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【期刊名称】 《法律适用》
论行政诉讼和解约法理基础
【英文标题】 On Jurisprudential Basis for Settlement in Administrative Disputes
【作者】 温辉【作者单位】 国家检察官学院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2009年
【期号】 2【页码】 93
【全文】法宝引证码CLI.A.1145098    
  
  我国于1989年颁布的《行政诉讼法》确立了行政诉讼不适用调解的原则。行政诉讼之不适用调解,意味着不以调解为结案方式,但并未禁止当事人双方达成和解,以撤诉终结诉讼。司法实践中,行政诉讼撤诉率一直居高不下。有人对1990—2000年全国一审行政案件结案情况进行调查发现,全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3,最高达到57.3%。这样的结论同样适用于今天。而在这些撤诉案件中又有一些属于非正常撤诉。所谓非正常撤诉是指在行政诉讼中,原告在自己的合法权益未能充分得到保护的情况下,因受外界的影响或不当干预,被迫放弃自己的诉讼权利而撤回起诉。有人时此进行了研究,并将非正常撤诉的情形概括为以下几种。第一,行政机关在原告向人民法院起诉后,主动撤销或变更其原做出的具体行政行为,原告申请撤诉。此类案件多表现为行政机关不能严格依法行政,或者滥用职权作出具体行政行为。第二,原告怕败诉而申请撤诉。第三,原告屈服于行政机关的压力而申请撤诉。第四,原告经过法院“协调”而撤诉。如有人所认为的那样,非正常撤诉最大弊端是助长了法律规避行为,导致行政诉讼法对行政行为的监督和对相对人权利保障目的的落空。
  为了克服上述弊端,自2006年以来人民法院就在积极探索行政诉讼和解制度。最高人民法院于2008年1月16日公布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》,对被告改变其所作出的具体行政行为的情形,以及被告改变被诉具体行政行为,原告申请撤诉的条件等作出了司法解释。该司法解释第1条明确规定:“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当,可以在宣告判决或者裁定前,建议被告改变其所作的具体行政行为。”笔者认为,这是该司法解释最大的亮点。它不仅积极肯定了和解撤诉意义——妥善化解行政争议,实现“案结事了”,促进“官民”和谐;而且为人民法院通过协调方式妥善解决行政案件,提供了法律基础和制度安排。在此,笔者仅就行政诉讼和解——即以协调方式解决行政案件的行政法治理论基础予以探讨。
  一、行政机关被赋予了广泛的自由裁量权
  20世纪以来,基于社会发展的客观实际需要,要求行政机关能动地解决各种社会现实问题,行政自由裁量权日益增长并被人们所接受。广泛的自由裁量权与法不容的传统行政法观念渐渐淡薄。相反,人们普遍地接受了这样的事实:法律仅能为行政主体的活动划定大致的范围,而无法为其指明采取行动的每一个细节。在美国,自由裁量权一般地有三个来源。其一,立法机关可能授权某个行政机关在特定领域承担完全责任,并且明确指出,在这个领域行政机关的选择完全是自由的。其二,立法机关可能发布旨在控制行政机关选择的指令,但是由于这些指令的概括性、模糊两可性或含糊性,它们并没有明确限定针对具体情形作出什么选择。其三,立法机关排除对行政行为的司法审查。我国行政机关的自由裁童权大致也源于以上三种情形。比如,《行政诉讼法》将具体行政行为合理性判断留给行政机关,法院只享有具体行政行为合法性审查权——行政处罚显失公正当属例外。再比如《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》和《行政复议法》第14条、第30条第2款明确规定行政机关的复议决定为最终裁决,也即排除了对相应行政行为的司法审查。行政机关在行政执法过程中针对自由裁量行为,拥有一个自由裁量空间,享有酌处权,行政机关可以将自己的价值判断、事实认知带入行政执法实践之中。人民法院对于行政机关裁量行为,无权进行合理性审查,但通过行政诉讼和解,可以在充分尊重行政机关自由裁量权的基础,使相对人的权益得到更完整的保障。
  二、行政合同在行政领域的大量出现
  行政合同长期以来曾被认为是一个自相矛盾的概念:因为行政行为本质上是一种强制性的统治行为,合同则意味着平等主体间的合意。但理论的争议并没有阻止行政合同在现实生活中的产生和发展。德国、葡萄牙、我国台湾地区等许多国家或地区已经在其制定的行政程序法或者相关法律中专门规定了行政契约或行政合同,并有大量行政合同的实践活动。如在德国曾发生这样的案例:A想在郊区建一咖啡屋,特向拥有批准权的乡镇提出申请。乡镇表示,只有在与A签订合同,使其承担一沥青停车场和排污设置的义务之后,才会予以批准。而A则表示,只有乡镇承诺,在咖啡屋开始营业时,将市公共车线路延长到咖啡屋(约1会里),他才肯接受乡镇的条件。根据德国联邦行政法院的判例,双方的合意在法律上成立。改革开放以后,行政合同在我国出现。我国先于1988年颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》规定了企业承包合同,后于1990年颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了土地出让合同。上述合同即属于典型的行政合同。到目前为止,行政合同在我国行政领域已成为一种普遍的法律现象,并被视为适应现代行政管理的发展需要的一种特殊的行政行为。行政合同是当事人双方合意的产物,必然意味着行政机关在一定范围内、一定程度上有职权处分权。如果土豪我们做朋友好不好

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