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【期刊名称】 《法学杂志》
《汇率改革促进公平贸易法案》评析
【英文标题】 Comments on U.S Currency Reform for Fair Trade Act
【作者】 范晓波【作者单位】 中国政法大学国际法学院{副教授}
【分类】 国际法学
【中文关键词】 人民币汇率;汇率失调;汇率倾销;汇率补贴
【英文关键词】 Chinese currency; currency misalignment; dumping; subsidy
【期刊年份】 2012年【期号】 8
【页码】 97
【摘要】

2010年9月29日,美国国会众议院通过了《汇率改革促进公平贸易法案》,试图通过修改其1930年《关税法》,授权主管机关对所谓低估本币汇率的国家征收特别关税。本文分析了该法案出台的背景,简述了其主要内容,并剖析了其立法动向,指出人民币汇率问题对美中经贸关系十分重要,以立法干预贸易是非常危险的动向。

【英文摘要】

The U. S. House of Representatives passed the proposed Currency Reform for Fair Trade Act on Sep 29,2010. The House bill amended the Tariff Act of 1930 in this version to allow the United States to seek trade sanctions against its trade partners for allegedly manipulating their currencies. The bill still needs Senate approval and be signed into law by President. This paper introduces the background and its main contents of the bill,it also analyzes its legislative trends,pointed out that the RMB exchange rate issue is very important on SINO-US economic relationships. It is very danger for U. S. to intervene SINO-US trade through legislation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1227434    
  
  2010年9月29日,美国国会众议院以348比79的投票结果通过《汇率改革促进公平贸易法案》(Currency Reform for Fair Trade Act),旨在对所谓低估本币汇率的国家征收特别关税。该法案是根据2009年美国众议员蒂姆·瑞安提出的H. R. 2378议案而来的。其主要目的是修改1930年《关税法》第七节,以明确表明按照美国反补贴法和反倾销税法,可以对外国货币汇率失调采取措施。这一法案明显针对中国,把美国一些政客的“人民币汇率被低估论”付诸了立法实践。该法案不仅无助于解决中美两国之间的贸易不平衡问题,还会给两国经济复苏带来不利影响,更将在全世界树立新的贸易保护主义的立法榜样,破坏世界贸易自由化。
  从《汇率改革促进公平贸易法案》可以看出,美国对于汇率问题的走向表现为:
  一、从汇率操纵转为汇率失调
  2005年,众议员蒂姆·瑞安提出了直指人民币汇率的1498议案—《Chinese Currency Act of2005》(即2005年中国货币法案),要求修改美国贸易法,使中国“操纵汇率”的行为可以成为美国采取反补贴措施和特殊保障措施(product-specific safe-guard)的对象。法案给“汇率操纵”(exchange-ratemanipulation)下了一个定义,列出了判定“汇率操纵”应当考虑的因素。汇率操纵是指政府当局大规模地干预外汇市场的汇率以阻止有效的收支平衡或获得对其它国家不公平的竞争优势。在决定是否构成汇率操纵国或利益是否被给予时,当局应考虑下列因素:(1)是一个出口国;(2)和美国的双边贸易盈余及美国有逆差;(3)单独或总体上对其它贸易伙伴双边贸易盈余或逆差;(4)在其领土内的外国直接投资;(5)外币储备货币的总额和具体的储备货币;(6)对另一货币维持固定汇率的机制,特别是这种机制的性质、时间和所花的费用。(7)可考虑的其它相关因素。
  此外,根据美国《1988年综合贸易和竞争力法案》(The Omnibus Trade and Competitiveness Act of1988),美国国会要求财政部长每半年提交一份国际经济和汇率报告。此报告的核心内容是评估与美国有贸易往来的国家,看该国是否在操纵汇率,以赢得不公正的竞争优势。中国作为美国重要的贸易伙伴,每半年美国财政部会就中国是否“操纵汇率”进行评估。然而,尽管面临国会以及院外利益集团的强大压力,美国财政部自1994年以来在过去所有的报告中从未认定中国存在操纵汇率的行为。
  国际货币基金组织为了给会员国的汇率政策提供指导,在《国际货币基金协定》第4条第1节规定了成员国的一般义务,第1款规定:鉴于国际货币制度的主要目的是提供一个便利国与国之间商品、劳务和资本的交流和保持经济健康增长的体制,鉴于主要目标是继续发展保持金融和经济稳定所必要的有秩序的基本条件,各会员国保证同基金和其它会员国进行合作,以保证有秩序的外汇安排,并促进一个稳定的汇率制度。具体来说,各会员国应该:(1)努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这个目标,既有合理的价格稳定,又适当照顾自身的境况;(2)努力通过创造有秩序的基本的经济和金融条件和不会产生反常混乱的货币制度去促进稳定;(3)避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势;(4)奉行同本节所规定的保证不相矛盾的外汇政策。[1]从“鉴于”、“保证”、“促进”、“尽量”、“努力”等措词来看,基金组织的规定更具建议性,而较少强制性。由于上述规定过于笼统,履行义务的衡量标准相对模糊,国际货币基金组织也从未据此给某一个成员国贴上“汇率操纵国”的标签。
  为了监督会员国的相关汇率制度,基金组织执行董事会特别通过了一项旨在避免操纵汇率或国际货币体系的决议5392-(77/63),即1977年《汇率监督决议》,提出了监督会员国汇率政策的三项基本原则:(1)成员国有义务不得为妨碍国际收支的有效调整或从其他成员国取得不公平的竞争利益而操纵汇率或国际货币制度。(2)要求会员国在必要时应干预外汇市场,对付失序状况。(3)要求会员国在采取干预政策时应考虑其他会员国的利益。
  由于在汇率操纵判定上需要证明成员国是为了阻止国际收支的有效调整或获得不公平的竞争优势,这几乎是不具可操作性的。在以美国为首的发达国家的推动下,同时作为基金组织中期战略行动之一,2007年6月15日,国际货币基金组织通过了《对会员国政策双边监督的决议》( Bilateral Sur-veillance over Member's Policies—  2007 Decision)(以下简称2007年《决议》)。这一决议取代了1977年《汇率监督的决议》,是30年来基金组织对汇率监督制度的首次重大修改,也是IMF首次对汇率的双边监督作出的全面的政策声明。2007年《决议》由三个部分和一个附件组成。其中,第一部分规定了基金组织对会员国履行1976年《基金协定》第4条第1节的义务进行监督的范围和形式;第二部分根据1976年《基金协定》第4条第3节第2项的要求,规定了指导会员国实施汇率政策的原则,并确定了基金组织在评估会员国遵守这些原则的过程中需要审查并可能需要与会员国讨论的某些情况;第三部分规定了监督程序;附件则明确了汇率操纵的含义。只有满足以下两个条件,该会员国就会被认为是为取得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率的:①一会员国是为造成汇率低估的根本性汇率失调而实施旨在影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策;②造成这种失调的目的在于扩大净出口。[2]可见,汇率操纵是要满足其目的要素的。根据国际货币基金组织执董会在《2007年双边汇率监督决定》附录中对第4条第1款(iii)项的含义提供的指导,执董们认识到,汇率操纵可以有多种形式,包括直接出于汇率目的干预外汇市场和实行资本管制。他们指出,如《决定》附录中解释的,根据第4条第1款(ill)项,只有当汇率操纵是出于该条款规定的目的之一时,才要求成员国避免汇率操纵。一些执董强调,以上提到的干预和资本管制不应被理解为采用这些正当的政策手段本身具有指责的意思,也不应被理解为禁止成员国采用这些措施。[3]而中国政府一再声明人民币汇率制度并不以刻意追求顺差为目的,[4]也从不“为阻止有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势”操纵汇率。2007年《决议》还强调,“如果对某成员国是否在实施符合这些原则的政策产生疑问,在有合理怀疑情况下基金组织不做出不利于该成员国的判定。”[5]
  按照现行法律关于汇率操纵的主观要件的规定,美国财政部在确定汇率操纵国的过程中必须证明目标国是“故意”操纵汇率,现在法案改用“汇率失调”这一措词,改以“客观情况”确定汇率低估和汇率高估,而不用证明主观要件,使得“汇率失调”的判定容易得多。
  二、修改美国关税法使汇率失调可以成为反倾销适用的对象
  《关于实施1994年关税号贸易总协定第六条的协定》,即《反倾销协定》第2条规定:就本协定而言,如一产品自一国出口至另一国的出口价格低于在正常贸易过程中出口国供消费的同类产品的可比价格,即以低于正常价值的价格进入另一国的商业,则该产品被视为倾销。据此,通常认为倾销有三个构成要件:(1)产品的出口价格必须低于其正常价值;(2)该出口产品对本国产业造成实质损害,或实质损害之威胁,或实质阻碍本国产业之建立;(3顺销与损害之间必须有因果关系。
  按照倾销构成的一般原理,倾销行为、损害、因果关系是三大要素,在对倾销行为、损害及因果关系作出肯定性结论后,将确定倾销幅度并据以征收反倾销税。对于反倾销,汇率问题虽“有可能”出现在倾销行为认定、因果关系和幅度计算三个方面,但其核心都在于价格比较中的汇率换算问题。
  首先,根据WTO反倾销协议,一项倾销的认定是针对某一具体出口产品而言的,而不是针对一个国家的所有出口产品。在美国指责人民币汇

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