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【期刊名称】 《中国法律》
官员财产申报制度:立法、实践与制度完善
【作者】 王锡锌【作者单位】 北京大学
【分类】 行政管理法【期刊年份】 2010年
【期号】 4【页码】 28
【全文】法宝引证码CLI.A.1154045    
  近年来,官员财产申报制度日益成为公共讨论空间中的热点话题,这一领域的制度实践也在一些地方得以展开。继20世纪80年代末国家推行“政务公开”和政府信息公开制度以来,官员财产申报和公开制度,正在成为中国“阳光政府”工程一个必然的逻辑延伸和制度建设的重要组成部分。
  从理念和制度:官员财产申报制度起航
  2008年5月,一份《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》在阿勒泰出炉。从文本角度看,这一规定有许多重要的创新,比如将“收入申报”扩大为“财产申报”并结合多年的纪检反腐经验列举了相对详尽的申报项目清单、对申报内容进行有限公开、受理部门和审查部门分开、通过申报後的公开制度和审查中的公众参与制度将“公众”引人反腐体系,等等。讨论多年的官员财产公开制度终于有了一块制度试验田,这不仅让人们对制度的运行产生想象和期待,而且也再次将官员财产申报公开制度推向公共讨论的风口浪尖。
  官员财产申报制度的必要性,来自于公共官员的职业伦理和现代社会中民众的知情权。从官员职业伦理看,担任公共职务的官员,在政治理论上都被认为是人民的代理人。逻辑上,作为“主人”的人民自然有权要求代理人为民众谋公益,而不是为自己谋私利。财产公开正是检验官员是否符合这一伦理的应有之义。从知情权角度看,官员财产公开的背後,是民众对公共权力运行进行有效监督的一个路径。正因为此,在当代社会,要求官员公开申报财产已经成为一个普遍性的制度事实。
  官员财产公开申报制度的基本要素,是要求官员向特定部门申报家庭所有财产和收入,并在一定范围内公开官员财产申报资料。其核心机制在于通过官员财产的申报,获取并公开官员财产的信息。申报和公开这两个核心机制,从功能上看,可以在“终端”意义上使权力滥用和腐败行径更容易露出“马脚”,也便于公众对腐败行径进行更有效的监督。财产申报制度作为反腐败的重要举措在许多国家都已经建立起来,并被证明是有效预防腐败的一项基本制度。在预防和惩治腐败的制度链条中,财产申报制度发挥着“终端反腐”的作用。
  国家层面的态度和制度实践
  阳光是最好的防腐剂,“阳光政府”最有利于防止公权力滥用和腐败,然而,作为一种重要的监督机制和反腐制度,官员财产申报制度的立法和制度建设,一直步履蹒跚。
  早在1994年,第八届全国人大常委会就将财产申报法正式列入立法规划,但未能实际进入立法程序。1995年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,但这一规定对财产申报的范围和力度要求都显得过于“温柔”:一是只要求申报收入,并未要求申报所有财产;二是向组织人事部门申报,申报信息不对社会公开。这无疑抑制了申报制度本来应当具有的反腐功能及效果。2001年中纪委和中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》,整体上有向发达国家财产申报法所规定的内容靠近,比如在家庭财产申报的主体和范围上做了适当延伸,将申报主体由个人扩大为领导干部及其家庭成员,同时将申报财产的范围从收入拓展到主要家庭财产,但这一规定同样存在内容不完善、检查监督不力等诸多缺陷,加之受到来自公务人员群体内部的阻力和抵触,实践中的实施效果并不理想。
  2005年,在公务员法的制定过程中,对公务员财产申报制度予以规范的建议最终也没有得到落实。2010年初,面对社会各界要求尽快制定关于财产申报制度立法的吁求,立法机关的回应是,“目前制定这一法律的时机尚不成熟”,认为财产申报立法面临一些基本的障碍,如登记实名制未推行、技卫手段尚不成熟、公开与隐私界限不清等。
  的确,建立财产申报制度,我们还面临一系列挑战,例如相关制度的配套、执行成本、甚至人为的抵制等因素。但是,面对公共权力的回应性伦理、公民知情权的需求、反腐败严峻形势的挑战,必须尽快推进制度反腐,这已经成为一个紧迫的公共需求。
  围绕官员“财产申报”和“信息公开”两个核心建立财产申报制度,是民心所向、实践所需。当然,担心这一制度立法时机不成熟,也并非全是杞人忧天。不过应当注意的是,制度的建设总有先後,如果我们总是以“制度不配套”为理由而裹足不前,则制度建设只能原地踏步,相互观望,甚至相互推诿,又何尝不会贻误制度突破的良机?
  在这种情况下,财产申报制度立法不宜久拖不决,可以成为推进制度反腐的突破口。一系列腐败个案表明,财产申报和公开制度的缺失,为腐败分子“壮了赡”,“帮了忙”,甚至提供了庇护,不仅增加政府查处腐败的难度和成本,而且容易诱发腐败分子的侥幸心理。从预防和惩治腐败的实践要求看,推进包括财产申报在内的制度建设,已是亡羊补牢,必须当机立断,不能一等再等。应当强调,在财产申报制度的立法时机问题上,我们首先需要有“政治决断”,即要不要建官员财产公开申报制度。
  这里需要区分“决断”和“立法”的差异。“决断”是主权者或其代表对涉及政体生存的根本性问题的判断与决定,是原则性、方向性和总体性的;“立法”则是在“决断”之後的制度技术上的落实,需要更多的实践理性—包括阿勒泰经验—的支持与补充。
  财产申报制度的实践展开
  由1995年和2001年两个规定奠定的官员财产申报制度,因为制度本身存在诸多的缺陷以及在实践中推行遭遇的种种阻扰,导致我国的官员财产申报制度在反腐防腐上收效甚微。对于这样一项为国际社会广泛采纳的行之有效的反腐制度,无疑有助于推进我国的廉政建设,同国家层面官员财产申报制度亦步亦趋相比,近年来,一些地方积极探索和落实公务人员财产申报制度,进行了一系列试点和实践,积累了大量有益经验。
  2008年5月25日,新疆阿勒泰地区纪委出台一份名为《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》的文件,规定自2009年1月1日起,全地区县(处)级以上官员都要申报财产,并开通“新疆阿勒泰地区廉政网”,成为公示官员财产申报、接受媒体和公众监督的重要渠道。
  一石激起千层浪,阿勒泰地区的官员财产申报试点的“破冰之举”成为社会各界关注和讨论的热点,随後,浙江慈溪、四川高县、湖南湘乡、重庆、湖南浏阳、上海浦东、宁夏银川、广州、江西黎川县、深圳等地陆续跟进,纷纷进行官员财产申报制度试点,目前财产申报制度已经在全国10多个地方进行试点,横跨东部、中部、西部三个地理区域,并呈现出试点区域层级不断提高、试点地区范围不断扩大、试点速度不断加快、财产申报的范围不断扩大,公示的力度不断加大等特点,已经形成一种积极的示范效应和带动效应,这种地方实践可以形成一种“倒逼机制”,即通过地方基层党委、政府对官员财产申报制度的实施,对上级机构包括省级和中央层面形成一种制度实践的压力,从而可以通过上下联动的方式来推进财产申报制度的施行。
  此外,地方实践所积累的经验,对于建立全国性财产申报

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