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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
环境保护禁止令之适用审视
【作者】 王晶【作者单位】 武汉大学环境法研究所{博士研究生}
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境保护禁止令;禁止令适用;环境保护实践
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 148
【摘要】 实践中以“环境保护禁止令”之名所作出的司法措施,其实质是涵盖了两种性质完全迥异的规范;作为民事行为保全性质而适用的环境保护禁止令,沿袭了民事行为保全制度的基本规则,但缺乏突显自身独特性的内容扩张;作为行政强制执行性质而适用的环境保护禁止令,规避了一般程序下时耗所致的不利影响,但仍需正视与处理创新性适用引发的失当与冲突;针对适用混乱、统一性缺失等实践中的不良表症,环境保护禁止令适用的宏观调整方向应当为注重适用的规范化及制度化。
【全文】法宝引证码CLI.A.1255103    
  一、环境保护禁止令之谓
  近年来,“环境保护禁止令”一词,活跃于环境保护实践以及环境法学的理论研究中。以环境保护禁止令为规范内容的文件在我国多数省份中出现,[1]环境保护禁止令在各地司法实践中也得到一定适用,例如,2016年至2017年间,重庆市第一中级人民法院以及万州区、渝北区等法院累计向当事人发出环境保护禁止令38份。[2]我国现行法律中并未有“环境保护禁止令”之概念,环境保护法律体系中也不存在专门性规定。从字面含义进行解析,环境保护禁止令具有三方面的显明要义:一是环境保护禁止令是一种“令”。作为特殊形式的书面命令,其区别于一般性的法律文书,并与其他的文书载体一样,是实现主体意志的一种特殊手段。二是环境保护禁止令是一种以禁止为内容的令状,区别于其他以授权允许、准入为内容的命令,其以禁止行为对象实施特定行为为内容。三是环境保护禁止令是禁止令这一令状形式在环境保护领域的专门性称谓,是因环境保护事务而实施,其目的在于促进环境保护。从字面释义可将环境保护禁止令简要解释为,以实现环境保护为目的,由特定机关发出的,以命令的方式禁止行为主体从事特定行为的特殊性文书。
  从各地的文件及司法实践中考察,对环境保护禁止令的定义阐述有多种,例如,昆明市中级人民法院在2011年制定的文件中认为“环保禁止令是指人民法院在审理环境民事公益诉讼中,为及时制止被申请人危害、污染、破坏环境的行为,根据申请人的申请,依据……规定,以民事裁定的形式做出的一种行为保全。”[3]重庆市渝北区法院对环境保护禁止令的描述为“发现正在发生、不立即制止将产生严重后果,而且影响社会公共利益的环境违法行为,相关单位或个人可向渝北区法院申请……”。[4]也有法官将其解释为“人民法院根据环境保护行政机关的申请,针对正在发生的、不立即制止将产生严重后果,影响社会公共利益的环境违法行为,依法作出责令立即停止环境违法行为的一种司法措施。”[5]各地对环境保护禁止令的规定与理解差距较大,申请主体、适用情形以及性质等皆存在较大差异。但总体上环境保护禁止令可归纳解释为,司法机关以环境保护为主要旨向,以“令”的形式禁止特定主体从事某种活动的司法措施。从上述定义中分析,环境保护禁止令在性质上属于司法禁止令,禁止令的发出主体为司法机关,有别于以行政机关为发出主体的行政禁止令。
  二、规避与创新:作为行政强制执行的适用
  从各地发出的环境保护禁止令中分析,实践中以“环境保护禁止令”之名所作出的司法措施,其实质涵盖了两种性质完全迥异的制度。尤为惹人注目的是以行政机关为申请主体所适用的环境保护禁止令。在近年来关于环境司法探索发展的新闻报道中,负有环境保护职责的行政机关向法院申请以防止环境损害的发生或进一步扩大为内容的裁定文书,被认为是预防环境损害,为环境执法提供有效的司法保障,全方位展开环境保护工作的优良举措。以重庆、河南、浙江等地为例,地方环保部门在依法查处污染环境、破坏生态资源案件时,对行为人作出责令停止环境违法行为的通知或行政处罚决定,其后违法行为人仍然继续实施违法行为的,地方环保部门可以申请人民法院对违法行为人作出环境保护禁止令,责令其停止实施违法行为。典型案例如,“某区环境行政执法支队依法对某地某企业作出《行政处罚决定书》和罚款,并责令其立即停止违法排污行为,后发现该企业没有改正违法排污行为。某区环保局向该区法院申请向该企业实施环境保护禁止令。该区法院裁定准予执行区环保局的禁止令申请,并发出环境保护禁止令,责令该企业立即停止环境违法行为。”[6]一些地方的实践中将环境保护禁止令的适用直接限定于上述情形中,例如,河南中牟县法院环境资源审判庭法官指出“环境保护禁止令是指人民法院根据环境保护行政机关的申请,针对正在发生的、不立即制止将产生严重后果,影响社会公共利益的环境违法行为,依法作出责令立即停止环境违法行为的一种司法措施。”[7]
  (一)时耗规避的需求与合理性
  负有环境保护职责的行政机关向法院申请环境保护禁止令的行为,从规范行政主体行为的相关法律中考量,最为接近的规范是《行政强制法》第53条的规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行”。根据该条款,具有环境保护职责的行政机关所申请的环境保护禁止令,其性质应当为行政强制执行措施。
  从性质上分析,上述环境保护禁止令具有行政强制执行的本质。但实践中的行政机关向法院所申请的环境保护禁止令,并非严格依照行政法律中对行政强制执行的规定作出,而是以环境保护禁止令的形式,对相关法律中所含的程序规定导致的缺陷作出规避或补救。不少地方法院指出,创立、适用负有环境保护职责的机关向法院申请环境保护禁止令的规定,直接目的在于解决环境执法中“时间空档期”问题。该“时间空档期”是指行政相对人在收到停止环境损害的处罚决定后,仍不停止环境违法行为,而行政机关限于期限规定与自身权限,无法采取进一步的阻止行动,在客观上形成了一段环境监管的时间空档。造成该问题的直接原因是行政法律中为充分保障相对人的程序性权利,防止行政权力的不当使用所设置的时间间隔。
  具体而言,根据《行政强制法》的相关规定,无强制执行权的环境保护行政机关,只能在行政相对人的起诉期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。而根据《行政诉讼法》的规定,行政相对人的起诉期限为知晓行政行为后六个月,而在此六个月内,行政处罚决定尚不具备强制执行力,而污染行为有可能一直持续,在客观上形成了环境执法的监管时间空档。“时间空档期”问题的另一促成原因是,作出停止环境损害的处罚机关通常没有强制执行权,无法直接采取进一步措施。《环境保护法》中并未对负有环境保护职责的行政机关的强制执行权作出明确规定。而根据我国行政诉讼法及有关司法解释的规定,在期待行政相对人自动履行无法实现行政目的时,行政机关以申请法院强制执行为原则,以自行强制执行为例外。因此,除相关法律中有明确规定,否则负有环境保护职责的行政机关应当向法院申请强制执行。各地适用的以负有环境保护职责的行政机关为申请主体的环境保护禁止令,不受“行政相对人起诉期限届满”限制,没有强制执行权的行政机关,在发现行政相对人未履行行政机关停止环境污染或生态破坏处罚规定时,即可向法院申请环境保护禁止令。因此,此种环境保护禁止令的适用,被认为可以避免行政强制执行中因诉权保障而造成的客观不利环境后果。
  (二)创新性适用下的失当与冲突
  应当注意的是,由于法定的期限并未届满,当事人的权利义务仍处于不确定状态,环境保护禁止令的实施只是为了防止损害的发生,并不代表当事人最终权利义务的确定。因此,此种环境保护禁止令的适用具有预先性行政强制执行措施的性质。我国现行的行政法律法规中并没有对环境保护禁止令的规定,也未规定具有相同性质与目的的制度,《行政诉讼法》中规定的先予执行,虽在“特殊情形下执行提前”等机理上与其有所相似,但适用条件与适用范围与其完全相异。故而作为行政强制执行性质的环境保护禁止令的适用,面临的首要质疑是法律依据的缺乏。实践中各地适用的环境保护禁止令并无恰当的立法性规定,多数对环境保护禁止令的规范由地方法院自行拟定。地方法院出台的规范性文件,并不具有法律效力,更难言突破已有法律中的规定进行法律制度创建。因此,各地的相关文件无法为该环境保护禁止令的适用提供合法性支撑。
  除法律依据问题外,该种环境保护禁止令的适用,还需要厘清多方面的交错关系。首先是行政机关申请的环境保护禁止令的适用,将直接造成行政相对人程序性权利的丧失或缩减,而因环境损害的及时阻却与防止,能否将牺牲或减少行政相对人的程序性权利作为条件,仍有待商榷。行政相对人在行政机关作出停止环境污染或生态破坏行为的处罚决定后,可以依照法定的期限提起行政复议或行政诉讼。而行政机关可在此段法定期限内,对未履行处罚决定的行政相对人申请法院实施环境保护禁止令,强制行政相对人执行处罚决定,在客观上提前了强制执行的时间。考虑到该种环境保护禁止令适用对相对人程序性权利所带来的不利影响,一些地方实践中对其进行了适用情形限制,例如,重庆万州区法院将适用情形规定为在“环境污染行为持续存在,生态环境可能遭受不可挽回的损失;对周边公民的生命健康造成威胁;造成较大影响,人民群众反映强烈;给其他人的合法权益造成不可弥补损失”四种情形中。[8]但对环境环保禁止令实施后,行政相对人对原处罚决定提起复议或诉讼,或执行错误等情形,未作出具体规定。总体而言,各地对该种环境保护禁止令的适用可能带来的不利影响,缺乏相应、完善的平衡或制约机制。
  其次是法院依行政机关的申请裁定实施环境保护禁止令,意味着司法权力在行政关系中的提早介入,对司法权力与行政权力间的制衡是否形成不利冲击、促成司法权的异化,仍需警惕。环境保护禁止令的适用被认为是司法与行政联动的体现,可以在紧迫情形下,防止难以挽回的环境损害。但从司法权与行政权的设置机理及相互关系上考量,二者有严格的运行范围限制,在时序上也存在严格界分。通常而言,司法权的行使具有终局性、最后性的特征,在行政权力行使可妥善解决的情况下,司法权的启动应当有所保留。[9]同时,司法权监督行政权的行使,与行政权保持必要的距离。法院依行政机关的申请实施环境保护禁止令,不受行政相对人起诉或复议期限的限制,可解释为在特殊情形下,采取特殊措施防止环境损害,而从另一方面分析,法院在为确保环境保护行政目的的实现时,突破了司法权力运行的应有时间间隔,有司法权受强大行政权制约,被异化为保障行政权力顺利实现的工具的嫌疑。近年来环境保护在我国被置于前所未有的重要位置,一些地方实践中为创新政绩,突出环境保护改革的重点工作,过度强调环境保护,并不惜突破行政权力与司法权力的应有界限与制衡关系。该举措有以行政权力扩张、司法权力行政化对环境损害行为人形成围剿态势之嫌,造成了环境保护不加甄别推进的特殊“样态”。[10]环境行政权力与环境司法权力运行的应然关系与秩序的遵守与维护,是环境保护恰当、合理推进的重要屏障。
  三、沿袭与变通:作为民事行为保全的适用
  当下司法实践中对环境保护禁止令另一种适用,是将其作为一种民事行为保全措施。多数地方实践中将诉讼原告或利害关系人纳入了环境保护禁止令的申请人范围中,例如,重庆等地的相关文件中将“环境民事诉讼原告或利害关系人、环境民事公益诉讼原告”,与负有环境保护管理职责的行政机关一同规定为环境保护禁止令的申请人。[11]而在昆明市中院制定的文件中,环境保护禁止令被直接定义为适用于环境民事公益诉讼中的行为保全,并明确指出了该规定的依据为《民事诉讼法》。[12]除实践适用的规范依据外,多数相关的研究成果中也指出环境保护禁止令属于行为保全措施,[13]并认为法院在诉讼程序启动前或诉讼过程中所作出的环境保护禁止令,是民事行为保全制度在环境保护相关案件中的具体化。
  (一)实践的需求与沿袭的合理性
  民事行为保全源于程序法中的制度规定,根据修改后的《民事诉讼法》第

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