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【期刊名称】 《法律科学》
论审判管理科学化
【作者】 江必新【作者单位】 中南大学法学院
【分类】 法院【中文关键词】 审判管理;审判管理科学化;司法公正
【英文关键词】 trial management; scientific management; judicial justice
【文献标识码】 A【期刊年份】 2013年
【期号】 6【页码】 27
【摘要】

当前创新和加强审判管理已成为人民法院的一项重要工作,亟需系统的理论研究来统一认识和指导实践。审判管理如要克服自身缺陷、实现可持续发展,就必须实现科学化,即应做到:既要突出针对性,又要注重系统性;既要强调规范化,又要强调类型化;既要强化审判管理,又要尊重审判规律;既要注意量化评价,又要注意评价体系及其运用的客观性与合理性;既要实行高标准的严格管理,又要实行人性化的管理;既要把法官当成被管理者,又要使法官成为管理者;既要管理被管理者,又要管理管理者。同时,应把审判管理放在恰当的位置上,更应注意寻求确保司法公正高效廉洁的根本治理之策。

【英文摘要】

The Innovation and enhancing of trial management has become important work for the people's court currently;however systematic academic research is earnestly needed to obtain better understanding so as to direct judicial practice. This paper, in response to such needs, holds that trial management must be carried out with the help of scientific guidance based on a precise delimitation of trial management. Further, the author thinks that, in order to overcome its own shortcomings and get a sustainable development, we should do the following: highlighting the specific aim and pay attention to its systematic characters; emphasizing standardization as well as classification; strengthen the trial management and respecting basic judicial principles; we should pay attention to quantitive evaluation of trial, and simultaneously we should not ignore the application and rationality of the system, it is also important that strict yet humanized management is required, since judge is taken as the target for management, who should be the one to manage and be managed. What's more, both the manager and those being managed in this system should be viewed equal. Lastly, this paper points out that the trial management can only play its due function through rational analysis, and more attention should be paid to the measures ensuring clean and efficient trial.

【全文】法宝引证码CLI.A.1181461    
  
  20世纪90年代中后期,一些法院率先对审判流程管理进行了有益探索,开启了审判管理改革的先河。之后,各地法院进行了多方面的审判管理实践{1},经过十余年的改革和发展,中国审判管理工作虽日益呈现出新的气象,但是学术界、实务界对审判管理的认识仍然存有较多的争议或不同看法,“目前全国法院审判管理工作的主要问题就是‘不尽科学’、‘很不统一’、甚至是‘一任领导一个风格、一个法院一套模式’”。[4]23与世界上其他国家相比,中国的审判管理有其独特的内涵。在欧美一些西方国家,审判管理的内容更多的是法官对案件的管理,而中国的审判管理更多的是对法官的管理、对法官审判行为的管理。故为实现“管理出公正、管理出效率、管理出廉洁”,亟需对审判管理进行深入系统的科学化淬炼。
  ―、科学认识和评价审判管理
  (一)对审判管理的认识、评价存在的分歧
  对当前实施的审判管理,理论界和实务界存在不同看法和评价:
  第一,根本否定说。认为审判不需要管理。因为审判权是一种独立判断权,如果审判权的运行受制于管理者,屈从于管理者的意志,审判权的公正性就很难得到保障。在西方发达国家仅存在法官对案件的管理,并不存在着法院院长、庭长对法官审判的管理。司法公正高效的前提条件是要保证法官独立办案,而非科学的审判管理制度却极易损害法官独立,故不宜强调审判管理。
  第二,相对合理说。认为审判管理尽管不科学,但在目前特殊情况下,具有相对的合理性,可以采用,但是随着法治的进步、条件的具备及环境的改善,审判管理要逐步走向消亡或被取消。“可以预见的是,随着我国法官素质不断提高、法律法规及其体系的日趋完善、社会法治环境逐步优化,审判权依靠自身实现正当有序运行是完全可能的,与此同时,‘审判管理权’必将逐步失去其作为控制、规范审判权行使必须权力的地位,从而渐渐回归二者的应然状态。”[4]73
  第三,强化说。认力在中国目前的司法现状下,审判管埋不仅不能削弱,而且要强化。相当一些法院的院长、庭都持这种观点。理由是,现在审判权力在法官,案件在法院,最终的压力在院长身上,特别是法院每年的工作报告如在人大不能通过,院长包括分管院长要承担相应责任。既然要求不能直接参与实际裁判的院长、庭长负责任,如不强化审判管理,就很难实现公正和效率的要求。而且,与国外基本是法官独立行使审判权而非法院作为一个整体来行使审判权不同的是,中国法律规定的是法院独立审判,而不是法官独立审判,所以院长、庭长进行审判管理亦有法律依据。国内一些知名学者如梁慧星、朱苏力、王卫国等也认为审判管理有其存在的必要性,尤其在现实国情条件和司法状况下,加强审判管理尤为重要,只要遵循科学规律、运用科学方法,审判管理大有可为。[3]
  (二)理性看待审判管理
  理性看待审判管理需要注意以下几点:
  第一,应当辩证地全面地看待审判管理,既应看到其积极作用、积极功能,也应看到其有一定的行政化成分,有产生消极作用的可能和危险。只有进行科学的设定和理性控制,限制其消极影响或负面作用,才有可能兴利除弊、顺利实现预定的管理目标。在中国当前司法国情下,面对越来越重的执法办案任务,面对越来越高的司法期待和要求,面对越来越大的社会责任,相对于通过立法手段逐步完善法律制度,从根本上制约和规范审判权的行使而言,审判管理具有力度大、见效快的特点,能够在短期内收到较好的管理成效,在目前来说至少是利大于弊。鉴于行政管理具有积极性、能动性、效率性与科层性等方面的优势,审判管理既要保留行政具有的优势,又必须做到行政权对审判权的支持性、服务性与附随性,在保持法官应有的独立性和保障法官依法公正行使职权之间保持平衡。
  第二,从世界范围来看,强调法官的独立性是现代司法制度的一个很重要的内容,法官的独立性可以说是现代司法的核心价值,但后现代司法的核心价值已经发生了转移,强调法官的公正、效率和责任,法官的责任逐步成了后现代司法的一个很重要的价值。“从总体上说,当今世界法院管理模式的发展趋势是强化法院管理自治性以保障在司法独立、司法公正的前提下最大限度提高法院的效率。法院管理价值目标是司法公正和效率……”[4]182与此相关,在西方发达国家也改变了对审判质量、效率没有制度约束的状况,逐步出台了一些如绩效评估等管理措施和对法官进行管理的约束性规定。如美国为解决因管理方面的缺陷导致的司法拖延问题,在20世纪80年代至90年代掀起了一场司法管理运动;英国通过司法改革和立法,逐步建立了系统完善的审判流程管理制度,[5]70并设派专员来专门管理地方法院的审判效率、质量及司法政策等。
  第三,恰当评估审判管理的作用,不要盲目人为地扩展其空间,更要注意寻求确保司法公正高效廉洁的根本治理之策。虽然建立科学完备的审判管理制度,是中国司法改革中无法回避而必须认真作出回答的问题,但是,约束法官的最好的主体和路径是诉讼当事人以及诉讼程序本身的监督。西方发达国家虽然并没有像中国那样对法官设置众多的监督管理制度,但是其司法的公正与廉洁却是举世瞩目的,其成功之道核心靠四条:一是高薪制。很多国家以使法官生活安定富裕,不致发生贪赃枉法、营私舞弊为由,规定给予法官高薪待遇。这种“以俸养廉”的优厚待遇为法官在职务上保持独立性创造了必要的条件,促使法官更负责任地秉公执法而不敢有所懈怠、不敢丢掉职位。二是法官高素质化。正如哈耶尼(Evan Haynes)所说“对主义的实现而言,操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要”,[6]5法官的职业特征和角色定位要求法官必须高素质化。既然法官是一个少而精的群体,举手投足都可能被媒体所关注、被公众所注视,从而必然要受到社会各方面的监督。三是当事人的监督。当事人的监督具有及时性、对称性、有效性、现场性等特点,其实质上是以诉讼权利监督制约审判权力。在西方发达国家,当事人监督被认为是最好的、最有效的监督。而在中国,由于对当事人监督的法律保障欠缺、监督权利失衡等原因,导致当事人的诉讼权利还不足以有效监督法官,当事人监督还远没有发挥出其应有的效果。四是诉讼程序的正当化。诉讼程序的高度正当化使法官不可能或很难走偏或营私舞弊。
  纵观中国的司法改革发展史,过于强势的审判管理曾使办案法官不能真正拥有审判权,并导致“审者不判、判者不审”的局面,由此引发了还权于审判组织的审判方式改革,而还权后出现的司法失范现象,又在很大程度上推动了审判管理的不断强化。“审判管理之难,难在极易陷入‘一管就死,一放就乱’的困境。”[7]82而且,“审判管理不是包治百病的‘良药’,一方面,审判管理权,有着天然的扩张性,难免会介入和干预法官对案件的自由判断,为此需要从制度上实现对审判管理的规范与约束;另一方面,审判权行使失范并非审判权本身存在天生缺陷,而是我国当前司法国情下多方面复杂原因共同作用的结果,规范与制度上的漏洞给了部分法官自由进出程序、过度自由裁量的太多空间,而社会整体不高的法治意识更增加了审判权行使失范的可能性”,[2]73因此,消除导致审判不规范的各种内在原因,确保司法公正高效廉洁,需要把审判管理放在恰当的位置上,单纯地过分强化审判管理非但无益,而且有害,同时,更要注意在更大的背景下寻求确保司法公正高效廉洁的根本方法,如充分创造条件,消除制约法治现代化进程的各种因素,培育适应现代法治发展的审判环境;在全面理解的基础上合理借鉴域外相关制度,加快司法改革进度等。
  二、审判管理的界定及其科学化的必要性
  (一)审判管理的界定
  审判管理内涵与外延究竟如何界定,目前并无统一的认识,归纳起来有“行为说”、“职能说”、“审判程序和辅助事务说”、“机制说”、“体系说”等{2}。这些概念从不同的角度对审判管理进行了界定,虽然有些界定值得进一步推敲,但彼此并没有绝对的对错之分,都为认识和把握审判管理提供了分析路径。在我们看来,准确概括中国的审判管理,应从以下八个构成要素来加以分析:北大法宝
  第一,审判管理是法院的一项具有行政性质的公共管理活动。审判管理不属于个人的管理行为,而属于公共管理活动,是公共管理的一个组成部分。审判管理具有行政性质,相当一些学术论文认为审判管理不具有行政性质的主张是欠妥的,因为“管理本质上是一种行政权力。任何管理必须依赖一定的行政权力对人与事加以控制,其本身就是协调、强制、服从的过程”,[5]69管理和行政两个概念在应用中往往就是一个词,行政往往就是一种管理,管理中间可能就有行政的成分,把管理和行政完全区分开来不仅很困难而且也不现实。
  第二,审判管理是法院的一项具有特殊规律的管理活动。审判管理虽具有一定的行政属性,但其不同于行政机关的管理。行政机关的管理具有严格的科层制,上下级之间的职权关系严格按等级划定,部属必须接受主管的命令与监督。法院的院长、庭长、审判长、法官之间固然有一定的等级性,但其不是严格意义上的行政体制上的科层制,而是一种监督与被监督关系,不存在命令服从关系。因此,法院的审判管理必须尊重审判规律、依法进行管理,而不能采取一种命令和服从的管理模式。而且,审判管理也不完全等同于企业管理。企业管理以追求经济效益为目的,更多的是对产品的管理。审判管理虽然也是对司法产品进行管理,但其与企业管理有本质的区别。因为与产品的生产不同,法院的司法审判是一种高智商、高智力的活动,其运作须遵循自身的特殊规律。所以,审判管理尽管可以借鉴企业管理的有些思维和经验,却不能完全照搬企业管理的做法。
  第三,审判管理是围绕案件的审判与执行而展开的。法院审判业务包括审判和执行两个方面,审判管理也是围绕案件的审判和执行而展开的,被习以为常、约定俗成地统称的审判管理,严格说来应该被称为审判、执行管理。
  第四,审判管理是以审判委员会、各审判业务庭、局、专门的管理机构(包括审判管理办公室)、院长、庭长为主要管理主体的一种管理。这与西方一些国家有所不同,这些国家的审判管理是指法官对案件的管理,研究法官如何管理案件和组织当事人进行诉讼,从而促使诉讼活动更加有效、尽可能地节省时间或避免司法拖延。
  第五,审判管理以法官及其辅助人员的审判行为为主要管理对象。审判管理是对法官以及审判辅助人员的管理,其主要管理对象是法官的审判行为。
  第六,审判管理以审判管理权为基本依托。审判管理权是指一定的审判主体(如审判委员会,院长、庭长等审判主体)根据法律法规或司法解释的授权,以配置审判资源、控制审判行为,以服务和保证审判实施权正当有序的运作为目的的一系列权能的总和。需要注意的是,学术界对审判权和审判管理权的关系问题是存有争议的。有学者认为审判管理权是从审判权派生出来的,但是,这种主张的不足在于,让从审判权派生出来的审判管理权去监督管理审判权的运作,事实上很难自圆其说。我们认为,既然不可能在审判权范围内再产生一种权力,可将宪法法律整体打包授予审判机关的审判权,再划分为审判管理权和审判实施权两种权力,审判管理权监督审判实施权,这样可从学理及逻辑上理顺审判权和审判管理权的关系。
  第七,审判管理通常以计划、组织、领导、协调、约束、指导、控制等方式实施。审判管理本身是一个开放性的系统,其管理方式不仅多种多样而且在不断的发展变化。然而,审判管理权行使的方式有别于行政权,有些管理方式如命令、指挥等方式就不能在审判管理范围内被采用,有的管理方式则需要限制适用。
  第八,审判管理的目的是保证审判实施权的正当有序运行,以确保司法公正、廉洁、高效。“管理就是服务”,审判管理不仅仅是控制和监督,其本身就包含有服务审判的内容,包含有为审判实施权依法有序运行创造有利的条件、提供必要的保障等内容。
  综合概括以上八个要素,审判管理是指按照司法的规律要求,通过对审判工作的分工、组织、协调、规范、监督、指导等方式,来科学合理地配置和使用审判资源,使审判权在法律规定的职责和职权范围内,充分发挥其维护社会公平正义的效用,提升审判质量、效率和效果的特定管理活动。
  (二)强调审判管理科学化的必要性和重要性
  第一,管理本身是一门科学,有其内在机理及规律性,管理的基本特性决定了其本身必须科学化,必须以科学的精神去认知、把握和利用。只有通过对管理的科学性、规律性的研究,主动适应这种科学性,不断提升管理的技能与技巧,才能有效地开展工作。同时,管理也是一门艺术。在承认管理是一门科学的基础上,运用管理知识和管理经验,综合各种管理技巧,适应外部的变化,积极发挥主观能动性,实现价值最大化。[8]
  第二,管理科学化是实现审判管理目标的基本保证。如果管理的方式、方法不科学,如管理依据的规章制度不完备、设定的评估指标不科学、管理方法简单、手段单一等,就难以充分发挥审判管理“规范、保障、促进、服务”的综合作用,就不能实现审判管理目标任务。而要完善管理方法,实现科学管理,则对审判管理的组织、手段、方式必须要有科学的选择,而选择的本身,如怎样科学设立指标体系、如何形成科学合理的制度体系等,都需要科学的理论与原则的指导。[9]110
  第三,就当前而言,强调审判管理的科学化是审判管理可持续的重要条件。当前,创新和加强审判管理已成为全国各级法院的一项重要工作,各地法院探索出台了很多管理措施,但是这些管理措施的具体实施效果却差异较大,有的实现了预定的目标,取得了积极的、良好的效果,有力促进了人民法院职能作用的发挥;有的却没有实现管理的目标,对审判质效并没有起到明显的改善作用,甚至产生挫伤法官办案积极性、滋生道德风险、造假弄虚成风、影响审判工作正常开展的负面效果。而且,学术界也有学者以西方司法制度为参照系或从实践存在的问题等角度不断地批判当前的审判管理制度。在这种情况下,如果不强调审判管理的科学化、不采取科学化的对策以避免工作中的形而上学和片面性,在汹涌的反对浪潮围堵下,审判管理之航船将难以持续前行甚至会倒退。
  第四,强调审判管理的科学化,是克服当前审判管理缺陷的有效措施。虽然严格来说,有审判就应当有审判管理,但是中国的审判管理制度建设目前仍然处于初始阶段,在强化审判管理方面亦走过很多弯路。过去审判实施权和管理权基本上采用的是先定后审、上令下审的行政化模式,之后逐渐放权给合议庭及主审法官,有些院长、庭长当“甩手掌柜”,随之出现了审判效率不高、审判质量低下、甚至是司法腐败等问题。为了解决这些问题,一些法院加强审判管理,强化院长、庭长对审判实施权的监控。这样来回地“翻烧饼”是不是在走“回头路”?审判行政化问题会不会又卷土重来?破解这些难题,需要对审判管理进行科学的制度和体系设计,以科学的指标和标准来随时检索和矫正所实施的审判管理行为。否则,审判管理就会疲于奔命地反复走极端,如此不仅得不到社会的肯定和理解,反而会距既定目标越来越远。
  第五,强调审判管理的科学化也是回应社会各界对审判管理关切和担心的一个重要方法。经过各级人民法院的艰苦探索,中国的审判管理制度虽然取得了骄人的业绩,但仍与司法制度现代化的要求和人民群众对公正司法的期待存在一定的差距,学术界对目前的审判管理工作普遍心存忧虑、不断地提出“到底能走多远”的质疑;而审判管理的被管理者——法官,在不科学的指标考核、制约监控和繁重办案任务双重压力下苦不堪言,甚至以自杀来寻求解脱(自杀事例中亦有法院院长、庭长){3}。这些现象应引起高度重视和深刻反思,在具体实践中务必要密切关注审判管理科学化问题,应随时反思所采用的管理措施是不是符合司法规律,能不能实现司法审判的正当目的,是不是只有积极作用而没有负面作用,是不是在若干年后还能够得到肯定和积极的评

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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[4]梁三利.法院管理:模式选择与制度构建[M].北京:中国法制出版社,2008.

[5]熊选国.以科学发展观为指导构建科学规范的审判管理体系[M]//.最高人民法院办公厅.大法官论审判管理.北京:法律出版社,2011.

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[8]王吉鹏.管理是一门科学[J].管理人,2008,(4):47.

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[11]易康,杜少俊.质效+创新:萍乡法院审判管理淬炼之道[N].人民法院报,2011-10-27(1).

[12]蒋惠岭.审判管理制度的“三要素”[N].人民法院报,2011-03-03(5).

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