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【期刊名称】 《人民司法》
人大监督、独立审判与司法公正
【作者】 周道鸾【作者单位】 国家法官学院
【分类】 司法【期刊年份】 2004年
【期号】 10【页码】 22
【全文】法宝引证码CLI.A.1185232    
  编者按:本文涉及的是一个看起来似乎有些过时的问题,因为对人大个案监督从理论上加以辩驳最起码在一年前就解决了,现在已很少有人再大张旗鼓地宣称人大要搞个案监督。但是,从宪法本源上否定个案监督,在某些人的心目中并没有很明确。就在前几天,还有一家专业报纸依然将人大监督称为“法律监督”。
  周道鸾同志的这篇文章,主要内容就是通过分析个案监督既缺乏宪法依据,又在实际运作中必然给审判权、检察权带来致命的危害,从而再一次强调:人大对法、检两院的监督为工作监督,而非法律监督。
  明确了这一点,当前实践中的很多问题就可以顺理成章地有了答案,如法、检两院向人大报告工作,人大代表或代表团质询法、检两院等问题。相应地,加强法院队伍建设而确保司法公正,也就有了明确的目标。
  自觉接受人大及其常委会的监督是人民法院依法独立行使审判权、公正司法的重要保证。
  我国宪法第三条第三款、第六十七条第(六)项和第一百零四条分别规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”;全国人大常委会“监督国务院期刊
、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”;县级以上的地方各级人大及其常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。各级人大及其常委会监督“一府两院”的工作是宪法赋予人大的重要职权。
  审判权是国家权力的重要组成部分。拥有权力就必须建立对权力监督和制约的机制。没有监督和制约的权力必然产生腐败,产生对权力的滥用。因此,各级人民法院应当自觉地把法院工作置于人民代表大会及其常务委员会的监督之下。
  为了规范这项工作,最高人民法院总结了各地法院接受人大监督的经验,于1998年4月12日下发了《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见{1}(以下简称《若干意见》),强调各级法院要采取多种形式,开辟多种渠道,自觉、主动地接受人大及其常委会的监督,严格依法办事,维护司法公正。《若干意见》提出了人民法院接受人大监督的13种形式,即:做好向人大及其常委会的报告工作;认真执行人大及其常委会的决定;接受人大代表依法提出的咨询;接受和邀请人大代表视察;积极办理人大代表提出的建议;接受人大及其常委会或者人大专门委员会的执法检查;认真复查人大及其常委会依照法定监督程序提出的案件;邀请人大代表、人大常委会委员旁听公开审理案件;做好人大及其常委会交办的信访工作;重视同人大代表和人大常委会的联系制度;接受人大代表检查法院工作,接受人大常委会组织的对法院工作的评议;主动通报法院工作情况,征求人大代表对法院工作意见;建立人大代表担任执法监督员、特邀咨询员制度。这表明,最高人民法院十分重视人民法院接受人大监督的工作。
  应当强调指出的是,人民法院接受人大及其常委会的监督,是宪法和法律确立的一项重要制度,是人民法院依法独立行使审判权、公正司法的重要保证。
  保障法院依法独立行使审判权是实现司法公正的根本前提。
  独立审判是我国宪法规定的一项重要原则。所谓独立审判,是指司法机关在审判各类案件时,根据自己对案件事实的判断和对法律的理解,独立自主地作出判断,不受任何外来的影响和干涉。这一概念表明,独立审判原则具有以下特征:
  中立性。司法权是中立性的权力。这一特征要求法院(或者法官)必须独立于诉讼当事人,不偏不倚,居中裁判。法官如果在诉讼中不能保持中立,其裁判结果的公正性必然受到怀疑。
  专有性。审判属于国家机关的专有活动,即将法律(实体法)的一般规定应用于个案的审理和判决的活动。因此,审判以有审判权(在国外叫司法权)为前提。画风不对,如何相爱
  独立性。审判的中立性必须以审判的独立性为保证,为此,联合国《关于司法机关独立的基本原则》要求:“各国应保证司法机关的独立,并将此项原则正式载入其本国的宪法和法律之中。尊重并遵守司法机关的独立,是各国政府机构及其他机构的职责。”因此,各国都在宪法或者其他法律中规定了司法独立或者审判独立的原则。
  合法性。审判必须严格依照法定程序进行。违反法定程序不具有法律效力,也不可能作出公正的审判。司法机关独立的原则授权并要求司法机关确保司法程序公开进行以及各当事方的权利受到尊重。
  权威性。司法的权威性是通过司法终审权制度,并以国家的强制力作后盾来实现的。司法终审权制度使法院作出的终审判决不可更改。当事人如果对行政机关和仲裁机构作出的裁决不服,可以向法院提起诉讼。法院作出的已经发生法律效力的裁决,即为终审裁决,以维护法律的严肃性和法院的权威。这说明,司法程序是终极性程序。
  应当指出,我国的独立审判原则与西方国家“三权分立”体制下的司法独立原则是不相同的。司法独立是“三权分立”政治体制的重要组织部分,它强调的是整个司法体制和司法权对立法权和行政权的独立;而独立审判原则强调的是法院和法官在行使审判职权时的独立。
  独立审判原则在理论上和司法实践中具有十分重要的意义。从制度上保障法院独立审判,是实现司法公正的前提。
  树立国家职能分工的观念,严格区分监督权与审判权的界限。
  我国不是实行“三权分立”而是实行“议行合一”的人民代表大会制度;我国的独立审判也不是西方国家“三权分立”体制下的司法独立。但在人民代表大会制度下,是否仍有一个权力分工和制衡的问题呢?笔者以为是有的,因为这有利于提高工作质量和工作效率,有利于防止权力的滥用和腐败。在我国现行政治体制下,行政权、审判权、检察权分别由行政机关(即人民政府)、审判机关和检察机关行使,对权力机关(人大及其常委会)负责,受它监督。从我国政治体制看,这些国家机关之间不是权力分立的关系,而是国家职能分工的关系。
  根据宪法规定,各级人大及其常委会与各级人民法院之间的关系是监督与被监督的关系。即使这样,在行使职权时,也要正确认识并处理好监督权与审判权的关系问题。
  近年来,全国人大和地方各级人大及其常委会加强了对审判工作的监督,这是十分必要的。但在一些地方也出现了某些不正确的“监督”现象。据一个省的材料,这种现象具体表现在:对具体案件作出直接具体的处理决定;对终审案件提出具体的建议和要求,对法院正在审理的案件提出具体的处理意见,对尚未生效的判决要求按照审判监督程序进行处理,对生效判决要求暂缓执行;还有的人大常委会委员以个人名义写条子、打电话,要求法院对某具体案件进行复审,有的甚至要求进行再审,中止案件的执行,等等{2};有的地方人大常委会针对个案监督发出《法律监督书》或者《个案监督通知书》,指出案件错误,要求限期改正,报告结果;有的组成“监审团”旁听案件审理,发表评议意见;还发现极个别的人大常委会作出撤销人民法院已生效的判决的事件。这些做法就混淆了监督权与审判权的界限,实际上是用监督权代替审判权,“让人感到,在国家司法机关之上又建立了一个更高的司法机关”。{3}
  对个案监督的质疑
  为了加强和规范全国人大常委会和县级以上各级人大常委会的个案监督工作,1999年6月,第九届全国人大常委会第三次会议提出了《关于对司法机关实施个案监督工作的规定(草案)》。后因社会各界反映较大,看法不一,此议案被搁置成了废案。2002年8月16日,全国人大常委会委员长会议提请审议的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》第五十八条第二款规定:“人民代表大会专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实。专门委员会认为必要时,可以提请人民代表大会常务委员会委员长会议或者主任会议决定,将有关案件交审判、检察机关处理,并要求报告办理结果;专门委员会研究后对办理结果不满意的,可以向委员长会议或者主任会议报告情况,并提出处理建议。”上述规定表明,各级人大及其常委会对法院、检察院工作的监督仍包括对司法机关具体办理个案的监督在内。
  一些地方人大常委会对人民法院实行的个案监督,引起社会各界的广泛关注。从理论界来看,基本上有两种观点。一种观点认为,宪法赋予人大及其常委会对审判、检察机关的监督权,既包括组织上、体制上的监督,也包括对具体事务的监督;既包括听取和审议审判、检察机关的工作报告、工作汇报、专题报告,也包括对具体审判、检察活动实施监督,尤其是对审判、检察工作中发生的重大违法案件,人大常委会有责任督促审判、检察机关查处纠正,追究有关责任人员的法律责任;并以1982年宪法将1954年宪法规定的“人民法院独立进行审判,只服从法律”,修改为“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”作为论据,认为“这种修改进一步明确了法院的工作是在党的领导下,接受人大及其常委会的监督。”因此,理解宪法规定的原意,应从宪法的精神实质理解,而不能望文生义,做表面文章,不能因为宪法找不到“个案监督”几个字,就认为人大常委会没有个案监督权。{4}另一种观点则认为,人大进行“个案监督”从宪政意义上是不能接受的。{5}强化人大的监督的确有必要,但人大的监督应是整体、抽象、一般的监督,即透过一个时期、一个案件所暴露出来的现象,发现问题,进行调查,以利决策;而主要不应是对个案的监督。在具体操作上,人大不应该过多地针对某个具体案件要求听汇报、调案卷,甚至提出处理意见。即使是对个案的监督,也主要应是事后的。{6}
  笔者认为,所谓个案监督,就审判工作而言,是指地方人大及其常委会对地方各级人民法院审判的具体案件的司法活动进行的监督。对于个案应否纳入各级人大及其常委会依据宪法对法院、检察院工作监督范围问题,似值得进一步研究、探讨。理由是:
  第一,实行个案监督缺乏宪法依据。宪法是国家的根本大法,也是处理国家权力机关与审判机关、检察机关之间关系的准则。对于“个案监督”的讨论,应当并且只有放在宪法框架之下,按照人大、法院、检察院的职能分工进行梳理,才能从宪法意义上理清人大监督权与法院审判权、检察院检察权之间的关系。我国宪法第六十七条、第一百零四条分别规定了全国人大常委会和地方各级人大常委会对人民法院、人民检察院的工作进行监督,但并没有规定对具体案件的监督,这决不是一种疏漏。宪法规定对“两院”的工作的监督,主要是通过宪法明确规定的选举和罢免人民法院院长、人民检察院检察长,任免人民法院副院长、审判员、审判委员会委员、军事法院院长和人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长来体现;对于具体审判工作和检察工作的监督,则是通过解释宪法、法律,制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律,在全国人民代表大会闭会期间对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,使“两院”的具体司法工作符合立法规定来体现。
  笔者认为,宪法规定的人大及其常委会对法院、检察院工作的监督,应当理解为是一种工作监督关系,而非法律监督关系。人大是国家的权力机关,并非一个具体的职能部门,在我国诸多监督中可以说是层次最高、最具权威性、最有法律效力的一种监督,应当从宏观上、整体上对法院、检察院的工作进行监督。人民法院是国家的审判机关,对法院工作的监督,除了应把司法体制、法官队伍职业化建设(包括反腐倡廉)放在重要位置之外,自然也包括审判工作在内。如人民法院在审判工作中是否严格执行了国家的法律、法规,是否体现了宪法和法律的精神(如罪刑法定、疑罪从无等);是否认真贯彻执行了党的路线、方针、政策(包括惩办与宽大相结合的基本刑事政策、依法从重从快打击严重刑事犯罪的政策、司法为民、司法救济政策等)和人大的决议(如超期羁押、司法领域的人权保障)等。总之,是监督行为而不是监督案件,即不过问具体案件裁判是否正确。这方面的职能,即法律监督职能,按国家职能分工,应当由人民检察院来行使。宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”人民检察院通过抗诉(刑事案件是二审、再审抗诉,民事和行政案件是再审抗诉)程序对人民法院审判的个案进行监督。如果人大也拥有对个案的监督权,必然与检察机关的法律监督权发生冲突。因此,最高人民法院1998年的《若干意见》要求人民法院接受人大及其常委会的“法律监督{7}和工作监督”的提法是欠准确的。
  人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,这是宪法规定的一项重要原则。人民法院在依法独立行使审判权时,必须接受党的领导和人大的监督,这也是宪法明确规定了的,是勿容置疑的,司法机关决不能因独立行使审判权而以任何形式拒绝接受人大的监督。问题在于:“能不能因宪法没有将人大及其常委会列入不能‘干涉’司法独立的行列就

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