遍采用可行的最高标准,并有权制定所有与上述宗旨有关的行政和法律。{28}
  (一)IMO对海运减排路径的探索{29}
  为履行“有关防止和控制船舶造成海洋污染”方面的职责,IMO制定了《国际防止船舶造成污染公约》(简称MARPOL),侧重防止船舶造成海洋环境污染,未涉及大气污染及气候变化问题。《环境与发展宣言》通过后,IMO开始着手对MARPOL进行修订,并于1997年通过了一项新议定书,在MARPOL中增加了标题为“防止船舶造成大气污染规则”的附件六(已于2005年生效),从而把IMO在环保方面的工作扩展到了大气领域{30}。
  《京都议定书》是最早提及与气候变化有关的海运温室气体排放问题的国际条约,并就制定海运减排规则问题对IMO进行了授权,因此从1998年起IMO开始关注国际海运减排问题。随后几届IMO海洋环保委员会(Marine Environment Protection Committee,简称MEPC)始终围绕国际海运减排技术和方法展开讨论。直到2008年MEPC第57届会议,对国际海运温室气体排放问题的讨论开始提速,并涉及政治和法律框架问题。在欧盟等发达国家利用IMO独具特色的“简单多数”表决机制的推动下,通过了未来船舶温室气体减排法律框架的九大原则。其中原则二“强制、平等地适用于所有船旗国”由于违反了UNFCCC及《京都议定书》所确立的“共同但有区别责任”原则,引起了发展中国家的激烈反对。2009年MEPC第59届会议通过了包括“新船能效设计指数”(Energy Efficiency Design Index,简称EEDI)“能效营运指数”( Energy Effi-ciency Operating Index,简称EEOI)“船舶能效管理计划”(Ship Ene

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【参考文献】

{1}United Nations, “Combating Global Warming: The Climate Change Convention”,http://www.un. org/ecosocdev/geninfo/sustdev/climate. htm, 2011-10-19.

{2}《联合国气候变化框架公约》序言部分。

{3}前引{2},第2条。

{4}UNFCCC附件一国家(主要为发达国家和经济转型期国家)在《京都议定书》中体现为附件B国家,二者基本重合,但后者不包括白俄罗斯和土耳其。2006年白俄罗斯成为附件B国家。《京都议定书》缔约方全体会议10/CMP. 2号决定。

{5}IMO, “Introduction to IMO”,http: //www. imo. org/About/Pages/Default. aspx.,2011-10-30.

{6}崔大鹏:《国际气候合作的政治经济学分析》,商务印书馆2003年版,第197页。

{7}联合国:《为今世后代保护全球气候》,A/RES/43/53。除此之外,联大还通过其1999年12月22日第54/222号、2007年12月10日第62/86号、2008年11月26日第63/32号、2009年12月7日第64/73号和2010年12月2日第65/436号决议逐步完善并推进着“为人类今世后代保护气候变化”的议题。

{8}黄何:《直面国际海运减排挑战,提升中国航运整体实力》,《中国海事》2011年第1期,第22-23页。

{9}P. Lamy, “Doha Could Deliver Double-win for Environment and Trade”,http: //www. wto. org/english/news-e/sppl-e/sppl83-e. html.,2011-8-12.

{10}IMO, Second IMO GHG Study 2009, CPI Books Limited, 2009,p. 1.

{11}[法]亚历山大·基斯:《国际环境法》,张若思译,法律出版社2000年版,第111页。

{12}如1959年《南极条约》序言指出:“……承认为了全人类的利益,南极应永远专为和平目的而使用,不应成为国际纷争的场所和对象。”1967年《外层空间条约》序言指出:“……确认为了和平目的发展、探索利用外层空间,是全人类的共同利益。”1970年联合国大会《关于各国管辖范围以外海洋底土与下层土壤之原则宣言》宣布“各国管辖范围以外海洋底土与下层土壤为人类共同继承财产。”

{13}体现在原则十二的规定中。See Declaration of theUnited NationsConference on theHuman Environment, Stockholm, UN Doc. A/Con. f 48 /14, 16 June 1972.

{14}前引{11},亚历山大书,第115页以下。

{15 }David A. W irth, “The Rio Declaration on Environment and Development: Two Steps Forward and One Step Back”,Geogeia Law Review 29(1995),pp. 606-608.

{16}王曦:《联合国环境规划署环境法教程》,法律出版社2002年版,第133页。

{17}杨兴:《试论国际环境法的共同但有区别的责任原则》,《时代法学》2003年第1期,第85页。

{18} Ducan French, “Developing States and International Environment Law:The Importance of Differentiated Responsibilities”,Inter-national and Comparative Law Quarterly 49 (2000),p. 15.

{19}马晶:《环境正义的法哲学研究》,吉林大学2005年博士学位论文,第147页。

{20}蔡守秋、常纪文:《国际环境法学》,法律出版社2004年版,第86页。

{21}Randall S. Abate, “Climate Change, the United States and the Impacts of Arctic Melting: A Case Study in the Need for Enforcea-ble International Environmental Human Rights”,Stanford Journal of International Law 43 (2008),p. 3.

{22}参见《联合国环境与发展宣言》原则七。

{23}同上文,原则三、四、五。

{24}谷德近:《巴厘岛路线图:共同但有区别责任的演进》,《法学》2008年第2期,第133页。

{25}边永民:《论共同但有区别的责任原则在国际环境法中的地位》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2007年第4期,第12页。

{26}即只要求UNFCCC附件一国家减少或限制海运温室气体的排放,并未对非附件一国家提出具体减排要求。

{27}郭晓峰:《当前国际航海减排谈判的焦点和难点》,《中国海商法年刊》2011年第3期,第7页。

{28}前引{5}。光宗耀祖支撑着我去教室

{29}IMO, “Historic Background”,http://www.imo. org/OurWork/Environment/PollutionPrevention/AirPollution/Pages/Histor-is%20Background%20GHG. aspx, 2011-10-30.

{30}附则六将船舶废气中氧化硫和氧化氮的释放加以限制,并禁止故意排放消耗臭氧层的物质,目的是保护臭氧层,并不涉及船舶排放温室气体对气候变化的影响问题。

{31}49票赞成(包括所有发达国家和一些小岛国)、5票反对(中国、巴西、沙特、科威特、智利)、2票弃权(牙买加、圣文森特和格林纳丁斯),符合MARPOL第16条所规定的对MARPOL公约附则的修改需要得到附则2/3成员国的支持的条件,除非有1/3缔约国或其商船吨位总数不少于世界商船队总吨位50%以上的缔约国以书面方式向IMO提出反对。IMO秘书长Ef-thimios E. Mitropoulos指出“投赞成票的国家遍布全球,代表了世界商船总吨位的79%,其中既有发达国家又有发展中国家。”See IMO, “Breakthrough at MEPC 62”,http ://www.imo. org/OurWork/Environment/PollutionPrevention/AirPollution/Pages/Break-throught-at-MEPC-62. aspx, 2011-11-15.显然,修正案的生效已是一个无法改变的事实。

{32}所谓“不歧视”原则就是不论船舶在哪里登记、有谁拥有或控制,均承担相同的责任和义务。这一原则已经体现在IMO制定的50多项国际海事公约中。

{33}UNCTAD, Review of Maritime Transport 2010, UNCTAD/RMT/2010/Corr. 1,21 June 2011,pp. 39-44.

{34}任为民:《海运温室气体减排国际法律制度研究》,《中国海商法年刊》2011年第3期,第4页。

{35}前引{27},郭晓峰文,第7页。

{36}即在某规定日期之前,如果没有一定数量的缔约国表示反对该修正案,则该修正案被视为已被接受,并在一定时间之后对该公约所有缔约国生效。

{37} Alice Favem and Enrica De Cian, “Fairness, Credibility and Effectiveness in the Copenhagen Accord: An Economic Assess-ment”,http: //papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm?abstract_ id=1568815,2010-5-15.

{38}Zabi Bazari and Tore Longva, Assessment of IMO Mandated Energy Efficiency Measures for International Shipping, MEPC 63/INF.2, 31 October 2011,pp. 2-8.

{39}前引{8},黄何文,第24页。

{40}IMO, “Study Shows Significant Reductions in C02 Emissions from Ships from IMO Measures”,http://www.imo.org/Media-Centre/PressBriefings/ Pages/57-EEDlstudy. aspx, 2011-11-15.

{41}前引{17},杨兴文,第86页。

{42}李威:《论共同但有区别责任的转型》,《南通大学学报(社会科学版)》2010年第5期,第37页。

{43}截止到2011年11月,IMO共有170个成员国,其中大部分是发展中国家,虽然这种数量优势并未在EEDI和SEEMP通过过程中得以体现。究其原因是大部分发展中国家非海运大国,因此有关海运减排的技术措施和运营措施不是其利益的关注点,这些强制性能效标准影响的主要是发展中国家中的造船大国、海运大国,例如中国。但是MBMs显然不同,广大发展中国家比较容易在这一问题上形成共识,进而发挥自己数量上的优势影响最终决议的命运。

{44}Doelle Meinhard,"The Legacy of the Climate Talks in Copenhagen: Hopenhagen or Brokenhagen?” http: //papers. ssm.com/sol3/papers. cfm? abstract_ id=1535669, 2010-03-20.

{45}参见《京都议定书》第17、6、 12条。

{46}See Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 2003/87/ECsoas to In-clude Aviation Activities in the Scheme for Greenhouse Gas Emission Allowance Trading Within the Community, at 2, COM (2006) 818 final Dec. 20, 2006.这就意味着,从2012年开始包括中国航空公司在内的所有国际航班降落或飞离欧盟任何成员国时就要购买排放额度,除非排放配额尚有结余。未能上缴足够配额的航空器运营人将被施以罚款、扣留航空器甚至禁运等处罚。

{47}李扬勇:《论共同但有区别责任原则》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2007年第4期,第552页。

{48}[英]鲍尔·G·哈里斯:《国际正义与环境变化》,张晓波译,载王曦主编:《国际环境法与比较环境法评论》第1卷,法律出版社2002年版,第51页。

{49}王建廷:《气候正义的僵局与出路—基于法哲学与经济学的跨学科考察》,《当代亚太》2011年第3期,第95页。

{50}前引{8},黄何文,第24页。

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