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【期刊名称】 《中国法学(文摘)》
农民集体成员权、农民集体决议与乡村治理体系的健全
【作者】 王雷【分类】 地方自治法
【中文关键词】 农民集体成员权;农民集体决议;村民委员会组织法;乡村治理;村民自治
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 128
【摘要】 农民集体所有权的规范目的是实现农民集体成员权,经由民主决策程序实现村民自治。农民集体成员权是农民对集体所享有权利的总称,其行使的重要价值目标之一是实现对集体财产的分配正义。农民集体决议行为是农民集体成员权的主要行使方式和村民自治的民法体现,其法理基础在于根据程序正义的要求基于民主多数决的意思表示形成机制实现农民集体的公共选择。本文提出乡村治理体系“一体两翼”的理论:以乡村治理体系为“一体”,以农民集体成员权和农民集体决议行为为“两翼”;其中,健全乡村治理体系和完善农民集体决议行为规则的根本目的是保障农民集体成员权的实现。应妥当界定农民集体决议行为的成立和效力,区分农民集体决议行为的不成立与农民集体对外合同行为的法律效力,并在民法典物权编对农民集体决议行为的规定做相应完善。
【全文】法宝引证码CLI.A.1255084    
  
  

引言
  农民集体成员权是农民对集体所享有权利的总称,包括实体性的受益权能和程序性的管理权能。决议行为是农民集体成员权的主要行使方式和村民自治的民法体现。党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”;中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》指出:“乡村振兴,治理有效是基础。”对此,笔者提出乡村治理体系“一体两翼”的理论:以乡村治理体系为“一体”、农民集体成员权和农民集体决议行为为“两翼”,以完善农民集体决议行为法律制度为具体法律手段和着力点,实现保障农民集体成员权这一微观法律目标和健全乡村治理体系这一宏观政策目标。其中,作为“一体”的乡村治理本身并不是目的,而是作为上位抽象概念和宏观政策目标来回答乡村发展的方向——经由治理有效,达致乡村振兴。农民集体决议作为“两翼”中的“一翼”,回答的是“谁来治理”和“如何治理”的问题,作为民主的实现形式,其本身只是治理手段,而非治理目的。农民集体成员权作为“两翼”中的另“一翼”,回答的是“为谁治理”的问题。一切发展和治理都要以人为本,都要服从和服务于人的自由与幸福。将保障农民集体成员权的实现作为健全乡村治理体系和完善农民集体决议行为规则的根本目的,是中国农业、农村、农民发展问题的理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的有机统一和必然要求。
  对“一体两翼”的乡村治理体系可以从多角度、全方位观察和研究,涉及党规与国法、法治与德治、公法与私法。本文在坚持集体所有权的背景下,以《物权法》《村民委员会组织法》为规范中心,从村民自治、民主决议的民法视角对基层治理自治化、法治化做探索,着重围绕农民集体成员权和农民集体决议行为展开论证。一方面,“赋予农民更多财产权利”“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益”都离不开对农民集体成员权及其实现机制的深入研究,相关探讨有助于实现农民集体财产的分配正义,并通过明确农村产权和农民集体成员权权属实现定分止争、保障和树立农民恒产恒心、激发农业农村发展活力。另一方面,农民集体决议行为是决议行为的重要类型,对农民集体决议行为法教义学体系的研究有助于推进农村基层社会治理的法治化。农民集体决议是民主这一社会主义核心价值观在农村治理过程中的具体体现,在农村社会治理过程中,总结村民自治实践经验、完善《村民委员会组织法》《物权法》以及探索未来《农村集体经济组织法》中有关农民集体决议行为的相关法律规则,有利于“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。
  一、从农民集体所有权到农民集体成员权
  (一)农民集体所有权的规范目的是实现农民集体成员权
  农民集体所有权制度内部法律构造如下:第一,农民集体所有权不等于农民集体成员所有权,也不等于农民集体成员共有权。农民集体所有权的规范目的是保障集体成员权的实现,即回答乡村治理“为谁治理”的问题。第二,农民集体所有权的主体是农民集体或者说是“本集体成员集体”。农民集体具有单一性和整体性,农民集体资产不可分割到个人。农民集体不等于农民集体成员,也不等于农村集体经济组织。农民集体所有权采取代表行使的机制。应对农民集体所有权的代表行使机制进行完善,以有利于充分实现农民集体成员的利益。第三,相较于国家所有权而言,农民集体所有权的客体具有法定限制性。第四,农民集体所有权的行使具有民主程序性,即经由民主程序实现村民自治。综上,在主体方面,集体财产集体所有;在客体方面,集体财产范围法定限制;在目的方面,集体利益集体成员分享,由此派生出农民集体成员权;在行使方面,集体事务集体民主管理,并采取农民集体决议的民主决策方式。
  (二)农民集体成员权是具有复合性特点的民事权利
  从制度理念、法律性质、权利内容等方面深入认识农民集体成员权,是有效保障农民集体成员权实现的前提。1.从制度理念看,应该从分配正义的角度理解农民集体所有权和农民集体成员权之间的辩证关系。2.从法律性质看,农民集体成员权属于民法中成员权的一种,以具有村集体农民的特定身份为前提,属于独立的民事权利类型。民法典中应该确立普遍适用的成员权法律制度。3.从权利内容看,农民集体成员权属于包含多种权能的复合性权利。农民集体成员权中的受益权能是核心,属于实体性质的权利;参与管理权能是手段,属于程序性质的权利。不能简单将农民集体成员权归位到物权和债权二分体系或者绝对权与相对权二分体系之下。适宜在民法典物权编“国家所有权和集体所有权、私人所有权”章规定确认农民集体成员身份的实体规则和程序规则。立法应该例示农民集体成员身份认定的实体考量因素,如户籍、是否存在土地承包关系、对集体资产积累的贡献等,并授权农民集体因地制宜地通过民主决议作出决定。
  (三)农民集体决议是农民集体成员权行使的外在重要方式
  农民集体团体治理的实现依赖于农民集体决议行为的依法成立和生效。农民集体决议行为是农民集体成员权行使的外在重要方式,是农民集体团体治理的重要技术工具,其回答了乡村治理“谁来治理”和“如何治理”的问题。民法典有必要修订和细化《物权法》58条至第63条,对农民集体决议行为做集中规范。
  农民集体决议行为服务于农民集体成员权的实现,但也有可能侵害农民集体成员权乃至农民集体所有权。因此,“保障农民集体经济组织成员权利”就要确保农民在集体决议行为直接或者间接侵害其合法权益时有可采取的救济措施,以防止农民集体决议行为的异化,对此,需要作类型化讨论。
  当农民集体决议行为侵害农民集体成员权中的自益权时,方有适用《物权法》63条第2款予以救济的可能。应该将《

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