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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
社会治安综合治理:问题与对策
【英文标题】 Comprehensive Adjustment to Social Security: Problems and Countermeasures
【作者】 辛科【作者单位】 山东政法学院
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 社会治安综合治理;现状问题;对策;以人为本
【期刊年份】 2011年【期号】 3
【页码】 128
【摘要】

社会治安综合治理是我国处理违法犯罪的总方针,在维护社会治安、保持社会稳定方面发挥着重要的作用。二十多年来,我国的社会治安综合治理工作取得了很大的成绩,但也存在着一些问题与不足,需要引起我们的重视并加以解决:所处地位不高、决策缺乏民主性、重视权力运用忽视权利保障、强调治标忽视治本、政策性过强法治化不足。针对这些问题和不足,我们应当树立权利观念,坚持以人为本,树立法治意识,坚持依法“综治”,重视预防,重视社会政策的运用,提高决策的科学化、民主化水平。

【英文摘要】

As one of our general policies in dealing with offenses and crimes, comprehensiveadjustment to social security has been playing a very important role in maintaining the social order and socialstability. The comprehensive adjustment to social security in our country has achieved great success in the past two decades, but there still exist many problems and loopholes which should be taken seriously and resolved. Among others, the problems include: social position being not high enough, decisions lackingnecessary democracy, focusing much on the operation of powers but not on the protection of rights, providingtemporary solutions to the problems instead of getting at the root, relying mainly on policies but not rulesof law and so on. To resolve such problems, we should first set up the concept of right, persist the theoryof “people oriented”,carry out “comprehensive adjustment” lawfully, set up the thick idea of rule by law,focus more on precautions and social policies and improve scientific and democratic level of making decisions.

【全文】法宝引证码CLI.A.1153973    
  社会治安综合治理是我国处理违法犯罪的总方针,在维护社会治安、保持社会稳定方面发挥着重要的作用。二十多年来,我国的社会治安综合治理工作取得了很大的成绩,但也存在着一些问题与不足,需要引起我们的重视并解决,以便更好地预防惩治犯罪,维护社会稳定。
  一、社会治安综合治理工作的现状与存在的问题
  (一)现状
  自党的“十六大”以来,我国社会治安综合治理工作取得了很大的成绩。坚持以人为本,着眼于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,广泛、深入地开展了平安创建活动,开创了社会治安综合治理工作的新局面。坚持源头治理,认真排查化解社会矛盾纠纷,普遍建立、健全了工作网络,构建了大调解的工作格局,逐步完善了预防、发现和化解的长效机制,促进了社会和谐。坚持齐抓共管,有效整合资源,维护进城务工人员的合法权益,做好闲散青少年、流浪儿童、服刑人员未成年子女等特殊人群的教育、管理和服务、救助工作,积极开展刑释解教人员和吸毒人员的帮教工作,社会管理的薄弱环节得到明显加强。坚持固本强基,健全基层综治组织,完善工作网络,引导群众自治组织有序发展,各种形式的群防群治队伍有了新的发展并逐步规范。坚持围绕中心、服务大局,开展铁路护路联防、油气田和输油气管道治安整治、打击盗窃破坏“三电”犯罪、打击传销等专项行动,有效地维护了市场经济的正常秩序。{1}
  山东省多年来大力推进社会治安综合治理工作,保持了全省社会治安状况的总体稳定。就全国来说,山东一直是社会治安状况最好的省份之一。山东省在综合治理中有许多宝贵实践,如章丘的依法治市,陵县的乡镇司法调解中心等,这些实践创新使山东省能在改革开放后极为复杂的形势下遏制了刑事犯罪的上升势头,保持了社会治安的稳定。但是,尽管如此,从全国范围来看,在社会治安综合治理方面仍然存在一些问题,需要引起我们的重视,以便更好地发挥这一政策方针在维护社会稳定方面的重要作用。
  (二)存在的问题
  1.地位:配合有余指导不足
  一般来说,根据刑事政策所处层次的不同,可以将刑事政策分为总刑事政策、基本刑事政策与具体刑事政策。总刑事政策是指用以指导一定历史时期防控犯罪活动的全局性的、高度原则性的方针。总刑事政策是其他各项刑事政策的出发点和基本依据。{2}
  从政策定位来看,对社会治安综合治理的定位有不同观点:有的学者将其定性为我国的总刑事政策{3},有的学者将其定性为基本刑事政策{4},也有的学者将其定性为我国预防犯罪的基本模式。{5}
  笔者赞同总刑事政策说。社会治安综合治理无论是从治理内容的全面性、治理手段的多样性还是治理力量的多方性,都是综合的,是其他基本刑事政策所不能比的。作为总刑事政策,社会治安综合治理应当在理论上统领其他刑事政策,在实践中发挥着纲领性的指导作用。然而在实践中,社会治安综合治理却在起着配合其他基本刑事政策或者具体刑事政策的作用。典型的表征是“严打”政策在我国占据主导地位的时候,社会治安综合治理实际上是配合“严打”而不是指导“严打”。具体表现体现在两个方面:一是理论上甚至法律上把打击犯罪作为社会治安综合治理的首要环节。二是实践中把“严打”作为首要任务。在“严打”方针提出以后,我们一提到社会治安综合治理,必定提到“严打”,而且是首先提到“严打”,如2003年全国社会治安综合治理工作要点第一条就是坚定不移地坚持“严打”方针,深入持久开展“严打”整治斗争。我们还经常把对某种具体犯罪的打击纳入到社会治安综合治理工作范围中,如把打击传销、涉电犯罪、赌博活动等纳入社会治安综合治理工作范围。这样使得社会治安综合治理就处在一个配角的地位上,起不到它应有的指导作用。
  2.决策:集中有余民主不足
  公共政策决策的科学化与民主化是现代社会的一项普遍政治原则和社会行为准则,也是中国社会公共管理发展的归宿。所谓公共决策科学化,是指在科学决策理论的指导下,形成科学的决策体制、决策组织,并且科学地提出决策的目标,按照科学的决策程序,运用科学的决策方法而进行的决策。所谓公共决策民主化,是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织,能够充分参与公共决策的过程,在公共决策中反映广大人民群众的根本利益和要求,并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境,充分体现人民群众国家主人公的地位和参加国家公共管理的民主权利。
  公共决策科学化问题从来都是与公共决策民主化问题密切相关的,科学化的程度与民主化的程度直接相关。只有民主的决策才能带来更多的科学因素,只有决策民主化才能使科学更好地为决策服务。民主化是实现科学化的途径和制度保证,实现决策民主化是实现科学化的先决条件。近年来,我国在制定、修改公共政策时越来越重视决策的民主化,如国家法定节假日调整、厦门PX事件等。
  然而,在刑事政策的制定实践中,却明显地缺乏民主化,具体表现在决策出台前几乎从不向社会各界广泛征求意见,即使是知名专家学者的声音也难以传递到决策层,使得刑事政策的决策往往是领导者个人说了算。在社会治安综合治理实践中,中央综合治理委员会每年都会公布其工作要点,这些要点的确立,公众难以知晓其确定的依据,往往体现的是领导人的意志,这也使得决策缺乏系统性、协调性,往往头痛医头、脚痛医脚,前述的把打击传销、涉电犯罪、涉赌犯罪等纳入社会治安综合治理范围就是典型表现之一。
  3.理念:权力有余权利不足果然是京城土著
  社会治安工作的主导思维方式应当是权利思维。但由于我国传统社会是一个历史悠久的一元化社会,而一元化社会本质上就是政治社会,因此权力思维一直是我国社会治安工作的主导思维方式,这种思维方式的具体表现如下:
  第一,治安主体和治安对象问题。古代治安以政治稳定为主旨,因此,无论是倡导德主刑辅的儒家还是崇尚严刑峻罚的法家,都视民众为治安对象而非治安主体,这显然是一种权力思维;现代治安以社会稳定为主旨,以权利思维的观点,公民既是治安的对象,更是治安的主体。但在刑法理论中,关于守法公民能否成为预防犯罪的对象,却一直存在较大的争论。有些人认为,群众是同犯罪分子作斗争的主体,他们蕴藏着同犯罪作斗争的积极性,绝大多数公民不犯罪,决非出于对刑罚的畏惧,而是出于他们的责任感和遵纪守法的自觉性,因此不能把人民群众作为刑罚一般预防的对象。显然,这种观点是用一元化社会的权力思维来考察二元化社会的犯罪问题。从社会治安综合治理方针形成的过程看,治理治安的环节从打击、预防和改造三个环节再发展到后来的六个环节,就不仅仅是环节数量的变化,它表明了人们对治安主体认识的深化。
  第二,严重刑事犯罪和严重经济犯罪的定性问题。在我国,严重刑事犯罪和严重经济犯罪历来被认为是社会主义初级阶段阶级斗争的重要表现,属于专政的范畴。这仍然是一种一元化社会结构下的权力思维。
  第三,“严打”问题。从思想根源上深究,1983年的“严打”政策源于把作为“严打”对象的严重刑事犯罪和严重经济犯罪视为阶级斗争的特殊表现,实质上是用旧的思维方式处理新时代的社会问题,这同样是权力思维的表现。历史经验表明,“严打”并不能有效解决犯罪问题,但至今“打击万能”,“以打击为中心”,一切为打击服务等思想在政法公安系统仍较为流行,因而不同程度地存在着“重打击、轻预防”的观念。
  4措施:治标有余治本不足
  关于社会治安综合治理的措施,1991年,中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》提出六个环节:打击、防范、教育、管理、建设、改造。2001年,中共中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》则提出“打防结合、预防为主”的方针,将措施归纳为两个环节:打击和预防。在这些措施中,打击、改造是着眼于既发犯罪的,属于治标之策;预防防范、教育、管理、建设是着眼于未然之罪,属于治本之策。
  尽管早在1991年3月,全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的决定》就确立了社会治安综合治理的方针是“打击和防范并举,治标和治本兼顾,重在治本”,然而矛盾的是,它同时又强调打击是社会治安综合治理的首要环节,这样无论是在政策文件中还是在政策实施中,综合治理的重心都在于打击犯罪,一提打击,往往雷厉风行,立竿见影;而对于预防,则基本流于空谈,倡导有余,强制不足。
  5.依据:政策性过强法制化不足
  当前关于社会治安综合治理的依据主要有两个特点:一是政策性、纲领性的文件较多。例如,2001年中共中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》、2005年中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会《关于深入开展平安建设的意见》等;二是各地经验性、尝试性的工作体会较多。例如,中共江苏省常州市委、常州市人民政府《推行社会治安防范产业,完善防控体系长效机制》{6}、四川省社会治安综合治理委员会《大力推进整体联动防范工程建设,着力构建治安防范长效机制》等。这种情形说明了当前对综合治理工作的指导和规范主要是政策性、精神性的,各地实践不规范、不统一,存在着较大的随意性。社会治安综合治理体系还不健全、科学,还没有形成统一的、稳定的、连续的法律实施活动。由于各项政策性规定既没有给参与综合治理的各类主体具体、明确的授权,又没有明确其法律责任,因而实施中遇到的大量问题要靠各级政府、各部门、各单位通过对文件的理解自行处理。由于纲领性文件没有法律明确设定的模式,很难在符合政府组织法及依法管理的有关原则下建立起机构、职能、权力、责任明确的综合治理实施体制,而没有这套体制的正常运行与保障,纲领性文件的实施就只能依靠领导者对它的重视程度。因此,各地治安状况不平衡、治安形势不稳定与之有着直接的关系。
  二、社会治安综合治理的对策
  (一)树立权利观念,坚持以人为本
  社会治安综合治理的理念是二元化社会的产物。我国社会治安综合治理方针的形成,也是在经济发展基础上社会结构变化的结果。这一方针的形成,发生在我国社会结构从一元化向二元化转变的时期。这从根本上决定了社会治安工作的主导思维方式应当是权利思维,我国的治安工作必须建立在上述理念的基础之上。这种理念要求社会治安工作必须从二元化社会结构的现实出发,坚决摒弃一元化社会结构下的权力思维,牢固树立二元化社会结构下的权利思维。
  在社会治安综合治理实践中,我们摒弃权力思维、确立权利意识,应做到以下三点:一是在权力与权利的关系上,应树立这样的观念:对公权力,法无明文规定不得行之;对私权利,法无明文禁止不得惩之。法无明文规定的义务,不得要求单位和个人履行。二是在综合治理实践中树立以人为本的观念,重视人权保护。既要维护社会稳定,更要保障个人合法权益。要从国家本位转向社会本位。三是摒弃“打击第一”观念,以预防犯罪作为综合治理工作的重心。
  目前,由于经济社会发展的不均衡,我国社会矛盾进入了一个集中爆发期,各地群体性事件频发,究其原因,基本均与人民群众的合法权益受到侵害有关。对于这类社会治安问题的治理,尤其需要我们树立权利保护意识,摒弃简单的“严打”、“镇压”思想。摒弃过去那种过分注重对社会的管治、管制的观念,努力回应市民社会的利益主张和自由权利保障要求。社会治安综合治理各种手段的使用要以和谐理念为指导,注重协商对话,尊重客观规律和社会习俗,培育公民对政府的

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【参考文献】

{1} 参见周永康:《加强和改进以人口管理为重点的社会管理》,http://www.china.com.cn/law/txt/2007-11/20/content_9324197.htm,最后访问时间:2007年11月20日。

{2}参见侯宏林著:《刑事政策的价值分析》,中国政法大学出版社2005年版,第103页。

法小宝

{3}参见侯宏林著:《刑事政策的价值分析》,第240页。实践中也称为是我国新的历史时期解决社会治安问题的总方针。另参见肖扬主编:《中国刑事政策和策略问题》,法律出版社1996年版,第115页。

{4}参见王牧主编:《新犯罪学》,高等教育出版社2005年版,第394页。此书同时也认为其定位是:“预防犯罪的基本方针”。另参见卢建平主编:《刑事政策学》,中国人民大学出版社2007年版,第374页。

{5}参见许章润主编:《犯罪学》(第2版),法律出版社2004年版,第296页。

{6}参见中央社会治安综合治理委员会办公室编:《社会治安防范策略与实践》(第2辑),长安出版社2003年版,第129页、第263页。

{7}参见《公安部通报2005年全国公安民警因公牺牲负伤情况》,央视国际:http: //www. cctv. com/news/china/20060223/101251.shtml,最后访问时间:2006年2月23日。

{8}参见《去年全国3 302名公安民警伤亡》,燕赵都市网:http: //politics. yzdsb. com. cn/system/2010/04/06/010430425.shtml,最后访问时间:2010年4月6日。

{9}参见《公安部通报2005年全国公安民警因公牺牲负伤情况》,央视国际:http : //www. cctv. com/news/china/20060223/101251.shtml,最后访问时间:2006年2月23日。

{10}参见《近4年全国渎职侵权犯罪案件共造成直接经济损失545亿》,http: //www. jcrb. com/zhuanti/jczt/czhyfdzqqfzzl/zhkd/201009/t20100916_445171.html,最后访问时间:2010年9月。

{11}参见吴忠民:《社会公正论》,山东人民出版社2004年版,第305页。

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