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【期刊名称】 《法律科学》
论绿色发展理念对生态文明建设的价值引导
【副标题】 以公众参与制度为例的剖析【作者】 魏胜强
【作者单位】 郑州大学法学院【分类】 立法学
【中文关键词】 绿色发展理念;价值引导;生态文明;公众参与
【英文关键词】 Green Development Concept; Value Guidance; Ecological Civilization; Public Participation
【文章编码】 1674-5205(2019)02-0025-(014)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 25
【摘要】 根据绿色发展理念的要求和法治建设的基本原理,可以从四个方面完善生态文明建设的公众参与制度:一是凸显价值引导,即推动绿色发展理念制度化,对接公众利益和日常行为;二是强化行政执法,即完善公众参与的程序,明确政府的责任;三是健全司法体制,即大力发展公益诉讼,建立专门的生态审判机构;四是完善立法内容,即关注细微问题,并把公众参与扩大到一切生态法律制度中。
【英文摘要】 According to the requirement of green development concept and the basic principle of construction of rule of law, we can consummate the legal system of public participation in ecological civilization construction in four aspects: The first is to highlight the value guidance, which means that we should promote the institutionalization of green development concept, and make it butt with public interest and daily behaviors. The second is to strengthen administrative law enforcement, which means that we should consummate the procedures of public participation, and clarify the responsibility of the government. The third is to improve the judicial system, which means that we should strive to develop the public interest litigation, and set up special ecological judicial organs. The fourth is to improve the legislative content, which means that we should pay close attention to details, and enlarge the public participation to all the ecological legal systems.
【全文】法宝引证码CLI.A.1263023    
  
  作为新发展理念的重要组成部分,绿色发展理念的根本使命是推动我国社会主义生态文明建设,引导我国实现人与自然的和谐共生。“坚持绿色发展理念,推进生态文明建设作为时代的要求,是当下推进中国特色社会主义建设事业的一个重大的基本任务。合理、深入地践行绿色发展理念要求我们在理论认识上要保持高度清晰和清醒的理解,准确把握绿色发展理念的科学规定性,避免理论上的误读和实践上的误区,这样才能更加合理、有效地把中国特色社会主义事业推向前进。”{1}绿色发展理念作为生态文明建设的指南,具有强烈的理论和实践价值。在生态文明建设的各个环节和领域,无论是政策法律的制定和实施、行动措施的落实和创新,还是生态文化的宣传和推广、社会大众的参与和监督,都应当贯彻绿色发展理念并在这一理念的引导下实现各项工作的创新。显而易见,绿色发展理念作为一种指导思想或者发展方向,在生态文明建设中切实发挥着价值引导作用,深刻理解绿色发展理念的科学内涵是正确认识和处理生态文明建设中各种问题的基本前提。
  绿色发展理念对生态文明建设的指引作用表现在多方面,影响重大而深远。结合一些具体的领域认识和探讨绿色发展理念的价值引导作用,或许更能凸显绿色发展理念在当前生态文明建设中的重要意义。生态系统并不会偏爱或者歧视某些人,而是一视同仁地对待每一个社会成员。生态文明建设尽管是由政府主导和推动的,尽管在不同的领域有不同的直接参加者和具体责任人,但对全体社会成员来说,它是“一荣俱荣、一损俱损”的整体性建设活动。“生态环境是公共资源,关系到每一个人的切身利益,是一个需要所有人共同参与的公共事务,必须调动公众的积极性和创造性。”{2}公众参与在生态文明建设中的重要作用,决定了公众参与制度必须遵循绿色发展理念的要求,消除与绿色发展理念相左的内容和形式,更好地推动生态文明建设不断取得新的成就。因此,本文选择生态文明建设中的公众参与制度作为切入点来探讨绿色发展理念的价值引导作用,把公众参与制度置于绿色发展理念视域下进行审视和把握,可以更加清晰地看到这些法律制度的不足,理性地分析其存在的问题,进而有效地予以解决,彰显绿色发展理念对生态文明建设的价值引导作用。
  一、绿色发展理念的价值引导不足,导致生态文明建设的公众参与制度存在问题
  绿色发展理念包含着非常丰富的内容,而且能够与具体的法律领域联系起来,充实法律运行的相关环节,增强法律制度的生态化水平,提高法律制度的实效性。生态文明建设中的公众参与制度就是鲜明的实例,绿色发展理念自从提出以来就不断地对生态文明建设的公众参与活动产生着积极的价值引导作用。“依生态逻辑,公众越来越成为绿色发展的主体力量。公众在生态治理中的积极行动,成为今天绿色发展的一支不可或缺的力量,这支力量的作用越来越凸显。绿色理念正通过公众中流行的自媒体网络等新渠道得以贯彻。一些影响生态或产生环境污染的企业、事件,正被公众全方位地关注与监督。”{3}在全面依法治国的背景下,公众参与作为一种活动,必须受到一定法律制度的调整和约束,因而绿色发展理念对公众参与的影响必须落实到具体的法律制度中,才能依靠制度的力量实现生态文明建设所蕴含的绿色价值。
  我国目前关于生态文明建设的公众参与制度分散在各类环境保护和污染防治法律中,如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等,比较集中的规定是原国家环保总局制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》和环境保护部近年公布的《环境保护公众参与办法》。总体上说,目前这种公众参与制度存在着不少问题。有研究者列举了这一制度的不完善之处,例如没有明确规定公民的环境权,关于公众参与的规定大多是原则性的,没有建立起完整的制度和规范的程序,公众的环境知情权缺乏有效的保障机制,公民的环境监管权没有强有力的保障。{4}“从发达国家的发展历程和环境政策演变的趋势来看,公众参与不仅丰富了信息内容,而且各利益相关方关心的问题可以得到反映,为问题的解决提供了综合性方案,因此公众参与环境保护成为各级政府建设性管理途径之一。但环境保护法律中惯用的正式评论、公众听证会和公民诉讼等参与方式不足以有效应对公众参与带来的挑战,如何超越公众参与的公式化方法成为环境保护公众参与面临的任务。”{5}在生态文明建设过程中,我国公众参与还存在诸多制约因素,主要表现为:公众参与缺乏可操作的法律制度保障,公众参与机制不健全,参与渠道不顺畅;公众的环境知识不足,环境意识水平较低,科学界精英与草根阶层合作程度低;环境信息公开制度需要进一步完善和发展。{6}我国生态文明建设中公众参与的现状和特点表现为:一是已初步形成公众参与的基本制度框架,但各个领域发展不平衡,公众参与有待程序化和具体化;二是现实中公众参与的对象更多针对项目和选址等具体议题,但很少涉及更根本性的规划、政策层面,公众参与的层次和水平有待提高;三是公众参与的领域不断拓展,方式和途径不断丰富,但尚未形成公众参与的有效机制;四是生态环境质量虽然不断改善,但公众的生态环境质量获得感不高,不科学、不理性的公众参与行为和现象时有发生;五是公众参与意识不断增强,参与行动具有线上线下相结合的特征,但地方政府对出现的新挑战应对乏力。{7}这些观点基本指出了我国当前生态文明建设的公众参与制度所存在的诸多不足,非常值得称道。但是,它们仅仅是就公众参与制度本身所进行的探讨,所形成的认识也主要停留在制度层面。如果把公众参与制度置于绿色发展理念之下,从价值层面来分析,或许会形成更加深入的认识。
  公众参与制度属于生态文明建设制度体系的重要内容,它的建立和完善既离不开中国特色社会主义法治理论的指导,更需要坚持绿色发展理念的价值导向。法治的宗旨是强化政府责任、限制政府权力和保护公民权利。把绿色发展理念与法治基本原理融合起来检视当前生态文明建设的公众参与制度,可以发现它在制度设计上存在着问题。从公众参与的权利视角看,法律制度未积极支持公众参与生态文明建设,不利于绿色发展理念的价值转化为实践;从有关主体的义务视角看,法律制度未明确要求法律实施机关有效应对公众参与工作,使绿色发展理念的价值难以实现。进一步深究可以发现,这些问题的根源在于绿色发展理念对公众参与制度的价值引导作用不够明显,公众参与更像是被动和机械地参与而不是积极主动地参与。
  (一)公众参与的权利缺乏实用性,不利于绿色发展理念的价值转化为实践
  绿色发展理念作为一种价值目标,最终需要转化为实践才能推动生态文明建设。参与生态文明建设是公众的一项权利,它的内容和行使方式应当根据绿色发展理念的要求细化为具体可行的制度规定。遗憾的是,当前的法律制度对公众参与的权利规定得不够具体,仅仅是轻描淡写地作出原则性要求,或者附加各种限制条件,权利行使起来困难重重。具体来说,大致有三种情况:
  (1)仅用一两句话提及公众参与的权利,而无任何实质性的内容。如《固体废物污染环境防治法》8条、《水污染防治法》10条等,除了这些规定之外,对公众参与权利怎么行使,整部法律便没有下文了。在这样的规定中,凸显出的是公众对污染环境的单位和个人的检举权和控告权,以及有关部门对污染防治工作出色的单位和个人的表彰和奖励。检举权是公民正当法律权利的一种,公民可以对一切违法犯罪行为进行检举,所以检举权既非生态文明建设领域所独有的权利,也丝毫体现不出这种权利与绿色发展理念的关系。而宣称公民有控告权的《固体废物污染环境防治法》,无非是重复了诉讼法的规定,即控告者是受到固体废物污染损害的直接当事人,而不是其他公民。这一法律在法律责任中也肯定了直接当事人而非其他公民的控告权,该法第84条规定:“受到固体废物污染损害的单位和个人,有权要求依法赔偿损失。”因此,控告权实际体现的不是绿色发展理念所蕴含的权利,而是具体侵权案件中受害人的权利。对污染防治工作中的有关单位和个人进行表彰和奖励,既包括对负有特定的污染防治义务的主体进行表彰和奖励,也包括对某些公众的表彰和奖励,因而法律关于表彰和奖励的规定并非专门针对公众参与。
  (2)对公众参与的权利作出具体规定,但规定得过于狭隘而导致公众参与无法深入开展。如《环境影响评价法》对公众参与的权利规定得较为详细。其第5条、第11条及第21条明确肯定了有关单位、专家和公众对生态文明建设的参与,公众的权利也较为丰富,但参与的领域仅限于某些规划或者项目报告的编制,参与的方式仅限于论证会、听证会等,是以征求意见的形式进行的。而作为部门规章的《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境保护公众参与办法》除对公众参与的某些环节作出具体要求外,对法律的上述内容并无实质性的改进。“显而易见,公众参与环境影响评价的方式十分有限和单一。因此,要使公众能够参与到生态文明建设的各领域、各方面、各环节,还需在公众参与的方式与渠道方面进行创新。”{8}更重要的是,这种公众参与是被动进行的,即只有在某些特定的情形下,在专项规划编制机关或者建设单位的邀请之下,有关单位、专家或者公众才可能按照邀请方预先设计好的论证、听证等程序参与到环境影响评价中。在这一过程中,哪些主体受到邀请,参与中应当做什么和如何做等比较关键的环节,都由专项规划编制机关和建设单位来掌控,因而公众参与不可能独立和深入地开展,相应的参与权利也就丧失了权利本应具有的自主性。特别是专家和公众意见是否被采纳也取决于邀请方,使权利的实现进一步打折扣。
  (3)对公众参与的权利虽做出实质性规定,但限制过多却不利于参与权利的实现。这类情形的代表性法律是2014年修订的《环境保护法》,它广泛吸收了学界的相关意见建议,专章规定了信息公开和公众参与,对推动公众参与生态文明建设具有非常重要的促进作用。这不仅因为信息公开和公众参与之间存在非常密切的关系,只有依赖信息公开制度的支撑才能使公众参与真正进行下去,更因为它确立了环境公益诉讼制度。根据该法第58条第1款,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上,且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼。有关主体提起环境公益诉讼权利的确立,在公众参与生态文明建设方面无疑具有划时代的意义,但它仍然存在较多的限制。最明显的限制是,它排斥了多数社会组织和所有公民个人提起环境公益诉讼的资格,压缩了广大社会组织和全体公民个人对环境保护的参与空间。生态文明建设所需要的是全社会的广泛参与,《环境保护法》关于公益诉讼的规定显然难以满足公众参与的客观需要。
  对公众参与的权利,法律制度无论是规定得过于抽象,还是限制得过于严格,都导致这些权利难以实现,相当一部分公众参与因权利无从行使而处于自生自灭的状态,公众参与的实践效果当然会打折扣,绿色发展理念所倡导的价值观念和行为方式也难以落实。
  (二)法律实施机关的义务不够明确,绿色发展理念的价值难以实现
  根据权利和义务相统一的原则,绿色发展理念对公众参与活动中的公众来说应当转化为权利,而对有关法律实施机关来说应当转化为义务,绿色发展理念所蕴含的价值也需要一定的法律实施机关通过履行义务的方式得以实现。在具体的生态文明建设实践中,公众必然会和两类主体打交道。第一类主体是国家机关特别是政府部门。政府是生态文明建设的主导者、推动者和监管者,生态文明建设效果的好坏在很大程度上取决于政府能否真正下大力气开展生态文明建设和遏制破坏生态的行为。因此,公众的参与首先意味着参与到政府关于生态文明建设的各项活动中,如参与规划编制,参与相关法律的实施等。同时,公众还应当和立法机关、司法机关打交道,参与到生态文明建设的相关立法和司法中。第二类主体是与生态文明相关的各类项目的建设者。在现代社会里,几乎所有的建设项目,都会对生态环境造成不同程度的影响,一些建设项目往往过于追求经济利益而忽视生态利益,这种情况下的公众参与显得更为重要。当然,公众同各类项目的建设者打交道,最终还会演化为同国家机关打交道,因为公众不可能以个体的能力来和项目建设者抗衡,他们最终还要依靠国家机关的支持。
  公众与法律实施机关打交道,必然涉及法律实施机关应对公众诉求的两个问题:一是法律实施机关如何处理公众的权利诉求,二是法律实施机关在处理公众诉求方面的不作为行为应当承担什么样的法律责任。也就是说,公众参与活动要求法律实施机关必须履行一定的义务和承担相应的责任。遗憾的是,在当前的公众参与制度中,并没有国家机关应对公众诉求的详细规定,本应由有关国家机关承担的贯彻落实绿色发展理念的义务,也因缺乏明确的职责要求而在一定程度上不了了之,绿色发展理念所蕴含的价值当然难以实现。这可以从如下两个方面表现出来:
  (1)法律实施机关对公众参与生态文明建设的各种诉求缺乏基本的应对要求,导致法律实施机关在事实上没有义务保障公众参与活动。前文已经提到,《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律虽然鼓励公众参与生态文明建设,承认公众对污染环境行为的检举权或者控告权,但整部法律也仅仅是承认这一权利而已,并未涉及这些权利应当如何行使、有关国家机关应当如何对待公众的这些权利等进一步的问题。而国务院制定的《水污染防治法实施细则》完全是从行政管理的角度对水污染防治进行管理,根本不涉及公众参与的问题,这在事实上会导致水污染防治的有关法律实施机关在开展工作时无需考虑公众参与。显然,这样的规定不可能为公众参与生态文明建设带来实质性的法律保障。《环境影响评价法》虽然涉及公众参与,但公众参与的意见是否被采纳完全不取决于公众。在当前的法律中,对公众参与生态文明建设的诉求规定法律实施机关应对的方案大概只有《环境保护法》,它在57条第2款规定,这一款严格来说规定的不是法律实施机关的应对措施,而是确认公众表达诉求的另一种途径。第58条第2款规定,符合该条第1款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。这一款规定虽然简单,但能称得上是真正的应对方案。《环境保护法》的进步意义不容质疑,但这一法律并非基本法,它和其他生态文明建设的法律是平行的,能在多大程度上推动其他法律实施中公众对生态文明建设的参与还是个未知数。显然,在这一类法律制度中,公众参与仅仅是公众在唱独角戏,法律实施机关更像是一个旁观者。
  (2)法律实施机关对公众参与生态文明建设诉求的不作为并无明确的追责情形,使法律实施机关应对公众参与的义务归于无效。法律实施机关不但需要对公众参与生态文明建设的活动做出积极反应,还应当对自己反应不力的行为承担一定的法律后果,这样才能督促它们正确行使职权和履行职责,使公众参与切实起到积极作用。目前关于环境保护和污染防治方面的法律,对法律实施机关应对公众诉求的法律责任做了一些规定。如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》规定,具有法定环境保护义务或者行使监督管理权的有关部门主管人员或者其他直接责任人员,有如下三种行为的,依法给予处分:一是不依法作出行政许可或者办理批准文件的,二是发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的;三是有不依法履行监督管理职责的其他行为的。这三种行为中,第二种涉及应对公众参与诉求不力方面的法律责任。这种法律责任的规定虽然看上去很有意义,但在实践中未必收到好的效果。因为法律并没有规定有关法律实施机关在接到对违法行为的举报后,应当在什么时间内采取哪些应对措施,应当通过何种途径向社会公布或者向举报人反馈对被举报的违法行为的查处情况。在相关法律出现空白的前提下,要评判法律实施机关及其直接责任人员的行为是否构成“不予查处”的违法失职情形,操作起来非常困难。有研究者指出,公众就环境问题向有关部门的投诉经常得不到应有的重视。在他们的调研中只有19.5%的公众认为他们关于环境污染的投诉得到了相关部门的重视。{9}公众的投诉或者举报得不到应有的重视,实际上也说明法律实施机关对公众的举报置若罔闻可能不会引发自身承担法律责任的后果。《环境保护法》57条第2款的规定虽然对环境保护法律实施机关认真对待公众举报增加了一定的压力,但在应对公众举报没有明确法律要求的情况下,这一款规定对问题的解决所起的作用并不大。法律实施机关不履行义务却无需承担责任,这样的法律义务必然归于无效,并可能进一步引发法律实施机关贯彻落实绿色发展理念无力的后果。
  (三)公众参与制度存在问题的根源,在于绿色发展理念的价值引导作用不够突出
  我国社会主义制度的性质决定了法律制度必须体现人民的中心地位,尊重人民群众的主体性作用;而新时代社会主义生态文明建设的本义决定了相关法律制度必须把绿色发展理念作为自己的价值追求,法律制度既应当充分体现绿色发展理念的要求,又应当在制度设计和程序安排上凸显绿色发展理念,使广大社会主体在遵循法律开展活动的过程中认可和接受绿色发展理念。当前公众参与制度中公众参与的权利和法律实施机关的应对义务存在诸多问题,实际上是绿色发展理念在相关法律制度中贯彻落实不力的表现。
  “绿色发展的核心是提高资源环境绩效,本质在于在人与自然和谐相处的基础上实现更好更快地发展。唯有积极推进绿色发展法制化建设,才能更加有利于绿色发展在全国范围的强力有序推进,为促进绿色发展与建成美丽中国提供坚强的制度保障。”{10}作为生态文明建设重要组成部分的公众参与,是广大社会主体法治观念提高和绿色意识增强的必然结果,是以人民为中心的发展思想在生态文明建设领域的直接体现,也是绿色发展理念在环境资源法律制度和生态文明建设实践中的贯彻实施。它不仅应当成为生态文明建设相关法律制度的内容,更应当通过价值观念的引导,特别是对绿色发展理念的充分体现和广泛宣传,使广大社会主体在社会活动和日常行为中关注和支持生态文明建设,通过积极参与相关法律活动而投身于生态文明建设。法律制度对公众参与权利的规定和对法律实施机关应对义务的规定,基本上代表着这些法律制度对绿色发展理念的态度。绿色发展理念在生态文明建设中的价值引导作用发挥得怎么样,也可以从公众参与制度的相关规定中窥见一斑。
  “绿色发展理念的核心是人对自然的改造更加符合人生存和发展的需要。其基本要求是在人改造外部自然的过程中一方面不能破坏、恶化人生存和发展的自然环境基础,另一方面更重要的是通过人对自然的改造使其更加符合人生存和发展的这些要求。”{1}当前生态文明建设的公众参与制度因循守旧,未能很好地体现绿色发展理念的要求,对公众的价值引导作用发挥得也不理想。有研究者乐观地认为:“2014年新修订的《环境保护法》以绿色发展理念为导向,全面践行绿色发展的核心要义。在绿色发展理念的影响下,新法不仅在立法内容上有所创新,明确规定了‘经济社会发展与环境保护相协调’、‘保护优先’,而且还从立法技术上予以创新,通过‘立法目的+环境保护国家战略+经济社会发展与环境保护相协调策略+保护优先等原则+若干制度+违法责任’的全新的立法技术,对环境保护与经济社会发展的关系问题进行了全面的立法解答,以我国环境保护领域最具基础性、综合性的立法‘牵头’贯彻了绿色发展理念。”{11}不可否认,我国环境保护领域相关法律近年来进步很快,不仅修改得比较及时,而且增加了不少新的内涵。但是,在对绿色发展理念的倡导和贯彻上,还有很大的不足。比如,自然资源法注重发挥自然资源的经济效益而忽视其生态效益,有些法律甚至对绿色发展理念和公众参与只字不提;环境保护和污染防治法律法规总体上凸显的是政府在环境治理中的行政权威,在近年的修改中虽然对绿色发展理念有所体现,但基本上是点到为止。2015年制定的作为公众参与生态文明建设的专门性部门规章的《环境保护公众参与办法》,也只是规定一条“环境保护主管部门应当在其职责范围内加强宣传教育工作,普及环境科学知识,增强公众的环保意识、节约意识;鼓励公众自觉践行绿色生活、绿色消费,形成低碳节约、保护环境的社会风尚”而草草了事。“有关绿色发展的理念、价值观在其他各类法律文本中渗透的还甚少,并且对其宣传力度不够,宣传方法和形式单一,人们的‘绿色法律’理念淡漠,还没有形成全民共同关注绿色发展、全民积极参与到绿色发展行动中去的良好氛围,还存在对违反绿色发展的处罚较轻和惩罚力度不大的现象。”{12}这显然不足以宣扬和倡导绿色发展理念,更难以使广大社会主体在参与生态文明建设中深刻领会绿色发展理念和积极追求绿色生活方式。由于对绿色发展理念贯彻落实不够深入,生态文明建设的公众参与制度在具体内容上当然会存在未能有力支持公众参与、未要求法律实施机关明确应对公众参与这两方面的问题。
  二、加强绿色发展理念的价值引导,是生态文明建设中完善公众参与制度的必由之路
  从公众参与制度对绿色发展理念的贯彻落实不够深入可以看出,绿色发展理念从提出到进入相关法律制度中进而规范人们的行为,还有相当长的一段距离。绿色发展理念是我国近年来提出的发展理念,而目前很多关于生态文明建设的法律是上个世纪末期制定的,那时生态文明建设面临的问题还不甚突出,法律制定得也比较简单,因而法律制度存在诸多瑕疵,对公众参与问题当然也重视不够。当时制定的法律有的或许至今还未做大的修改,有的虽然几经修改但仍保留不少历史的印记,在推动公众参与方面进步不大。“绿色发展理念在政治层面中的大力推进将会对健全生态机制起到支撑作用,在绿色发展理念的推进中,民众的积极参与尤其重要,将会增强全民参与度。”{13}在新常态形势下树立和坚持绿色发展理念,并把它作为生态文明建设的价值追求,必然要求对公众参与制度进行彻底的变革。特别是在当前,生态文明建设与法治建设已经有机融为一体,全面依法治国越来越注重发挥人民群众的主体性作用,公众对生态文明建设的参与越来越重要,根据绿色发展理念的要求完善公众参与制度势在必行。
  在完善生态文明建设的公众参与制度方面,现有的研究成果提出了不少意见和建议,它们大致可以分为实体性、程序性和综合性三个具有代表性的进路。实体性进路主张通过确立环境权来完善公众参与制度,程序性进路主张通过建立正当行政程序来保障公众参与生态文明建设,综合性进路吸收了实体性进路和程序性进路的观点,主张通过建立公共治理模式来推动公众对生态文明建设的参与。这三种进路都有可取之处,但也在不同程度上存在问题。对这三种进路逐一进行评析,吸收其合理的意见建议,摒弃其不当成分,有助于深入认识当前公众参与制度的利弊得失。在此基础上结合绿色发展理念的要求,从价值引导的角度推动公众参与制度的完善,才是可行的选择。
  (一)通过确立环境权来完善公众参与制度的实体性进路,远水难解近渴
  我国当前生态文明建设的公众参与制度出现的诸多问题,有些研究者把其根源归结为法律没有确认公众的环境权。这种观点认为,由于法律并未明确规定公众的环境权,导致公众在环境侵权行为发生后,无法直接运用法律保护自己和大众的正当权益。现实中,一些公众对生态文明建设的参与和对危害环境建设项目的阻却,往往通过法律之外的群体性事件、舆论压力等途径进行,这在一定程度上说明法律确认公众的环境权迫在眉睫。如有研究者指出:“在我国以往的环境法治建设中,政府环境责任制度和问责制度的建设之所以困难重重,公众参与环境决策和环境监督制度的建设之所以阻力重重,人民法院等司法机关之所以未能发挥其应有的作用,环境公益诉讼制度的建设之所以步履艰难,其中一个重要原因是没有在理论上搞懂环境权、在法律中确认环境权。……明确规定公民环境权,有利于建立健全一整套富于环境法特色的环境法律规范和环境法律制度,如公众参与环境决策和环境监督的制度,环境损害预防、修复和赔偿制度,生态补偿制度,环境公益诉讼制度(包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼制度)等。”{14}正是由于环境权的缺位,导致当前环境权益立法和公众参与环境保护的法律保障相对滞后。“现阶段我国环境损害民事赔偿和司法救济体系尚不健全;缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制;环境公共利益损失的索赔,缺乏法律支撑;环境法律对违法者的打击和震慑力度不够,公众作为社会弱势群体,一旦面对环境损害和环境纠纷,受污染群众维护基本环境权益面临很大困难。”{15}还有研究者进一步认为,不但要确立公众的环境权,更应当把环境权定位为基本人权载入宪法,“将环境权作为宪法保障的重心,增设公民的环境权作为一项基本权利”。{16}“需将环境权写入宪法,同时完善相关单行法。”{2}“不仅应当在《宪法》中将环境权作为公民的一项基本权利做出规定,写入公民的基本权利与义务条款中,而且,应当在《环境保护法》中明确规定环境权,包括公民环境权的具体细则、相对义务、维权方式和法律责任等等。”{17}总之,在这些观点看来,只有从公众的实体性权利入手,明确提出环境权的概念并通过相应的法律予以保护,公众参与生态文明建设的相关法律制度才能逐步完善,才能真正实现公众对生态文明建设的有效参与。
  这种观点看到了环境权在我国环境保护和生态文明建设中的重要意义,希望通过确立实体性的环境权利来带动包括公众参与生态文明建设在内的一系列法律问题的解决,其积极意义不容置疑。但是,当前关于环境权的认识基本停留在学术探讨层次上,许多理论问题尚未形成较高程度的共识。同时,我国生态文明建设尚未达到比较成熟的阶段,在这种情况下冒然从法律上确立环境权或许会引发更多的问题。从完善公众参与制度来看,这一思路或许过于理想化。就现实问题来说,它至少面临必要性和重要性两个方面的疑问:
  (1)不确立环境权就无法保障公众对生态文明建设的参与吗?这一问题探讨的是确立环境权的必要性问题。不容置疑,环境权被确立为法律权利必然会推动公众参与活动,但是法律上的环境权并非公众参与生态文明建设的必要条件。事实上,我国开展社会主义建设的过程基本上是在摸索中前进的,不少法律制度的建立和法律权利的确立,往往是社会主义建设的重要成果而不是基本前提。已经持续相当长时间的环境保护工作和当前以全新姿态开展的生态文明建设,在不少法律当中都有所体现。尽管这些法律存在这样那样的问题,但只要对他们进行适度的修改和完善,同样能够解决公众参与的问题。所以,在环境权这一概念尚未取得较为广泛的共识和尚未理顺与其他权利的关系的情况下,通过修改或者调整相关法律的技术性规定来实现公众对生态文明建设的广泛参与,或许是比较好的选择。
  (2)环境权入宪在推动公众参与生态文明建设方面真的很有效果吗?这一问题探讨的是确立环境权的重要性问题。从学者们对环境权的论述来看,它的内涵相当丰富,外延十分广泛。与当年刑事诉讼法确认内容比较单一的沉默权不同,环境权这样一个复杂的权利进入法律甚至入宪,带来的结果可能是更大的理论争锋而不是解决实际问题。沉默权进入刑事诉讼法只用一句话来规定,其含义就非常明了,实施起来不会引起纷争。而环境权本身的复杂性以及它与民事法律权利、行政法律权利和诉讼法律权利等诸多权利的关系难以厘清,可能会使简单问题复杂化。更何况在中国特色社会主义法律体系形成后,宪法是作为依法治国的总章程而起到统率作用,它既不可能像一些研究者所希望的那样被司法化,也不可能直接用来处理由公众向有关国家机关举报、控告生态违法行为而引发的参与活动。宪法所规定的基本权利仍离不开各部门法律法规的具体化,一味地强调环境权入宪并没有多大意义。
  总之,综合必要性、重要性这两方面的问题可以看出,从实体性的环境权入手,通过确立公众的环境权来解决当前公众参与生态文明建设的法律问题,颇有“远水难解近渴”之义。
  (二)通过建立正当行政程序来保障公众参与的程序性进路,适用范围有限
  在完善我国生态文明建设的公众参与制度方面,一些研究者提出的程序性进路也有一定的代表性。所谓程序性进路,就是撇开公众的环境权这一比较棘手的问题,仅仅从行政机关的

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【注释】                                                                                                     
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