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【期刊名称】 《河北法学》
当前执法中地方保护主义的表现形式、产生原因及对策
【作者】 冯兆蕙【作者单位】 河北政法管理干部学院
【分类】 法律社会学【期刊年份】 1997年
【期号】 2
【全文】法宝引证码CLI.A.117665    
  
  

近几年来,在司法机关执法实践中,地方保护主义现象越来越显得突出,危害越来越严重,在社会上产生了不良影响。已经成为严重影响政治稳定、经济发展、法制统一和社会安定的一个重大的、亟待解决的政治、法树和社会问题。所谓执法中的地方保护主义;经常表现为一种不合法的保护,有许多现象表现为用合法的形式实现非法的目的,钻法律空子来对抗法律的正确实施或者直接违法办案,其实质是不顾国家和全局利益,违背法律的主旨而又利用法律手段,对地方和小团体利益实行保护。本文试图通过对地方保护主义的存在形式进行归纳和剖析,分析探索其产生的原因;寻求克服地方保护主义的对策和措施,以利于形成良好的执法环境和司法秩序,维护法律的统一和尊严。

一、执法中地方保护主义的表现形式

执行国家法律的任务,主要由公安机关、检察机关和法院来完成。在当前,地方保护主义现象在这些部门都有不同程度的表现,而以法院和公安机关的表现尤为突出。

(一)法院系统地方保护主义的表现形式,主要有四个方面。

1、管辖上争。即当外地与本地发生经济纠纷后;为了维护本地当事人的利益,一些法院千方百计争夺管辖权。

争夺管辖权是实现地方保护主义目的的第一阶段。其管辖权的主要手段有四;

第一,当某一案件在外地和本地法院都有管辖权时,抢先立案,甚至采取伪造立案时间的办法,以达争管辖权的目的。不管外地法院已经立案审理的事实一,你审我也审,你判我也判,而其结局常常出现某一案件在两个地方的法院分别作出两个不同的但都有利于本地当事人的判决,严重损害了国家法律的统一和权威。

第二,当本地法院对某一案件没有管辖权时,经常采取强行追加“第三人”的手段,甚至不惜怂恿本地当事人伪造事实和合伺文书来争夺管辖权。

追加“第三人”的手段,常常应用在本地没有管辖权的案件。本地当事人不愿去夕卜地诉讼,或担心去外地诉讼会受不公正待遇,担心外地法院搞地方保护,而与当地法院;谋谋求以非,法保护对抗非法保护,即在本地制造,另一诉讼,双方当事人诉讼的目的是为了将纠地当事人列为第三人,进而判决第三人承担责任以实现当事人的真实目的。其实质是本地当事人双方和法院联合起来损害外地当事人的利益。虽然最高人民法院要求,不得任意追加“第三人”,但此作法作为搞地方保护主义的有效手段,屡禁不止。

还有的地方法院为了争管辖权,竟指示本地当事人伪造某些有关的法律事实或合同文书来规避法律,以争管辖权。作为执法机关的人民法院因为狭隘的地方保护主义观念,完全失去了公正立场,极大损害了自身形象。

第三,当按两审终审原则,本地无权终审时;为了在本地权限内办结终审,上级法院把本该由本院作一审的案件,采用指定下级法院作一审而由本法院为终审法院,以现在自己控制之下审结案件,以实现偏袒一方和保护本地利益的目的。

第四,还有的法院为了争本不属本院管辖的案件的管辖权,立案之始便到上级法院进行疏通,以打通“关节”,促使上级法院审判人员,默认其立案审理。

2、审理上拖。

当某一案件依法判决的结果将不利于本地当事人时,如本地拖欠外地货款或货物时,除了立案时对外地当事人进行刁难外,审理时还久拖不决,或把本应按简易程序办理的案件按一般程序的时限办理;或以案情复杂为由,随意延长办案时间,一拖就是半年、一年甚至几年,拖得外地当事人时间上陪不起、经济上难承受,常常是赢了官司却输了时间、赌了钱,当事人也常因此困难,即使认为一审判决不公,也因耗不起时间和精力,宁可受冤屈也不敢再上诉。

还有不少案件因久拖不决,不积极或根本不采取必要的诉讼保全措施,甚至指示本地当事人转移或变卖财产,使能够执行的财产流失,导致判决下来无法执行,使来之不易的判决书成为一纸废文。

3、裁决上偏。

偏袒一方,作出与事实和法律不符的判决来保护本地当事人的利益,是地方保护主义最突出和明显的表现,严重损害了司法公正。其一,表现为“强行调解”。在案件事实是非曲直已经很清楚,判决结果将不利于本地当事人的情况下,却不是直接下判决,而是进行漫长的调解,采用刁难、要挟等方法,完全站在不公正立场上,充当的是本地当事人的代理人的角色,强迫外地当事人作出违心的“让步”,少要或不要对方的滞纳金、利息或违约金等,且本金还要少付。总之,尽损害外地当事人利益之能事、强迫外地当事人在调解书上签字画押,不然就继续拖下去,以实现最终使外地当事人就范的目的。其二,有些地方法院及审判人员,在本地和小团体利益面前,完全背弃了职业道德,置国家法律于不顾,明目张胆地作出显失公正的裁判。

4、执行上“难”。

在前面三个阶段上饱受刁难和不公正待遇的外地当事人,即使在判决上胜诉了,在执行上也还有一道难以逾越的难关。

其一,是久拖不执。法院在判决生效进入执行程序后,继续采用“拖”的手段进行地方保护,经常以找不到当事人、当事人无偿还能力、查不到被执行人的银行帐号、无法冻结存款等借口推拖,迟迟不予执行,而实际是根本不想执行。

其二,对外地法院委托执行的案件,不执行、不协助。据反映,凡是委托外地法院执行的案件,几乎全部石沉大海,再无回音。对外地干警来执行公务的,不仅不积极协助,反而向本地当事人通风报信、帮助转移财产,甚至公开阻挠执行。

其三,以假查封、假破产等手段规避法律,帮助本地当事人逃避债务履行。当外地法院来执行时,当地法院常采取'出具假法律文书,称某企业财产或银行帐户已被查封不得重复查封为借口,以此阻止外地法院的执行,甚至与当地政府、企业合谋搞假破产,以逃避债务。主要手段是先转移财产,然后宣布破产,使本来能够实现的债权权成为破产债权,而企业已是一无所有,外地的债权利益无法再实现。

(三)公安系统地方保护主义的存在形式主要表现在四个方面。

1、超越管辖权限和职权,插手经济纠纷,滥用强制措施,强行将经济纠纷当事人扣为“人质”。

这种作法即出于维护地方利益的考虑,置国法和党纪、政纪于不顾,直接插手经济纠纷,充当本地企业的保护人,为本地企业讨债,超越职能和管辖范围,违法采取收审、查封、扣押、拘留等强制手段,抓当事人为“质”,甚至肆意拘捕扣押当事人亲属或无关之人,以“人质”作交换,以达逼债之目的,在社会上影响极坏。

2、设置障碍,不配合甚至阻挠外地办案,帮助本地当事人逃避债务和抗拒执行公务。

如:1995年9月,河北省某丝绸公司被新疆乌市朱××等人以销售棉花为名,诈骗人民币500万元。河北省公安机关立案后多次派员前往乌市抓捕罪犯,开始新疆方面以警力不足、办案经费紧张为由不予配合,后由被骗单位给新疆公安机关20万元作为协助办案费,才协助将案犯抓获,但新疆方面又以种种借口不让河北公安机关将案犯带回审查,致使该案至今不能结案。

3、混淆罪与非罪,把诈骗犯罪当作经济纠纷或把经济纠纷当作诈骗犯罪处理。

这种情况的出现,大多并非由于办案人弄不清诈骗罪与经济纠纷的界限,而是以此为手段达到地方保护的目的。

4、涉及外地的案件抢先立案,使案件移交难,追缴赃款赃物更难。

本地当事人构成经济犯罪,在外地司法机关开始追诉时,本地公安机关抢先立案,查封、扣押财产,使外地司法机关无法查封,且拒不移交赃款赃物。

(三)检察系统的地方保护主义表现形式有两个方面。

1、超越职权,单独或与公安、法院或有关行政部门联手,插手经济纠纷。

如:河北某县法院5名干警到安徽省某县执行一起经济纠纷案时,遭到了该县检察院和公安派出所十几名干警有组织的非法干涉,河北某县法院5名干警先是遭到被执行人即该县农业银行行长组织的30多名职工的围攻殴打,尔后又被十几名检察官进行了长达7小时的“审讯”,扬言要追究刑事责任,并扣押了警车一部,扣押了一名干警的手枪和持枪证。该县公安局又借故扣押了干警的另外两支手枪,致使5名干警不得不设法逃离该地,使本来合法的行动,搞得象对敌斗争,严重破坏了国家法制的统一。

2、以打“假”为名,与本地当事人串通滥用职权,扣押合法货物,支持本地当事人行骗。经常采取让本地当事人到外地订货,货送到后,以找“假”为名,扣押货物和车辆,索要钱财,甚至支持地方搞经济垄断,阻碍商品流通和经济交流,却称之为保护地方利益,扶植本地企业。

二、执法中地方保护主义产生的原因

产生地方保护主义这一结果的原因是比较复杂的,既有立法、执法和司法体制上的原因,也有外部执法环境的影响。

(一)从政法部门自身原因看,主要有三个方面。

1、“本位主义”、小团体利益的驱动,以及、目前政法机关经济状况方面的原因。在地方保护主义表现形式中有一种争立案、争管辖权的现象,而所“争”的案件,大多是经济纠纷案件,这其中的原因,除了为本地利益考虑外,最重要的还有管辖该类案件本身对办案机关能带来经济利益。

目前,政法机关的办公经费普遍不足,办公条件简陋,干警住房、工资、医疗等福利孳待遇也较低,财政上不仅不能保证办案经费,不能按时发放工资和报销医疗费,而且还给政法部门下达“创收”指标,在这种情况下,政法部门为了自身的利益,热衷于办“油水案”;通过提成和创收,来改善干警的工作条件和福利待遇。

由于这种原因,也经常导致另一种被视为搞地方保护的现象,就是对外地来办案时不予配合,这其中有一部分是出于没有装备和办案经费,难以配合,不愿用自己有限的经费去帮助外地办案。

2、腐败现象对执法工作的侵蚀。是严生地方保护主义的深层原因。

当极力与金钱相勾结的时候。腐败便成为必然。有些问题表面看来是地方保护主义,此如:强制调解、拖延执行判决或借故不执行等,这些地方保护主义现象的背后常掩藏着一种交易即权钱交易。现在社会上普遍反映,“办三案”即金钱案、权力案、关系案等问题比较严重,一些人不给好处不办事。得了好处乱办事,加之政法干警摆脱不开本地形成的各种关系网,遇事要看人的面子和钱的面子,设法偏袒本她人、给各地人以各种刁难,这成为一个地方保护主义的原因。

3、一些政法干部严格执法的意识淡薄、业务素质差、执法水平低。政法干警从总体上看,水平参差,一些干警的知识层次。政策水平、职业道德意识都欠佳。身为执法者,缺乏执法如山的意识和精神。有些人在执法岗位而本身却是个“法盲”。这种现象越到基层越明显,这种现象产生的原因还在于现实的用人制度。政法干警人员的构成,从基层来看,复转军人占较大比例,复转军人和大学毕业生均由,国家安排工作,在编制紧张的情况下,复转军人进政法机关的机会要大于大学生的机会;许多大学生被迫丢掉专业改行,而许多复转军人进入政法机关后,并未或没有机会进行系统培训就上岗工作,办案质量就难以保证了。

特别是一些地方公、检、法部门的“三长”,大多是县市中乡镇党委书记为了“开一级”而转任的。这些同志由于长期担任党政领导职务,担任“三长”后太都、比较注重同当地党委、政府和其他部门的关系,而依法独立办案和严格依法办案的意识相对比较淡薄。其中有的人在担任党政领导时就搞过地方保护主义。作为领导没有法律意识,这种思维方法影响到下级,成为地方保护主义产生的思想基础。

(二)从体制上看,现有的司法管理、监督体制难以保障严格执法。

1、政法机关“人、财、物”受当地控制

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