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【期刊名称】 《法学杂志》
法官选任制度的构建
【作者】 孙建【作者单位】 国家司法部
【分类】 法院【中文关键词】 法官 选任 构建
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 73
【摘要】

法官选任是法官职业化的第一块基石。目前我国的《法官法》并没有完全构建起符合法官职业特点的法官选任制度。法官选任制度的构建必须处理好其与党管干部原则之间的矛盾,建立与公务员制度并行的公开化的提名和选任制度。建议成立法官选任委员会专门负责法官选任工作,建立由法院院长、司法行政长官和人大代表、政协委员联名提名的社会化提名制度,从社会上直接选拔和任命法官,建立社会化、公开化的法官选任机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.19901    
  统一国家司法考试制度的确立,已被公认为近年我国司法改革为数不多的硕果之一。新修订的《法官法》排除了非经统一国家司法考试进入普通法官队伍的可能性,也建立了对现有法官的淘汰制度。因此,统一国家司法考试不仅结束了过去多年来法官选任的无规则的历史,而且成为法官职业化道路上的第一块基石。可以说,没有统一国家司法考试,就谈不上法官的职业化。在统一国家司法考试这块基石奠定之后,建立特定的法官选任制度,就成为法官制度改革的下一个必然目标和法官职业化的必由之路。
  一、我国现行法官选任的现状
  目前,有关法官选任的规定主要体现在《法官法》第5章和最高人民法院政治部的有关文件和批复中。尽管新修订的《法官法》与统一国家司法考试进行了对接,对法官的任职条件作了新的规定,但是,《法官法》并没有构建起符合法官职业特点的法官选任制度,法官选任公务员化、没有特定的提名制度、人大任命缺乏前置考核程序、法官选任不透明等等问题并没有得到解决。
  (一)法官的选任
  《法官法》第5章集中规定了法官的任职条件和各类法官的任免与选举机关。根据《法官法》的规定,我国法官的选任有选举制和任命制两种。具体地说,法官选任有以下几种情形:
  (1)最高人民法院院长由全国人民代表大会选举产生,地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举产生。(2)最高人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。地方各级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。(3)人民法院的助理审判员由本院院长任命。(4)对于中级人民法院法官的任命,《法官法》作了特别规定。在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长,由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会任免。这里实际规定了中级人民法院院长不适用选举制,而是采取任命制。(5)军事法院等专门人民法院任免不适用《法官法》。《法官法》规定,军事法院等专门人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员的任免办法,由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
  (二)法官选任的运作
  就目前法律对法官选任的规定看,现行规定过于概括简略,而实际情况要复杂得多。最值得关注的是,按照党管干部的原则和法院的行政级别,法院的人事管理权在各级党委组织部门,政府人事部门无权管理法院的人事,因此法官的选任不仅受《法官法》的约束,还要受党的组织部门文件的约束。按照现有的规定的实际做法,法官选任实际运作有以下两种情况:
  (1)法院院长的人选实际上要纳入各级党委的统一人事安排,由地方党委确定、组织部门考察。换句话说,地方党委拥有法院院长的实际提名权,只有党委提名的人选,才可能提交人民代表大会选举。
  (2)法院工作人员的进出,要由组织部门批准,因此初任法官的选拔实际上要先经组织部门考察或通过组织部门统一组织的招考。也就是说,目前通过统一司法考试的人员不可能由法院或法院院长直接任命为助理审判员或初任法官。实际上,他们还要经过组织部门统一组织的公务员考试,才能进入法院,成为“候补”法官。法院院长也只能从法院已有人员中任命助理审判员或初任法官,无权从社会上其他人员中任命助理审判员。
  (三)目前法官选任的几个问题
  综合以上的规定和法官选任的实际状况,笔者认为,目前法官选任的主要问题反映在以下几个方面:
  (1)尚无完整的法官选任程序。《法官法》虽然规定了不同等级法官的任免或选举机关,但没有明确规范提名、考核程序,没有明确法官选任的渠道。《法官法》对初任法官的基本条件作出了规定,如必须法律专业本科毕业、通过司法考试等等,但未对符合上述条件的人员如何进入法官队伍作出明确规定,《法官法》实际上回避了这一问题。另外,《法官法》对法院院长的任职也作了规定,但也没有规定由哪个机关提名、考核。
  (2)法官选任的内部化。从目前相关规定看,在成为经各级人大任命的审判员之前,担任助理审判员是一个必要条件。只有成为助理审判员,并且工作一定时期后经本院院长提请人大任命就可以成为审判员。实际上,法院内的工作人员,不管是行政人员还是执行人员、书记员,在年资符合规定之后,都可能自然转为助理审判员。由于目前没有建立法官员额制度,因此法院内工作人员几乎都是法官,审判员成了法院工作人员的职称系列。从本质上说,法院面向社会招考的人员和每年吸收的法律专业毕业生,只是法院的工作人员,只是“候补法官”。从社会上直接选任法官的渠道并没有确立,统一国家司法考试的通过人员只有资格进入法院工作人员的行列,还不能直接被任命为法官。
  (3)人大任命法官缺乏前置考核程序,法官任命流于形式。目前人大任命审判员以上法官,仅仅凭借法院上报的书面材料,缺乏对法官的实质性考察。由于人大在任命法官之前没有与法官面对面的接触,也没有到法院进行专门的考查和考核,人大的任命就只是一个必要的程序,任命的过程也只是履行程序。
  (4)法院院长的选任等同于党政领导选任。《法官法》规定,地方各级法院院长由同级人民代表大会选举产生,没有规定提名程序。在实际操作中,法院院长的选拔与党政机关领导的选拔无异,人选由党委确定,由组织部门考查,完全履行地方党政干部的考察程序,只是最后在形式上通过人民代表大会选举产生。这样的程序反映不了法官职业化的要求,因此出现基本条件不符合普通法官要求的人却成为法院院长或高级法官的现象。
  二、构建法官选任制度的设想
  目前法官职业化已经成为法官制度改革的共识并已付诸实施。最高人民法院已经发布了《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》。首席大法官肖扬指出,“法官队伍职业化建设是提高法官队伍的重要途径,在今后一个相当长的时期内,是人民法院队伍建设的一条主线”。也就是说审判工作的规律及其特殊性,要求从事审判工作的法官必须具有独特的职业素养和能力,走职业化之路。
  然而,法官的职业化过程是一个漫长的过程,也是解决现有矛盾的过程,有些矛盾是不能回避的,需要加以研究。在此,笔者提出自己的一些浅见。
  (一)建立有别于公务员的司法官选任制度和管理体制。从理论上讲,法官和公务员行使的是两种不同的权力,法

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