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【期刊名称】 《法律适用》
法官惩戒制度的中国特色
【作者】 侯学宾
【作者单位】 吉林大学法学院{副教授}、国家2011计划司法文明协同创新中心{研究员}
【分类】 法院【中文关键词】 法官惩戒制度;惩戒主体模式;程序化
【期刊年份】 2017年【期号】 7
【页码】 7
【摘要】

从制度目的和运行来看,法官惩戒制度的根基在于试图在维护审判权独立运行与遏制司法不当之间达致某种平衡。在我国,法官惩戒制度在经历着一种转变和重构,但是这种改革或重构并非是单纯地移植国外的制度,而是需要分析法官惩戒制度面临的“中国式”难题。在法官惩戒制度中,惩戒主体的配置、惩戒事由的设定和惩戒程序的建构被视为核心组成部分。我国的司法定位与制度实践有独特的中国特色,诸如古代的法律传统、建国以来的政法传统,社会主义政治制度和剧烈的社会转型等,都对法官惩戒制度产生不可忽视的影响。作为司法和政法制度组成部分的法官惩戒制度的未来改革方向取决于我们对司法权性质的定位,更取决于司法在整个政法制度中的地位和角色。

【全文】法宝引证码CLI.A.1242759    
  引言
  “法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门。法律借助于法官而降临人世。”[1]掌握和运用审判权的法官被认为是司法权威和公正的维护者,因此“法官被认为是公正、公平和礼节的集中体现。如果法官不尊重自己,法院的尊严就可能被损害;如果法官堕落,司法的信任就将被糟蹋。为维护法院的尊严和尊敬,经常要用比其他人更高的标准要求法官。”[2]在此基础上,世界各国都确立了法官惩戒制度,这项制度旨在特定机构通过适用特定的程序对法官的违法犯罪行为和不当行为进行追究惩处,维护司法的权威和公信力。
  在我国,法官惩戒制度被视为司法体制改革的重要组成部分,法官惩戒制度也在经历着一种转变和重构,但是这种改革或重构并非是单纯地移植国外的制度,而是需要分析法官惩戒制度面临的“中国式”难题,不对这些难题进行多维度的深入分析,那么改革中的法官惩戒委员会模式未必能真正地实现法官惩戒制度的功能,反倒会产生不良的负面影响。
  从制度目的和运行来看,法官惩戒制度的根基在于试图在维护审判权独立运行与遏制司法不当之间达致某种平衡。世界各国和地区拥有不同类型法官惩戒制度的重要原因之一即在于不同类型的惩戒制度在两端之间的侧重点不同,这种不同的侧重可能源自于对司法权性质与功能的认知差异,也可能源自于各个国家政治制度、社会制度和法律传统的差异。在法官惩戒制度中,惩戒主体的配置、惩戒事由的设定和惩戒程序的建构被视为核心组成部分,因此本文试图围绕这3个方面分析我国法官惩戒制度存在的独特面向及其面临的难题,以期对制度改革有所助益。
  一、惩戒主体:同体模式或异体模式
  法官惩戒制度旨在约束法官行为,那么当法官出现与司法职权与身份不符的行为时,谁有权对法官进行惩戒对整个法官和司法制度的运行至关重要,因为法官惩戒制度的目的是对法官的违法犯罪和不当行为进行追责,防止司法腐败,同时这种追责不能影响到审判权的独立行使,使得法院沦为其他政府机构的附庸。根据世界各国的实践,我们可以概括出两种模式:同体模式与异体模式,这两种模式并非截然分明,在同一个模式下也会有不同的权力配置,甚至在一国的实践中两种模式同时存在。在此基础上,我们需要理解和分析这种不同模式和选择背后的原因,而我国的法官惩戒制度的惩戒权的配置又面临着具有自身特色的难题。
  (一)同体模式与异体模式
  顾名思义,同体模式与异体模式的划分标准源自于惩戒主体与惩戒对象的关系,因此两者的区别在于惩戒法官的权力应该配置给法院还是配置给法院之外的其他机构。有学者提出,“同体惩戒是指惩戒主体和惩戒对象属于同一个组织或系统,是权力部门内部的一种自我惩戒。所谓异体惩戒是惩戒主体和惩戒对象来自不同的组织或系统,两者之间无直接的利害关系和隶属关系。”[3]这种区分更多具有形式意义,同体与异体模式区分的实质意义在于不同国家在司法“自治”与“他治”之间的不同侧重。
  采用同体惩戒模式的国家并未严格按照法系划分阵营,而且在“同体”的程度上也有所不同,体现出对法院系统自治的不同尊重程度。一种模式是法院对本院法官或者下级法院的法官进行惩戒。诸如在美国,新泽西州就授权州最高法院对下级法院的法官以制定法的理由进行罢免。[4]日本的《法院法》规定,地方法院、家庭法院以及简易法院的法官一律由高等法院负责惩戒事宜,而高等法院、最高法院的法官惩戒案件,均由最高法院管辖。[5]另外一种模式则是在法院内部设置专门的委员会。诸如1980年美国国会颁布法律,授权由上诉法官和初审法官组成、受联邦巡回上诉法院首席法官领导的各联邦巡回区司法理事会,负责对联邦法官的违法犯罪行为进行惩戒。[6]
  异体惩戒模式更为注重对法官的“他治”,但是将惩戒权赋予法院外的何种机构却又有不同的实践,这种差异体现了的“他治”的程度。在光谱的一端是将惩戒法官的权力赋予立法机关。诸如在美国,对于所有根据联邦宪法任命的联邦法官,涉及到“罢免”这种惩戒时必须启动弹劾程序,由众议院提出起诉,参议院做出裁决。[7]日本的国会两院可以推选出14名议员组成弹劾法庭,对违反职责、严重玩忽职守或者显著丧失法官威信的行为进行处理,并有权做出是否罢免的裁判。[8]进一步推移,有些国家设立更具多元参与性的专门委员会,诸如法国宪法设立了由9名成员组成的最高司法委员会。这个委员会的主席由总统担任,副主席由司法部长担任,下设的委员会成员包括法官、检察官、行政法院指定的顾问和不属于议会和司法部门的知名人士。[9]继续向前推移,有些国家将惩戒法官的权力赋予专门的机构,而这些机构更具司法化特征,更为尊重司法的自治,诸如德国联邦和各州都设置纪律法院,负责对法官的一般惩戒处分。[10]
  西方代表性国家的法官惩戒主体制度在实践中存在3个特点。第一,单一采取同体或异体模式的国家很少,更多是采取同体异体相混合的模式。这是因为建立在尊重司法自治基础上的同体模式,一方面尊重了司法和法官的自治性和独立性,但是另一方面会使得法官惩戒失之于宽,难以实现惩戒制度对权力的约束和对法官的惩处。同样,强调对法官进行“他治”的异体模式,虽然存在有效实现法官惩戒的方面,但也不可避免地损害司法权的独立性。因此,大多数国家根据惩戒事由的不同将惩戒权力在法院与其他机构之间进行配置。[11]第二,在异体惩戒模式中,惩戒法官的权力可能掌握在立法机关或者独立设置的机构手中,但是大多不会将惩戒法官的权力赋予行政机关,最多是允许行政机关参与。立法机关享有对法官的部分惩戒权主要立基于权力制衡原则,并且此种模式下的法官大多是终身制;而独立设置的机构享有惩戒权的基础建立在权力分立上,避免立法权对司法权的侵蚀,损害司法独立。而不将惩戒权赋予行政机关的原因在于主动性的行政权极易侵蚀司法的独立性。快醒醒开学了
  (二)我国的法官惩戒主体模式的选择
  我国的法官惩戒主体模式经历了一个发展变迁的过程,并且现在正处在改革的重要关口,选择何种模式不仅仅是单纯地继承和移植的问题,而是需要探究惩戒权力配置面临的制度和社会环境。
  根据我国宪法和法官法规定,罢免法官的权力被赋予各级人民代表大会及其常务委员会,但是并没有规定除罢免之外的惩戒权力授予哪个机构。1998年最高人民法院颁布《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》(以下简称《违法审判追究办法》)第28条规定,各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门,负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。由此可见,我国的法官惩戒主体模式属于异体与同体的混合模式,但是这种模式在实践中具有两种遭受诟病的特点。第一,立法机关享有的惩戒权更具形式意义。因为各级人大及其常委会更多是对人民法院惩戒法官的处理决定的认可,并没有实质性的审查。第二,各级人民法院对所属法官的内部惩戒会引发两种后果,一种是同体惩戒引起的法官之间的“官官相护”,法官的违法和不当行为难以有效惩戒和遏制,导致民众对司法的不信任,影响司法的权威性。另一种是缺乏独立性的监察部门难免会加剧法官之间的行政化倾向,进而影响到审判权的独立行使。
  在此背景下,作为推进司法责任制改革重要组成部分的法官惩戒制度也在经历着相关方面的制度改革。党的十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出改革法官惩戒制度,最高人民法院颁布实施的《关于全面深化人民法院改革的意见》提出“两级模式”的法官惩戒委员模式,将在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会。随后在“两高”联合颁布的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(下面简称《法官、检察官惩戒制度意见》)中只是设立了省一级的法官惩戒委员会。但是法院推动的法官惩戒制度改革依然尊重各级人大及其常委会对法官的罢免权。[12]这种改革并没有从根本上改变同体与异体的混合模式,但是却在同体模式的具体内容上有所改变。这种改变一方面是为了避免对我国宪法体制的根本改变,另一方面也是为了回应人民法院各自惩戒所属法官所带来的不良影响。但是这种改革进路也面临着不可避免的难题。
  1.作为惩戒主体的各级人大及其常委会享有的惩戒法官的权力是否依然只具形式意义,或者说我国的法官惩戒主体是否可以完全变为同体模式,取消各级人大及其常委会对法官的惩戒权。在笔者看来,各级人大及其常委会应该继续享有罢免法官的惩戒权,并逐步实质化。第一,人民代表大会在宪法上的权力机关地位决定了对法院和法官的监督地位。各级人民法院要对各级人大及其常委会负责并报告工作,这里的“负责”就包括人民代表大会对法官的选举任命与罢免。第二,人民代表大会享有部分惩戒权是对异体惩戒模式中“他治”的尊重。一方面,异体惩戒模式能增强法官惩戒的权威性,避免法官系统内部对法官的袒护,另一方面,现行同体惩戒模式带来的弊端也促使民众不相信法院内部惩戒法官的权威性和公正性,将人民代表大会及其常委会的罢免权实质化有助于法官惩戒的公正性。
  2.法官惩戒委员会的“两级模式”是阶段性还是最终性的设置。在现阶段的改革中,《关于全面深化人民法院改革的意见》中提出的在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会,但是在“两高”联合颁布的《法官、检察官惩戒制度意见》中只是先从省级进行试点改革。那么未来的法官惩戒委员模式会继续实施“两级模式”吗?“两级模式”的法官惩戒委员会会面临着哪些难题?第一,两级法官惩戒委员会的关系是平行还是上下级。尽管国家一级的法官惩戒委员会还未成立,但是依据文件所属已是计划内之事,那么未来的两级法官惩戒委员会的关系就十分重要。如果两者是平行关系,那么意味着法官惩戒会根据法官所属的层级分属不同的惩戒委员会管辖。这种做法一般出现在联邦制国家,诸如美国,联邦法官和州法官分属不同的惩戒主体。但是我国是单一制国家,地方各级人民法院的法官并非隶属于地方,让全国的法官因为所属法院层级不同就归属不同的法官惩戒委员会并不合理。第二,如果两者是上下级关系,那么意味着省级法官惩戒委员会拥有对全国所有法官的惩戒权,那么最高人民法院的法官出现违法犯罪和不当行为时应该由哪个省的法官惩戒委员会管辖就难以确定。从现行公布的法规文件来看,上下级选择不是改革的目标。但是平行关系带来的难题也需要解决,考虑到我国的政法体制和法官数量,在省级法官惩戒委员会实践的经验总结基础上,设立全国性的法官惩戒委员会,并设立跨行政区划的法官惩戒委员会分支会是更好的改革路径。从这个意义来讲,我国的两级模式应该是一个阶段性的过渡模式。
  二、惩戒事由:司法内不当行为抑或司法外不当行为
  法官可能会基于何种法定事由而被惩戒是法官惩戒制度的重心,惩戒事由指引着法官的行为不要越过“红线”。惩戒事由构成了法官行为的边界,但是这个边界范围在很大程度上取决于对司法性质和地位的认识。
  (一)司法内行为与司法外行为
  世界各国对法官惩戒事由的规定各有不同,体现出不同制度对司法独立与惩戒法官的侧重有所差异。综合来看,“法官遭受惩戒的事由主要有两种:一种是司法内不当行为,二是司法外行为不当。前者诸如枉法裁判、触犯刑法,后者如发表了与司法职务不相称的政治言论、私生活不检点等。”[13]
  司法内不当行为主要围绕法官行使司法职权的行为展开。诸如德国法律禁止法官实施严重削弱公众对法院作为伸张正义机构的信心的司法行为,包括接受金钱或者其他贿赂;胁迫取证;伪造文件;以及通过起诉对清白者进行迫害或判刑。日本《法院法》也规定,法官应受惩戒处分的情形包括违反职务上义务或者是懈怠职务的行为。司法外的不当行为主要是法官在行使司法职权之外而有损司法权威的行为。诸如美国律师协会《司法行为示范法典》规定法官禁止实施与司法职务不相称的政治行为,规定法官应当控制司法外行为,以使与司法职责发生冲突的可能达到最低限度。法国规定,法官的任何职业责任的失职、损害法官荣誉、正直和尊严的行为都触犯了法官纪律,诸如臭名昭著的、不检点的个人生活行为;以及政治态度不良等。
  在法官惩戒事由上,我们可以发现一些规律性的认识。第一,关于惩戒事由的规定大多比较宽泛抽象,并没有事无巨细地规定何种事由构成惩戒事由。但是根据惩戒主体的不同也有所区别,在“他治”程度较高的异体惩戒主体模式下,规定的惩戒事由较为明确具体,其中的原因主要在于避免司法独立受到侵害,而在“自治”程度较高的同体惩戒模式下,惩戒事由规定的较为宽泛,其主要原因在于避免出现法无明确规定但有损司法公信力的情形。第二,惩戒事由的规定更注重法官的行为,而非判决的结果。英美两国单纯以不当行为作为惩戒事由,诸如美国在联邦层面主要围绕法官的最大罪行和不端行为,而州层面被各州广泛借鉴的《司法行为守则》也是围绕不当行为展开。德法两国将不当行为和错误判决作为法官惩戒事由,“对于法官不当行为之惩戒,无需考虑行为主观因素,只要该行为足以致公众对司法公信产生损害,有此“客观后果”就足以对法官施以惩戒,主观因素仅作为惩戒轻重的考虑因素。”[14]但是错误判决必须是法官在故意和重大过失的情况才能被惩戒,避免法官在依据内心确信履职并无主观错误时被追责,影响司法权的独立行使。第三,惩戒事由的司法内行为和司法外行为得到同等重视。法官在行使职权过程中违反惩戒事由会直接损害司法的公正性,对当事人的权益会造成直接损害,对此进行惩戒也是顺理成章。但是法官的司法外行为也会遭到

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