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【期刊名称】 《法学》
生态环境政党法治的生成及其规范化
【作者】 陈海嵩【作者单位】 中南大学法学院
【分类】 法理学
【中文关键词】 生态环境治理;政党法治;国家法治;生态文明体制改革
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 75
【摘要】

我国生态环境治理体系由党内法规、党的政策、国家法律三类制度规范构成。根据中国特色社会主义法治建设及生态文明建设的内在要求,特别是党的十八大以来执政党推进生态文明体制机制改革的实践经验及其成就,党的重要政策在推进生态环境法治中具有特殊作用,其与相应的党内法规共同构成了生态环境的政党法治体系,形成了生态环境治理的“政党法治—国家法治”结构。生态环境的政党法治是执政党加强生态文明建设、推进体制机制改革之意志的规范化表现,其在实践中的开展对各级党政领导干部构成了强有力的约束。生态环境政党法治与国家法治在价值和目标上具有统一性,同时也具有相互差异和功能区分,两者具有多样化的互联互动关系。生态环境政党法治需要进一步提升规范化、制度化水平,与国家法治形成良好的衔接与沟通。生态环境治理中政治系统与法律系统的双向互动和相互构造,为其他领域国家治理体系的完善与优化提供了有益的参照与借鉴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1256940    
  

自党的十八大以来,党中央相继提出了生态文明的建设任务、改革任务和法律任务,我国的生态文明建设和环境保护进入“新常态”。[1]这为我国生态环境法治提供了前所未有的发展机遇,环境立法、司法、执法等多个领域得到了全面推进与制度变革,推进的力度、速度、广度均“前所未有”,为生态文明建设提供了严密和坚实的法治保障,[2]初步形成了规范化、体系化、法治化的生态文明制度,以实践验证了“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”[3]论断的合理性、正当性与现实性。


在国家治理视野中,环境法治变革及相应制度创新是国家治理体系与国家治理能力现代化的有机组成部分,是实现生态环境领域“良法善治”的制度保障。在一般意义上,中国特色社会主义国家治理体系由三类制度所构成:以党章为统领的党内法规制度体系,以党的基本路线为统领的政策制度体系,以宪法为统领的法律制度体系。[4]基于这一基本架构,在我国生态环境治理中发挥重要作用的制度类别同样包含三种,即生态环境党内法规、党的生态环境政策、生态环境法律制度。从概念表述的形式逻辑上看,生态环境法治应由党内法规和国家法律来构成,不包含党的政策。然而,从中国特色社会主义法治及生态文明建设的实践逻辑上看,不能将党的政策排除在生态环境法治体系之外。习近平总书记指出:“党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的;党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和执法司法的重要指导。”[5]必须看到,党关于生态文明建设的路线、方针和政策是影响中国生态环境法治的一个重要要素,其中绝大多数并不具有传统意义上严格的法律规范形式,却在事实上对生态环境法治构成了重要影响,是当代中国国家治理中客观存在的制度范畴。因此,需要一个能够容纳生态环境领域党内法规、党的政策、国家法律三者的分析框架,对生态环境保护的国家治理体系及其法治化形态进行更为全面和深入的分析,展示当代中国生态环境法治的理论逻辑与实践逻辑,从部门法角度丰富中国特色社会主义法治建设的实践经验。故此,本文基于“政党法治—国家法治”的分析框架,对生态环境政党法治的发展进程、内涵、实施及其与国家法治的相互关系等核心问题展开专门研究,希冀能够推进学界对此一现象的关注与讨论。


一、生态环境政党法治的生成


生态环境政党法治的生成来源于生态文明建设新形势下环境政策功能与性质的变化。从我国生态环境法治的历史发展看,环境政策一直发挥着重要的推动、促进和保障作用。从整体上看,环境问题的特质决定了单纯依靠环境法律或环境政策都无法有效应对,必须通过环境政策与环境法律的协调配合方能实现(在党的十八大召开之前,我国制定发布的高层级环境政策如表1所示)。[6]


由表1可见,传统上我国环境政策具有两个主要特质:一是在主体上由行政部门(国务院)制定,属于单纯的“国家政策”,规范对象是各级人民政府及其部门,不涉及党员及党组织;二是在内容上主要是贯彻落实环境法律及特定时期的国家发展目标,除个别政策文件外(如1984年的国务院关于环境保护工作的决定),一般不涉及体制机制的变革和创设。这就将环境政策限定在“贯彻执行”层面,并非直接体现出党的意志而是以国家机构为主体构建“政策制定—实施”的全部过程。


党的十八大之后,我国环境政策的制定过程与内在功能均发生了根本性变化,更加强调党对国家社会各项事务的全面领导,大量的政策性文件不再由行政部门单独制定,而是普遍采取“党政联合发文”的方式予以形成,具体方式有两种:一是以中共中央、国务院的名义联合印发,如2015年4月印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》和2018年6月印发的《关于全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的意见》;二是以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义联合印发,这是目前最为常见的方式,如《生态文明建设目标评价考核办法》《关于全面推行河长制的意见》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《环境保护督察方案(试行)》等。这体现出党对生态文明建设的全面领导,是对传统环境政策制定及其过程的根本性变革,构成了推进生态文明体制机制改革的主要制度性规范。正如习近平在全国生态环境保护大会上所指出的,要充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势,加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题。[7]


表1 党的十八大之前我国主要的环境政策




┌────┬───────────┬──────┬──────────────┐


│发布主体│名称(字号)      │时间    │主要目标          │


├────┼───────────┼──────┼──────────────┤


│国务院 │国务院关于在国民经济调│1981年2月  │结合经济调整的各项政策措施,│


│    │整时期加强环境保护工作│      │认真贯彻执行《中华人民共和国│


│    │的决定(国发〔1981〕27 │      │环境保护法(试行)》     │


│    │号)          │      │              │


├────┼───────────┼──────┼──────────────┤


│国务院 │国务院关于环境保护工作│1984年5月  │保障环境保护和经济建设协调发│


│    │的决定(国发〔1984〕64 │      │展;成立国务院环境保护委员会│


│    │号)          │      │,认真进行污染治理     │


├────┼───────────┼──────┼──────────────┤


│国务院 │国务院关于进一步加强环│1990年12月 │为促使经济持续、稳定、协调发│


│    │境保护工作的决定(国发 │      │展,深入贯彻执行《中华人民共│


│    │〔1990〕65号)     │      │和国环境保护法》      │


├────┼───────────┼──────┼──────────────┤


│国务院 │国务院关于环境保护若干│1996年8月  │进一步落实环境保护基本国策,│


│    │问题的决定(国发〔1996 │      │贯彻《中华人民共和国国民经济│


│    │〕31号)        │      │和社会发展“九五”计划和2010│


│    │           │      │年远景目标纲要》      │


├────┼───────────┼──────┼──────────────┤

离婚不离婚是人家自己的事

│国务院 │国务院关于落实科学发展│2005年12月 │全面落实科学发展观,加快构建│


│    │观加强环境保护的决定( │      │社会主义和谐社会      │


│    │国发〔2005〕39号)   │      │              │


├────┼───────────┼──────┼──────────────┤


│国务院 │国务院关于加强环境保护│2011年10月 │深入贯彻落实科学发展观,加快│


│    │重点工作的意见(国发〔2│      │推动经济发展方式转变,提高生│


│    │011〕35号)      │      │态文明建设水平       │


└────┴───────────┴──────┴──────────────┘



在全面推进依法治国的时代背景下,为进一步深化生态文明建设、推进生态文明体制改革,需要以法治化的方式将党的意志加以贯彻落实。在现代国家治理的整体架构中,政治逻辑相对于法律体系具有先在性和基础性;政治是法律的存在根基、现实目的、实践背景和发展动因。[8]在当代中国,党的政治权威是执政的实质性根基,进一步成为推动法治国家建构的动力机制和保障装置。[9]党的规范体系是宏观意义上我国法治体系的有机构成部分,政党法治是法治建设的一种类型。[10]综观党的十八大以来中国环境法治的实践进展,具有鲜明的“高位推动”特性,有必要将执政党的因素纳入考察的视野,在此意义上言,政党是推动中国环境法治发展的核心要素之一。[11]概言之,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。[12]实践表明,国家立法和党内立法的相互补充、相互促进已成为我国环境法治的一大特色,[13]这就必然要求突破传统上仅仅在国家法律体系内研究环境法治的局限性,在中国特色社会主义法治体系的整体背景下综合考虑党的十八大以来执政党所发布的生态环境保护相关政策性文件,对生态环境领域的政党法治问题进行专门分析。


正是在此意义上,生态环境政党法治得以生成并成为中国特色生态环境法治体系的有机组成部分。


二、生态环境政党法治的界定


一般认为,政党法治(党内法治)是以党内法规为前提和基础,与国家法治、社会法治相并列的一种制度现象。[14]由此,政党法治内涵与外延的确立关键在于如何界定“党内法规”的概念。根据《中国共产党党内法规制定条例》4条、第5条之规定,严格意义上的“党内法规”包括七种,即以党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则为名称的规章制度,具有类似于国家法律的条款形式,区别于不适用条款形式的党内规范性文件。前述条例对“党内法规”概念的界定显然是依据形式标准(规章制度的制定主体和篇章结构)进行的。依此标准,十八大以来党所制定公布的环境政策中,符合严格形式标准的“党内法规”仅有两项:一是2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《责任追究办法(试行)》);二是2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《生态文明建设目标评价考核办法》,其余的生态环境政策因不具备前述“七类名称”,而只能归属于“规范性文件”。在此基础上的推论是:生态环境领域的政党法治是指以目前公布的生态环境党内法规作为规范依据的制度现象,具体包括《责任追究办法(试行)》和《生态文明建设目标评价考核办法》。


上述结论似乎已经对生态环境领域的政党法治作出了具有权威依据的界定。然诚如黑格尔所言:“理论是灰色的,而生活之树常青。”十八大以来在党推进生态文明体制机制改革及制度建设的过程中,发挥作用的规章制度绝不仅仅只有《责任追究办法(试行)》和《生态文明建设目标评价考核办法》,而是具有更为丰富、多样的表现形式,形成了生态环境保护的“政策集群”,第一部分所列举的诸多政策文件即为例证。如果将绝大多数的生态环境政策一律归为“规范性文件”而排除在政党法治范畴之外,无视其在生态环境法治建设中发挥的重要作用,无疑有“削足适履”之嫌而与生态文明建设及体制机制改革的现实大相径庭。应当看到,基于历史与现实的原因,目前《党内法规制定条例》对“党内法规”的界定与党的制度建设实践之间仍存张力,并不能完全涵盖现实中党的规章制度。[15]党内现有的一些法规并没有使用《党内法规制定体例》所列举的七类名称,而是使用决议、决定、意见、通知等名称。[16]从功能上看,党内法规具有法律与政治的双重属性,不能简单照搬传统意义上法律体系的要求,也不是片面追求形式逻辑结构的封闭自洽系统。[17]从根本上说,“党内法规”概念及相应的政党法治需服务于加强党的制度建设、落实全面从严治党、规范党员及党组织行为之目的,而不是自我封闭形成一个所谓的“法规金字塔”,这凸显出单纯以形式标准界定“党内法规”的局限性与片面性;对生态环境领域政党法治的理解与界定,自然有必要摒弃僵化的形式标准,从目的和功能入手对现实中党的规章制度加以考察。


在法理上,现代法治从“形式法治”向“实质法治”的转向,为我们理解这一问题提供了参照。19世纪主流的法律实证主义试图将一切政治、道德和观念的内容排除在法律之外,导致法治国家日益成为一种形式存在而沦为暴政利用的工具,并在“二战”后得到了深刻反思。正如学者所指出的,形式理性法产生了“常规化”的僵硬,只有将实体价值因素加入到法律中,实现“实质化”,现代法治才能获得生命力。[18]从根本上说,实质法治构成了人类的法治理想,也应当成为当代中国的法治理想。[19]另外,从法律与政策的相互关系上看,为了应对现代社会中所出现的诸多新型问题,政策与法律已经越来越具有紧密的联系而不具有本质区别,共同服务于社会问题的解决;政策与法同宗同源,皆为国家制定或认可的行为规范;在当代法治条件下,政策已经成为法治的有机、内在、不可或缺的组成部分。[20]因此,应当依据实质标准对党所发布的生态环境政策加以判断,即该规章制度对推进生态文明建设是否具有重要性、是否对全国各级党政领导干部具有普遍约束力、是否能够多次反复适用。如果符合上述实质性标准,在事实上就具备了法理上所要求的法的抽象性、普遍性和明确性等内在特征,[21]该政策文件就属于生态环境领域政党法治的研究对象和组成部分。反之,如果僵硬地秉持形式法治立场,将党的政策文件一概排除在法治视域之外,就人为地割裂和掩盖了执政党在生态文明建设中发挥的领导核心作用,与当前生态文明体制改革的实践进展不相吻合,违背了理论与实践相一致的基本要求,无助于推进形成具有中国特色的环境法治规范体系与制度体系。


需指出的是,考虑到《党内法规制定条例》中“党内法规”的界定具有一定的权威性并为多数文献所接受,为保持研究的一致性,本文仍沿用这一界定,即在形式意义上使用“党内法规”一词,而在实质意义上使用“政党法治”概念,将政党法治的内涵拓展至更大范围内的制度现象,即包含生态环境相关的党内法规及其他党的重要政策。基于这一立场,可以对目前执政党推进生态文明体制机制改革的制度现象进行更为细致的划分与解释,具体包含两方面的规范要素:一是严格意义上的“党内法规”,包括《责任追究办法(试行)》和《生态文明建设目标评价考核办法》,是党对当前生态文明建设中具有紧迫性、全局性的事项所进行的专门规定,规范化程度较高,凸显了党推进生态文明建设及体制机制改革的政治意志;二是生态环境保护领域党的重要政策,是通过党的政策文件明确某一方面的改革措施,具有一定的规范化程度,是当前生态文明制度建设及体制机制改革“顶层设计”的一部分,并在党的权威性文件中加以明确宣示,[22]进而通过“党政联合发文”的方式建立相应的制度措施以强化实施效力。


综上所述,应在实质而非形式意义上界定生态环境领域的政党法治,其意味着对所有党员和各级党组织的全面约束,是党加强生态文明建设、推进体制机制改革之意志的规范化表现,包含两个方面的渊源:一是生态环境保护的党内法规,判断标准是《中国共产党党内法规制定条例》;二是生态文明体制机制改革某一方面的重要规范性文件,判断标准是党中央关于生态文明制度建设的路线、方针与政策,并在党的权威性文件中有相应依据。两者共同构成了生态环境领域的政党法治制度体系。


三、生态环境政党法治的实践运行


实践是法律现象的基础,没有法律实践根基的法律理论只是空洞幻想的法律理论。[23]生态环境政党法治作为近年来出现的全新制度形态及法律现象,仅仅在理论层面对其进行逻辑分析和概念界定是不够的,还必须在社会实践层面对其的运行情况进行实证考察。虑及目前生态环境政党法治的形成与运作时间尚短,许多生态文明体制机制改革的措施尚处于探索阶段,对其实际运行情况进行全面评估的时机并不成熟。为了解决该难题,笔者选择从责任追究的角度入手加以考察,理由有二:


(1)综观前文所提及各项党的生态环境政策,目前实施最为彻底、社会影响最大的无疑是《责任追究办法(试行)》,其构成了对各级党政领导干部进行环保问责的主要规范依据,而且相关信息基本上向社会公开,能够进行较为全面的实证考察和分析。(2)从前文各项党的生态环境政策及其制度设计看,绝大多数都包括责任追究的内容,以确保该项政策能够对各级党政机关及领导干部产生强有力的约束,而问责的主要依据亦为《责任追究办法(试行)》。这意味着,以《责任追究办法(试行)》为代表的责任追究机制贯穿于生态环境政党法治的整体体系之中,既是落实党中央意志的主要抓手,也是连接诸多制度的“横断面”,能够在一定程度上代表生态环境政党法治的基本精神及其运作机制,揭示生态环境政党法治的实践效果。


基于上述考虑,下文将围绕近年来《责任追究办法(试行)》的实施情况展开分析。从具体实施的过程看,《责任追究办法(试行)》与近年来在全国范围内推行的环保督察制度具有连贯性,是针对环保督察所发现问题的后续处理环节。我国环保督察制度经历了从“督企”到“督政”,再进一步发展为体现“党政同责”的中央环保督察之制度变迁过程,取得了显著成效。[24]在生态文明建设中,地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护的第一责任人,[25]而《责任追究办法(试行)》正是落实“党政同责”原则、督促地方党委政府履行环保职责的主要规范。


根据《责任追究办法(试行)》的规定和环保部所公开的第一批、第二批中央环保督察问责情况,[26]对相关负责人进行环保问责可归纳为三类方式:一是组织处理,包括批评教育、通报批评、诫勉谈话、停职、免职、责令辞职等;二是党纪政纪处分,具体包括党纪处分(警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看等)和政纪处分(警告、记过、记大过、降级、撤职等);三是移送司法机关,追究相关人员渎职、玩忽职守、贪污受贿的法律责任。从被问责人员的职务级别上看,包括省部级、厅级、处级、科级等多个层级,展示了环保督察问责的权威性和全面性,体现了通过政党法治实现全面从严治党、强化组织性与纪律性的刚性要求(具体情况参见表2)。[27]


根据表2的数据,在目前公布的15个省(市/区)中,被问责人数排在前三位的分别是河南、湖北和甘肃,分别是227人、221人和218人;就被问责人员的级别而言,力度最大的是甘肃省,共问责了3名省部级干部和33名厅级干部。分析各个不同区域(分为东部、中部和西部地区)的问责情况可见,在问责人数上,中部地区的问责人数最多,有848人,西部地区次之,有827人,东部地区问责人数最少,有513人;从问责级别及类型来看,西部地区省级和厅级干部的问责人数均为最高,分别是3人和135人,中西部地区组织处理、追究党纪政纪责任以及移送司法机关的人数均高于东部地区。上述实证分析表明,以甘肃省为代表的西部地区在环保问责上的力度最大,体现出党内法规实施与当地生态环境保护具体情况的结合。


表2 第一批、第二批中央环保督察问责总体情况




┌────────┬─────┬───────────┬───────────┬────┐


│地域      │问责总人数│被问责人员级别    │问责类型       │    │


│        │     ├─────┬─────┼─────┬─────┼────┤


│        │     │省级(人) │厅级(人) │组织处理 │党纪政纪处│移送司法│


│        │     │     │     │(人)   │分(人)  │机关(人)│


├──┬─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│东部│江苏   │137    │0     │12    │37    │93    │7    │夫妻本是同林鸟


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │北京   │98    │0     │17    │34    │64    │0    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │上海   │71    │0     │8     │29    │42    │0    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │广东   │207    │0     │21    │55    │152    │0    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │共计   │513    │0     │58    │155    │351    │7    │


├──┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│中部│内蒙古  │124    │0     │27    │32    │92    │0    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │黑龙江  │170    │0     │23    │29    │141    │0    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │江西   │106    │0     │10    │44    │66    │0    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │河南   │227    │0     │10    │75    │156    │0    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │湖北   │221    │0     │26    │36    │198    │8    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │共计   │848    │0     │96    │216    │653    │8    │


├──┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│西部│广西   │141    │0     │11    │53    │88    │0    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │云南   │110    │0     │25    │42    │55    │13   │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │宁夏   │125    │0     │12    │57    │72    │0    │


│  ├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┤


│  │重庆   │79    │0     │28    │36    │45    │0    │





  ······

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