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【期刊名称】 《中国法律》
探索中国特色的反腐败之路
【作者】 何家弘【作者单位】 中国人民大学
【分类】 法律社会学【期刊年份】 2010年
【期号】 4【页码】 23
【全文】法宝引证码CLI.A.1154048    
  
  官员腐败是一种特别令民众痛恨的社会现象。其本质与盗窃、抢劫等犯罪并无差异,而且是借助官员手中权力实施的,因此对社会危害更大。一个人偷偷地把他人的钱财拿走了,据为己有,那是盗窃;一个官员利用职权把大家的钱财拿走了,据为己有,那就是贪污。一个人以暴力相威胁,让他人把钱财交给自己,那是抢劫;一个官员以职权隐含的暴力相威胁,让他人把钱财交给自己,那就是索贿。贪污受贿是官员腐败的基本行为模式。古今中外都有官员腐败的现象,只不过有的国家、有的时期比较严重而已。那麽,中国(指中国大陆地区,下同)的腐败现状究竟有多麽严重?我们没有具体的数据,有的只是感觉。俗话说得好,百姓心中有杆秤。
  一、打击腐败:严惩不如严查,严查不如严防
  据新华社报道,2009年11月17日,“透明国际”公布了2009年的全球“清廉指数”(CorruptionPerceptions Index,CPI)。在180个被评估的国家和地区中,新西兰以9.4分名列第1位;丹麦以9.3分列第2位;新加坡以9.2分和瑞典并列第3位;中国大陆地区以3.6分列第79位;印度以3.4分列第84位;俄罗斯以2.2分列第146位;索马里以1.1分列最後一名。
  中国近年来查处了不少贪官,包括高级官员。例如,2010年1月7日,中纪委公布了2009年1月至11月查处贪官的情况:查处了县处级以上干部3743人,其中,移送司法机关的764人;查处的副部级以上干部17人,堪称历年之最—2003年至2007年的五年问,共有35名副部级以上官员落马,年均7人。
  为什麽在当下中国会有那麽多官员走上腐败的道路?有人说,人性贪婪使然。但是,为什麽有些国家的官员就不那麽贪婪?为什麽在中华人民共和国成立之後的一段时期内中国的官员也没有那麽贪婪?同样是人,在彼时彼处不贪婪,在此时此处却贪婪,一定有社会环境的因素使然。
  在过去的30年,社会经济的高速发展确实大大增强了中国的国力,也改善了中国人的生活状况。但是,经济的急速发展也在一定程度上导致了人性的堕落,把人变成了金钱的奴隶。以前,国人曾经很欣赏“人穷志不穷”的说法,甚至高喊出“越穷越革命”的口号,现在却呈现出“拜金主义”的社会价值取向。于是,缺少道德约束,掌握权力的官员自然就容易陷入腐败的泥淖。另外,由于中国社会处于转型时期而且法制不健全,国人的法治观念和守法意识也较薄弱,所以社会中违法现象不少,自然也包括官员的贪污受贿。
  2009年2月28日,第十一届全国人大常委会第七次会议通过了刑法修正案(七)。该修正案第十三条规定,国家工作人员的近亲属或者关系密切的人受贿可以按照受贿罪来处罚;第十四条把国家工作人员巨额财产来源不明罪的最高刑期由五年提高到十年。这两项新的规定都表明了国家权力机关要加大对腐败行为的惩罚力度的决心。此举迎合民意,因此广受欢迎。在社会生活中,政府官员的家人或者情妇等关系密切的人借官员的权力或影响力为请托人谋取不正当利益而自己从中索取或收受财物的现象确实存在,因此,把这些人的行为纳入惩罚腐败的范围很有必要。另外,巨额财产来源不明罪的量刑偏低也是不争的事实。同样是巨额的非法所得,如果认定是贪污罪或受贿罪,就可以判无期徒刑甚至死刑;如果认定是巨额财产来源不明罪,就最多只能判五年有期徒刑。所谓“来源不明”,是指在审判中不能用充分的证据证明其来源,而当事人自己往往是心知肚明的情况。例如,安徽省原副省长王怀忠有480万元的财产“来源不明”;安徽省阜阳市原市长肖作新更有高达1200万元的财产“来源不明”。如此巨额的财产,他们怎麽会不知道来源?其实,许多贪官就是钻了“巨额财产来源不明罪”判刑很轻的空子,在面对侦查人员时坚持不承认,只要检察官无法用充分证据证明那些财产是非法所得,就落得个“巨额财产来源不明罪”,比贪污罪或受贿罪的“自首”还划算。在这个问题上,贪官都是相当精明的,因此,我们需要加大刑法的惩罚力度。
  然而,在立法中加大惩罚的力度就能解决社会中的官员腐败问题吗?与世界上许多国家相比,我国法律规定的针对官员腐败行为的刑罚已经是非常严厉的—包括适用死刑。然而,“杀一儆百”的效用却是有限的。在反腐败斗争中,“严惩”的威慑作用必须以“严查”为基础。没有“严查”,“严惩”就像个“稻草人”,起不到震慑贪官的作用。例如,中国银行广东开平支行三任行长的“前腐後继”和安徽阜阳中院三任院长的“前腐後继”。
  这些年来,我们过于依赖刑罚的威慑作用。但是,刑罚的威慑作用不能仅停图在立法的层面,必须落实到司法的层面。而且,司法中现实的刑罚必须具有“普适性”,即能够普遍地适用于那些实施了贪污受贿行为的官员。如果在100个贪官中只有一人被捉,就算杀了头,对于其他官员又能有多大的威慑作用?从这个意义上讲,刑罚的威慑作用主要不在于刑罚的严厉性,而在于刑罚的可能性,即违法者被捉并受到处罚的概率。如果在100个贪官中有99人被捉,即使每人只判几年徒刑,那刑罚的威慑作用也将是非常巨大的。“伸手必被捉”,自然就没有多少人敢于“伸手”了。
  对社会来说,反腐败的成效主要不在于查出了多少贪官,而在于社会中还有多少没被查出的贪官。反腐败必须从“源头”上进行治理,要把住“腐败大道”的入口,阻止那些禁不住诱惑的官员们误入歧途。反腐败的主要目的不是惩罚那些腐败的官员,而是要防止官员走上腐败的道路;或者说,反腐败的主要任务不是要反昨天的腐败,而是要反今天的腐败和明天的腐败。因此,建立严格有效的预防腐败制度才是反腐败的最佳路径。一言以蔽之,反腐败,严惩不如严查,严查不如严防。
  我们习惯在社会交往中把人分为“好人”和“坏人”,于是就相应地把官员分为“好官”和“坏官”。其实,这世界上既没有绝对的“好人”,也没有绝对的“坏人”。“好人”与“坏人”之间并没有明晰的界限和不可逾越的鸿沟。从一定意义上讲,社会的绝大多数成员都属于“不好不坏”或者“可好可坏”的人。因此,社会才需要各种法律来规范人们的行为,来防止“好人”变成“坏人”,包括变成腐败的官员。其实,法律就是行为的规矩。无论是一个“小家”还是一个“大家”,最要紧的事情就是“立家规”。只要把“家规”立好了,无论谁当家,都得按规矩办事。“家规”不好,“好人”也能干坏事;“家规”好,“坏人”也得干好事。因此,预防腐败的主要任务就是建立一套“好家规”,而且要有长效的保障机制。
  官员腐败的基本形式是权钱交易,滋生腐败的重要条件是“暗箱操作”。换言之,阴暗是滋生腐败的环境要素,所以用“阳光”消除权力周围的阴暗就是预防腐败的有效路径。这里所说的“阳光”是由公众监督的目光汇聚而成的。具体来说,这主要包括两个方面:其一是让“阳光”照亮公共权力的运行过程,加强民众对权力使用的监督;其二是让“阳光”照亮官员的私有财产,防止官员在运用公权力的过程中形成私有财产的不正常增长。前者是从行为上加强监督,後者是从结果上加强监督。二者相辅相成,一定可以发挥防范官员腐败的实效。在当下中国的反腐败斗争中,後者具有更为现实的意义。
  二、预防腐败:亮出你的财产,否则就别当官
  2009年,在中国大地的“东南西北”分别出现了通向“官员财产申报制度”的“曙光”。在“东南”,浙江省慈溪市在2009年1月开始施行“廉情公示”制度,700名副局(科)级以上的市管干部公示了自己、配偶和子女名下的房产、汽车等财产情况,允许民众查阅。在“西北”,新疆阿勒泰地区在2008年的最後一天通过当地廉政网公示了55名初任副县级干部的《财产(公开)申报表》;在2009年2月17日又公示了1054名县级干部(包括部分掌握实权的科级干部)的财产(公开)申报表。公开申报的内容有四项,包括工资、奖金津贴、劳务报酬和收礼情况。此外,这些官员还要填写《财产(秘密)申报表》,内容有七项,可以说包括了官员及其家人名下的全部财产情况。民众可以查阅公开申报的内容,但是不能查阅秘密申报的内容。这些带有“破冰”意义的举措确实难能可贵,只可惜仍然不够真切。
  阿勒泰地区的财产申报所公开的主要是官员的合法收入,而那些可能属于非法收入的财产则属于“秘密申报”的范畴。于是,财产申报作为反腐败措施的作用就打了很大的折扣。虽然《财产(公开)申报表》上的第四项内容—“申报人及其父母、配偶、子女接受申报人行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、礼金、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品情况,其中包含以婚丧嫁娶、各类节假日、子女升学、乔迁、工作变动等各种名义所收受”—确实具有财产申报的意味,但是在那公开的55名申报者中有52人明确填写了“无”,其余3人干脆没有填写,未听说有人被查出是虚假申报。另外,据说那两批合计共1109名干部也基本上都如实填写了《财产(秘密)申报表》,未听说有人因此被查处。
  笔者以为,官员财产申报制度的关键词应该是“公开”。没有公众的监督,就没有真正的“阳光”。据说,阿勒泰地区采取“秘密申报财产”的做法,主要是为了保护官员的财产权和隐私权。然而,建立官员财产公开申报制度,就是要把官员财产的“隐私”置于由民众目光汇聚而成的“阳光”监督之下,以预防官员的腐败。就一般社会成员来说,个人收入和财产确属隐私,但是对于掌握公权力而且可以支配公共财产的政府官员来说,这就不完全是个人隐私的事情了,或者说,这就是政府官员不得不放弃的部分隐私权,因为公众对此有着正当合理的知情权。道理其实也很简单,官员掌管着大家的财产,大家当然要防止官员把大家的财产悄悄转化成个人的财产。在这个问题上,官员的隐私权必须让位于民众

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