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【期刊名称】 《现代法学》
恐怖组织认定模式之研究
【英文标题】 TheM ode of Identifying a TerroristOrganization
【作者】 赵秉志杜邈*(ZHAOBing-zhi,DUMiao)【作者单位】 北京师范大学
【分类】 国际法学【中文关键词】 恐怖组织;司法认定;行政认定;反恐法
【英文关键词】 terroristorganization; judicatory identification; administrative identification; anti-terrorism laws
【文章编码】 1001-2397(2006)03-0106-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 3
【页码】 106
【摘要】

当前,我国对恐怖组织事实上采取了司法认定和行政认定并存的模式,这种模式缺乏明确的法律依据与分工。在世界范围内,各国对恐怖组织的认定主要存在司法认定和行政认定两种模式,而我国刑法中除恐怖组织以外其他组织也存在司法认定和行政认定两种模式。从实际情况、人员配备,以及认定后果来看,我国应对恐怖组织采取行政认定模式,以达成刑法与反恐怖法的衔接。

【英文摘要】

At present,the mode assumed by China related to identifying a terroristorganization is such that judicatory identification runs parallel with administrative identification, which leads to a lack of express legal authority or specialization of work.Elsewhere, people tend to identify a terrorist organization either by the judiciary or an administrative way.The judiciary mode and the administrative mode are also taken in China to examine organizations other than terrorist ones.In perspective, as to the practical situation,relevant personnel and identification results,China should assume the administrative way to identify a terroristorganization so as to make criminal law coordinate with anti-terrorism laws.

【全文】法宝引证码CLI.A.132957    
  一、前言
  近年来,在美国“9·11”事件之后,世界各地相继发生重大恐怖袭击事件,如西班牙“3·11”马德里列车爆炸事件、俄罗斯别斯兰人质事件、伦敦“7·7”连环爆炸事件、约旦“11·9”安曼爆炸事件等,恐怖组织在这些惨案背后起到了策划、实施的核心作用。[1]我国同样面临着恐怖组织的现实危害:一方面,“东突”等恐怖势力不断在我国境内制造恐怖事件,造成了严重的社会危害。据不完全统计,自1990年至2001年,境内外“东突”恐怖势力在中国新疆境内制造了至少200余起恐怖暴力事件,造成各民族群众、基层干部、宗教人士等162人丧生、440多人受伤{1}。另一方面,随着全球化的进程,国际恐怖组织对我国国家安全、公民的人身、财产安全也构成严重威胁。[2]恐怖组织具有高度的组织性、极强的隐蔽性和严重的社会危害性,正确认定和有效打击恐怖组织刻不容缓。但是,实践中仍然存在一些问题:如我国对恐怖组织采用何种认定模式?由行政机关还是司法机关负责对恐怖组织的认定?遗憾的是,我国法律中缺乏对上述内容的明确规定,而理论界往往局限于刑事法视角,缺乏对恐怖组织认定模式的深入探讨。本文力图通过对国内外相关立法与理论的比照,对我国恐怖组织认定模式展开研究,以期对我国反恐怖立法和实际工作有所裨益。
  二、我国恐怖组织认定的现状与缺憾
  我国1997年修改《刑法》时增设了第120条组织、领导、参加恐怖活动组织罪。面对恐怖犯罪活动较为猖獗、危害日益严重的新形势,全国人大常委会于2001年12月29日通过了《刑法修正案(三)》,对与恐怖活动犯罪有关的刑法规定作了较大幅度的补充与修改,提高了组织、领导、参加恐怖活动组织罪的法定刑,并增设了资助恐怖活动罪等罪名。但应当注意的是,无论是在该修正案中,还是在我国现有的其他刑事立法中,都没有明确界定“恐怖活动组织”这一概念的含义。[3]中国公安部于2003年12月15日公布了首批认定的4个“东突”恐怖组织和11名恐怖分子名单,公布的4个恐怖组织包括“东突厥斯坦伊斯兰运动”(“东伊运”)、“东突厥斯坦解放组织”(“东突解放组织”)、“世界维吾尔青年代表大会”和“东突厥斯坦新闻信息中心”(“东突信息中心”){2}。因此,我国事实上采取了司法认定和行政认定并存的双轨制:司法认定是指人民法院在刑事审判过程中,依照事实和法律来认定某组织是否属于恐怖组织,最终目的是对被告定罪量刑;行政认定是指行政机关依照法律规定,对某组织是否属于恐怖组织进行确认,目的是便于开展打击恐怖组织的国际协作,便于采取治安管理、外交、金融等手段综合打击恐怖组织。
  但是,在我国恐怖组织认定工作中尚存在下列问题:(1)司法认定缺乏明确的法律依据。在我国现行法律中难以找到对“恐怖活动组织”进行司法认定的实体或程序依据。该依据的缺失影响到组织、领导、参加恐怖活动组织罪和资助恐怖活动罪构成要件的描述,既不利于社会公众对法律的认知,也不利于司法机关在办理相关案件时准确定罪量刑,这直接导致了这些罪名的司法适用率偏低。更为严重的是,刑法规范的不明确也必然不利于罪刑法定原则的贯彻。正如法谚云:“法律不安定、不确定时,事态就不幸(Resestmisera,ubijusestvagumetincer-tum.)”{3}。(2)行政认定的法律依据亟需完善。《中华人民共和国国家安全法实施细则》第5条规定:“《国家安全法》所称的‘敌对组织’,是指敌视中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度,危害国家安全的组织。敌对组织由国家安全部或者公安部确认。”这就成为我国对恐怖组织进行行政认定的法律依据。但是,我国行政认定的法律依据仍存在诸多问题:一方面,恐怖组织并不必然危害国家安全,它可能出于某种政治、民族、宗教或社会目的而建立,《国家安全法》所指的敌对组织具有强烈的政治色彩,不仅难以涵盖恐怖组织的特性,而且与国际趋势不符;另一方面,该规定仍然过于抽象,未能对行政认定的标准、程序等内容予以明确。(3)司法认定与行政认定缺乏明晰的分工与协调。从我国现实情况来看,人民法院和公安部都可以对恐怖组织进行认定。换言之,我国对恐怖组织的司法认定与行政认定是并存的。但是,立法上并未明确这两种认定的范围、后果及相互衔接等问题,这就不可避免地会给反恐怖工作带来冲突与矛盾。
  三、恐怖组织认定的比较研究
  (一)各国对恐怖组织的认定
  除了联合国、欧盟等国际组织、区际组织对恐怖组织进行认定外,各国对恐怖组织的认定模式主要有司法认定模式和行政认定模式两种。
  1.司法认定模式

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  目前,采取司法认定模式的国家主要有德国、俄罗斯、意大利等国。如德国政府并没有公布恐怖组织和恐怖分子名单,对恐怖组织和人员的认定由法官根据证据决定。《德国刑法典》第129条a款为建立恐怖组织罪,其中规定恐怖组织是旨在实施特定犯罪的组织,这些犯罪包括预谋杀人、故意杀人、灭绝种族、妨害人身自由的犯罪或危害公共安全的犯罪。行为人建立此类组织或者作为成员参加该组织的,处1年以上5年以下自由刑,对恐怖组织予以支持或为其宣传的,处6个月以上5年以下自由刑{4}。俄罗斯对恐怖组织也采取司法认定的模式,其法律依据是1998年通过的《俄罗斯联邦反恐怖主义法》,其中规定恐怖组织即“为进行恐怖活动建立的组织,或在活动中可能使用恐怖主义的组织,一个组织的任一分支机构在该组织任一领导层知晓的情况下进行了恐怖活动,该组织也被视为恐怖组织”。该法第25条规定,恐怖组织应由俄罗斯联邦法庭予以确定,被鉴定为恐怖活动性质的组织,按法庭的决定予以取缔,财产予以没收并上缴国库;在境外注册的国际恐怖主义组织,禁止在国内活动,对其在俄办事机构予以查封,财产予以没收并上缴国库{5}。意大利对恐怖组织亦采取司法认定的形式,其刑法分则第1章国事罪中,规定了以恐怖主义和颠覆民主秩序为目的的结社罪,《意大利刑法》第270条-2规定:“发起、创建、组织或者领导意图实施颠覆民主秩序的暴力行为的团体的,处以7年至15年有期徒刑。”{6}
  2.行政认定模式
  目前,采取行政认定模式的国家主要有美国、英国、印度、以色列等。美国《反恐怖主义及有效死刑法案》赋予国务卿两年一次指认恐怖组织的权力,国务卿可以在任何时候向恐怖组织名单中增添内容,恐怖组织的指认结果须经司法审议后方可生效,废除时须经国会讨论,如果不进行更新,指认结果两年后就过期。该法案还规定了恐怖组织的指认效应、指认标准、指认程序等。恐怖组织的指认标准是:(1)必须是外国组织;(2)该组织必须从事《移民与国籍法案》定义的恐怖活动;(3)该组织的活动必须威胁到美国侨民的安全或美国的国家安全(国防、对外关系或经济利益){7}。英国同样采取行政认定模式,其《1989年预防恐怖行为法(临时条款)》规定,国务大臣可以认定任何在他看来与恐怖行为相关或者支持或鼓励恐怖行为的组织{8}。印度《2001年防止恐怖主义法》赋予中央政府指认恐怖组织的权力,第18条规定:如果中央政府相信某一组织参与了恐怖主义活动,那么就可以在《官方公报》中下令,在恐怖主义名单中增加、清除某一组织或对名单进行修改,并且规定,如果一组织:(1)实施或参与了恐怖主义活动;(2)为恐怖主义活动作准备;(3)推进或鼓励恐怖主义活动;或者(4)以其他方式参与恐怖主义活动;那么该组织应被视为参与了恐怖主义活动。根据以色列《1948年预防恐怖主义条例》,以色列政府拥有宣布某组织为恐怖组织的权力,政府可以发布公告,正式宣布某一特定团体为恐怖组织;这一公告的发布必须通过法定程序,确实有充分理由证明该团体是恐怖组织{9}。
  (二)我国《刑法》中恐怖组织以外其他组织的认定
  除恐怖组织以外,我国《刑法》中还存在第110条的“间谍组织”,第294条的“黑社会性质组织”,第300条的“邪教组织”等组织。从实践情况来看,对这些组织的认定都属于单轨制认定模式,即由单一国家机关对其进行认定。其中,既包括行政认定模式(例如,对间谍组织的认定)。包括司法认定模式(例如,对黑社会性质组织和邪教组织的认定),但上述认定模式都能在相关法律、立法解释或司法解释中找到依据。例如,间谍组织的认定主体是中华人民共和国国家安全部。《中华人民共和国国家安全法实施细则》第4条第2款规定,“间谍组织和间谍组织代理人由中华人民共和国国家安全部确认”,其认定的具体标准自然由国家安全机关制定。一般认为,间谍组织是指境外国家的政府机构或者地区政治集团设立的,以搜集其他国家或者地区的情报,从事颠覆、分裂、渗透等各种破坏活动,危害其他国家或地区安全和利益的组织{10}。人民法院只需认定行为人参加间谍组织或接受间谍组织的任务,就可以认为构成间谍罪,并不需要确认何种组织属于间谍组织。再如,黑社会性质组织的认定主体是人民法院。2000年12月4日最高人民法院通过了《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律问题的解释》,指出了黑社会性质组织的四项特征。全国人民代表大会于2002年4月28日又颁布了立法解释,对刑法中“黑社会性质的组织”的含义进行阐释。鉴于立法解释的效力高于司法解释,该立法解释就成为“黑社会性质组织”司法认定的依据。人民法院在确定被告是否构成组织、领导、参加黑社会性质组织罪、入境发展黑社

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}国务院新闻办公室.“东突”恐怖势力难逃罪责(N).江南时报,2002-01-21(5).

{2}张弘.公布首批认定的“东突”恐怖组织恐怖分子名单(N).人民公安报,2003-12-16(1).

{3}张明楷.刑法格言的展开(M).北京:法律出版社,2003.37.

{4}德国刑法典(S).徐久生,庄敬华译.北京:中国法制出版社,2000.124-125.

{5}赵秉志.惩治恐怖主义犯罪理论与立法(M).北京:中国人民公安大学出版社,2005.531.

{6}意大利刑法典(S).黄风译.北京:中国政法大学出版社,1998.87.

{7}郑远民,黄小喜,唐锷.国际反恐怖法(M).北京:法律出版社,2005.64.

{8}谢望原.英国刑事制定法精要(M).北京:中国人民公安大学出版社,2003.115.

{9}中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心.各国及联合国反恐怖主义法规选编(M).北京:时事出版社,2002.177-242.

{10}国家安全法律知识问答(J).国家安全通讯,1999,(2):46.

{11}{12}赵秉志.刑事法治发展研究报告(2003年卷·下册)(M).北京:中国人民公安大学出版社,2003.684-685;686.

{13}陈兴良.关于黑社会性质犯罪的理性思考(J).法学,2002,(8):43.

{14}张靖.我国《反恐法》起草完成框架(EB/OL).ht-tp://www.chinatimes.cc/news/list.asp?id=390691.2005-09-07.

{15}〔意〕贝卡里亚.论犯罪与刑罚(M).黄风译.北京:中国大百科全书出版社,1993.65.

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