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【期刊名称】 《河南省政法管理干部学院学报》
农民合法权益法律保障的基础研究
【作者】 尹西明【作者单位】 河南省政法管理干部学院
【分类】 农业经济法【中文关键词】 农民;合法权益;法律保障;政策
【期刊年份】 1999年【期号】 2
【页码】 31
【摘要】

农民是我国人口最多的一个社会阶层,其所从事的农业也被视为国民经济的基础,但立法所给予农民合法权益的法律保障却始终不尽人意。为此,应加强农民合法权益法律保障的基础研究,进行农民合法权益法律保障的历史审视,正视农民合法权益法律保障的时代呼唤,建立农民合法权益法律保障的理念基础,为完善农民合法权益法律保障体系的构建奠定坚实的理论根基。

【全文】法宝引证码CLI.A.1147278    
  
  作为我国人口最多的社会阶层,农民历来受到党和政府极大的关注和重视,农民所从事的农业也被视为我国经济发展、社会安定、国家自立的基础,国家最高权力机关以纲领性文件的形式强调和要求:“把加强农业放在发展国民经济的首位”。应当说,伴随着这种重视和要求,农民的合法权益理应得到更强力的法律保障,并借这种强力的法律保障使农民从事农业生产的积极性得以逐渐地提高。然而,如果认真地审视法律所给予社会各阶层的保障,我们则会发现一个极不应该存在的事实:无论是从法律保障的涵面去看,还是从法律保障的力度来讲,农民阶层所得到的法律保障都远远少于社会的其他阶层。这种状况的存在,不仅会使农民因其合法权益得不到应有的法律保障而丧失从事农业生产的积极性,而且更会因农民无有从事农业生产的积极性而引起整个国民经济的基础振荡。因此,加强农民合法权益法律保障的基础研究,矫正农民合法权益法律保障的观念错位,了解农民合法权益法律保障的立法现状,认识农民合法权益法律保障的立法缺憾,正视农民合法权益法律保障的时代呼唤,建立农民合法权益法律保障的理念基础,并不纯是一种理论性的工作,它还有着极其重要的实践意义。
  一、农民合法权益法律保障的观念错位
  建国以来的很长时期,我国实行的是计划经济。在计划经济体制下,党和政府主要是依靠政策和行政手段指导并管理国民经济的各个领域,这一特点在农业领域尤为突出。从建国初期农业合作化政策出台,到大跃进中人民公社化政策实施,党和政府以后又陆续颁布了大量的对农业及农民产生极大影响的家庭联产承包制政策、农业技术推广政策、农业资金投入政策、增收减负政策、村务公开政策等等。迄今为止,人们仍在使用着发展农业要“一靠政策、二靠投入三靠科技”这一政策性极强的口号。应当说,农民从党和政府颁布的政策中获得了诸多的政策性利益,而且,这些政策性利益也在一定程度上激发了农民从事农业生产的主动性和积极性,由此推动着农业的发展。客观地讲,党和政府所颁布的政策,无一不是为了促进农业的发展,从而达到国强民富的目的。正是政策内含着这种积极的目的性,而且有些政策也的确达到了这种积极的目的,所以,无论在党和政府的感觉中,还是在广大农民的心目中,政策都被自觉或不自觉地赋予了相当神圣的色彩;在神圣色彩的笼罩中,政策几乎成了无所不能的管理手段和调控规范,人们对政策的信赖程度达到了虔诚的境界。在虔诚的信赖中,无论是立法者,还是社会公众,都忽略了另一种更具权威的管理手段和调控规范—法律。人们之所以产生如此的观念错位,除了受制于计划经济体制的约束外,其最为主要的原因在于,人们并没有将政策与法律置放在同一天平上衡量它们不同的价值,没有认真地将政策与法律的不同运行机理区分开来。因此,认识政策与法律的联系,区别政策与法律的差异,矫正人们在政策与法律方面的观念错位,对于建立农民合法权益法律保障体系有着十分重要的意义。
  从政策与法律的联系看,二者并无本质性差异,它们有着相同的价值取向,都体现着统治阶级的意志,代表着人民的共同利益。政策和法律,都可以成为党和政府指导、调控、保护农业发展的重要手段或工具,农民也可以从政策与法律中分别享有政策性权益和法律性权益。但应当看到,由于制定政策和法律的主体和程序不同,二者的作用和效力也存在着明显的差异,这些差异主要表现在以下几个方面:第一,政策具有较强的原则性,而法律则具有较强的可操作性。也就是说,政策对行为的导向作用通常表现为要怎么样或不要怎么样;而法律对行为的导向作用则不仅表现为应当怎样或不应当怎样,而且还通过对行为的性质、程序乃至时间、地点等问题的规定,进一步调控社会成员的行为趋于规范。根据政策,农民可以享有诸多的政策性权益,比如土地承包经营权、民主选举权、获得资金投入权等等。但在政策条文中,对于如何实现农民的上列权益,往往缺乏进一步明确的规定,从而使这些权益带有极大的原则性。而在法律规范中,不仅赋予了农民诸多的法律性权益,而且,为确保这些权益的实现,立法者往往用法律条文的形式具体规定了相应的行为模式,并在行为模式中设置了一系列的假定和处理。也就是说,在法律规范中,立法者不仅明确了如何行为、应当如何行为、禁止如何行为,而且还指明了规范在什么情况下生效等可操作性较强的各种条件。第二,政策具有一定的易变性,而法律则具有相对的稳定性,在实际生活中,为了适应形势发展的需要,党和政府往往对一些特定问题或事情制定出具有指导性、方向性和原则性的各种政策。随着时间的推移,当政策目标达到或客观形势发生变化时,过时的旧政策,往往被更符合形势需要的新政策所代替。政策的易变性,往往会损害农民应有的权益,并因此挫伤农民从业的积极性,从而导致整个农业生产停滞或滑坡。例如,党的十一届四中全会规定:“粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高20%,超购部分在这个基础上再加50%。”此一规定,提高了农民售粮的利益获取额,因而也调动了农民生产粮食的积极性。但当粮食连续六年增产丰收之后,1985年又突然改变了这个政策,粮食收购价格改为“倒三七”比例价,减少了农民售粮的利益获取额,从而极大地挫伤了农民种粮的积极性,导致1985年粮食生产大减产及其以后多年的停滞状态出现。这种状况,在政策范畴中已经被人司空见惯,而在法律范畴中则是不许出现的。这是因为,法律的制定程序远比政策的制定程序严格得多,而且,法律一旦制定,就具有较长的时效性和相对的稳定性,非经立法机关依照法定程序予以修改或废止,其法律效力是不会改变的。第三,政策具有相对的松紧性,而法律则有严格的强制性。从理论上讲,对于政策,人们理应执行;但在实践中,许多政策执行与不执行、执行的好与不好,除了作为考核干部政绩的依据外,很少有责任性规范,也就是说,当人们不执行政策或不很好地执行政策时,制定政策的主体除了批评教育之外,很少有规范性的依据去追究违反政策行为人的责任。正因为此,政策往往被多次地强调和重申。例如在减轻农民负担方面,中共中央、国务院多次作出若干的决定和通知,但由于这些决定和通知中缺乏具体的责任性规范,因而实践中增加农民负担的事件仍然处于屡禁不止的状态,使得从中央到地方的各级党组织和政府不得不逐步地加大制定政策的投入成本,这种努力,尽管可能暂时遏止一些增加农民负担事件的发生,但同时也会使人们对政策应有的权威性发生极大的怀疑,从而使人感到政策具有相对的松紧性。与政策不同,法律则具有严格的强制性,这种强制性主要表现在:法律一经颁布实施,社会成员都应毫无条件地予以遵守。在法律面前,没有讨价还价的余地。如果行为人的行为违反了法律规定,就应承担相应的法律后果。
  从政策与法律的差异性对比中,我们应当看到,随着农村改革的深入,农业的市场化、现代化程度将不断提高,农民所涉入的社会关系面也将不断拓展。在农民面临更为复杂的社会关系时,仅仅依靠或主要依靠政策保护农民的合法权益,显然会倍感吃力且收效甚微。我们认为,在社会主义市场经济条件下,对农民合法权益的保护,应尽快地从以政策为主转变为以法律为主,加紧制定相应的法律和行政法规,使农民应享有的权益上升为法律性权益,从而及时有效地为农民的合法权益提供强有力的法律保障,稳步提高农民从事农业生产的积极性,使我国的农业在法律环境中健康地发展。
  二、农民合法权益法律保障的立法现状
  作为中国公民,农民同其他社会阶层的中国公民共享着一些法律性权益。这些权益包括诸多的宪法性权益、民事实体法权益、刑事实体法权益、行政实体法权益以及各种程序法权益等等。而作为一个有别于其他社会阶层的农民阶层,由于政治、经济、地理、文化、人文等因素的影响,尽管人数众多,但实际上却是一个弱势群体,而且,就其从业性质而言,不仅具有市场风险性,而且还具有较强的自然风险性。为此,对农民赋予一些特殊的法律性权益,保护农民这一弱势群体的应享权益,减少农业的市场风险和自然风险,不仅是提高农民从事农业生产积极性的需要,而且更是稳定国民经济基础的需要。北大法宝
  应当说,对农民合法权益进行切实的保障,历来都是我国党和政府十分重视的事情。即使在计划经济体制下,党和政府也是通过政策尽力地保护着农民的合法权益。但严格地讲,农民依据政策所获取的利益,并不能界定在法律权益的内涵之中。真正意义上的合法权益,应当是指那些有法律根据的权益。从此角度审视农民的合法权益,应当集中在国家所制定的各种农村(业)法律或行政法规的视点上,也就是说,真正意义上的农民合法权益,应当是依据农村(业)法律或行政法规所享有的权益。
  建国以来,我国颁发了一系列农村(业)法律或行政法规,在这些法律和行政法规中,在规定农民承担一些特殊于其他社会阶层成员义务的同时,也规定了许多农民所享有的一些别于其他社会阶层成员的特殊权益。这些法律和行政法规主要包括:第一,农业基本法,主要是指《中华人民共和国农业法》(1993年)。在该法中,立法者赋予农民在农业生产经营体制、农业生产、农产品流通、农业投入、农业科技、农业教育、农业资源与农业环境保护等一系列原则性法律权益,从而奠定了农民享有合法权益的法律基础。第二,村民委员会组织法,主要指《中华人民共和国村民委员会组织法》(1998年)。在该法中,立法者分别规定了农民所享有的选举权、决策权、管理权、监督权等一系列合法权利。这些权利的行使,能切实保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,并由此而促进农村社会主义物质文明和精神文明建设。第三,土地法,主要包括《中华人民共和国土地管理法》(1996年)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1991)、《基本农田保护条例》(1994年)、《土地复垦规定》(1988年)、《村庄和城镇规划建设管理条例》(1993年)等。在这些法律中,立法者分别赋予农民在土地使用、收益、保护及复垦等方面诸多的法律性权益,从而为农民从事农业生产奠定了坚实的物质基础。第四,水法,主要包括《中华人民共和国水法》(1988年)、《中华人民共和国水土保持法》(1991)、《中华人民共和国水土保持法实施条例》(1993年)等。在这些法律中,立法者对农民在水资源的使用、水土保持等方面给予了一些特殊的法律性权益,从而鼓励农民合理利用水资源,积极进行水土保持。第五,森林法,主要包括《中华人民共和国森林法》(1984年)、《中华人民共和国森林法实施细则》(1985年)、《森林采伐更新管理方法》(1987年)等。在这些法律中,立法者分别在森林(包括林木)所有权、采伐权等方面赋予农民以法律性权益,借此鼓励农民种植林木,加强对林木的培育、采伐、更新等管理,以促进我国林业健康有序地发展。第六,水产资源法,主要包括《水产资源繁殖保护条例》(1979年)、《中华人民共和国渔业法》(1986年)、《中华人民共和国渔业法实施细则》(1987年)等。通过上列立法,立法者赋予了农民在水产资源培育、所有、捕捞、管理及收益等方面诸多的合法权益,从而为农民从事水产资源生产提供了有力的法律保障。第七,草原法,主要包括《中华人民共和国草原法》(1985年)、《草原治虫灭鼠实施规定》(1988年)、《草原防火条例》(1994年)等。在这些法律中,立法者针对草原的特点,赋予了农民对草地的所有、使用、管理等一系列合法权益,并借此激发农民从事草业生产的积极性,推动草业生产的进一步发展。第八,动植物管理法,主要包括《中华人民共和国种子管理条例》(1989年)、《中华人民共和国农药管理条例》(1997年)、《植物检疫条例》(1983年)、《种畜禽管理条例(1994年)、《中华人民共和国动物防疫法》(1997年)、《兽药管理条例》(1987年)等。通过上列立法,立法者规定了农民在种子购买、农药及兽药购买、动植物检疫等方面诸多的合法权益,并以法律手段切实保障农民在动植物管理方面的合法权益得以实现。第九,企业法,主要包括《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》(1990年)、《中华人民共和国乡镇法》(1996年)等。这些法律不仅规定农民可成为乡镇企业的成员,而且还赋予了在乡镇企业从业的农民诸多的合法权益。第十,流通法,主要包括《城乡集市贸易管理办法》(1983年)、《农副产品购销合同条例》(1984年)等。根据这些法律,农民享有农副产品的销售权、交易自由权等一系列流通方面的合法权益,由此使农民成为市场经济交换环节中的重要主体。第十一,费用和劳务管理法,主要是指《农民承担费用和劳务管理条例》(1991年)。在该条例中。立法者除规定农民对国家应承担相应的费用和提供一定的劳务外,还赋予了农民有权拒绝不合法的摊派、占有等合法权益,增强了农民维护合法权益的安全感。除上列农村(业)法律、行政法规外,我国还制定有《中华人民共和国技术推广法》(1993年)、《农业技术承包责任制试行条例》(1984)年等其他农村(业)法律和行政法规。根据国家制定的农村(业)法律和行政法规,农民享有着许多其他社会阶层成员所不能享有的法律性权益。对这些只归农民所享有的合法权益提供法律保障,是对农民整体合法权益进行法律保障的核心内容。
  三、农民合法权益法律保障的立法缺憾
  应当承认,国家所颁发的一系列农村(业)法律和行政法规,都曾对农村和农业的发展产生了巨大的影响。但如果从法理的角度去透视,我们则会发现,现行的农村(业)法律和行政法规在对农民合法权益的法律保障方面,仍然存在下列缺憾:
  (一)现行立法中对农民的有些应享利益缺乏法律保障。
  在实践中,农民已经从事了具有一定意义的行为,并在进行这些行为的过程中形成了与他人的权利义务关系。这种权利义务关系的形成,不仅无损于统治阶级的利益,而且还有助于推动社会主义生产力的发展。但立法者却未能将这种自然性的权利义务关系用法律的形式予以固定,没有将其适时地升华为法律性的权利义务关系。例如,我国从1979年实行家庭联产承包责任制迄今,已经长达二十年之久,但对农业承包合同的规范,仍然停留在政策的范畴之中。此种状况的存在,使得农民的许多应享权益,仅能归结为政策性权益,而难以成为法律性权益。应当说,为规范农业承包合同,党和政府所投入的制定

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