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【期刊名称】 《政治与法律》
公物设立行政行为司法审查初探
【副标题】 以我国首例道路命名行政诉讼案例分析为视角【作者】 贾茵
【作者单位】 中国政法大学【分类】 司法
【中文关键词】 公物设立行政行为;司法审查;道路命名行政诉讼;案例分析
【文章编码】 1005-9512(2015)01-0147-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 1
【页码】 147
【摘要】

道路命名标志着道路作为公物设立和公共用途开始,性质是对物一般处分,对周边居民相邻权和公共利益产生重要影响。我国首例针对道路命名行为的行政诉讼解决了公物设立行为可诉性问题,认可了相邻权原告起诉资格,并从实体和程序两个维度展开审查,展示了“程序瑕疵导致驳回判决”的判决思路,开创性地为拓宽受案范围和新型行政行为司法审查提供了先例。案例揭示了公物设立程序的多阶段性,以及前期规划阶段公众参与不足和参与滞后的问题,反映出我国公物设立理论有待完善,公物设立程序需要行政程序法规制,以及公众参与制度需要进一步优化设计。

【全文】法宝引证码CLI.A.1199932    
  一、案例选取及问题的提出
  (一)我国首例不服“批准命名新道路”行为的行政诉讼案件
  2011年7月29日,上海市黄浦区人民法院受理了施永週诉上海市地名管理办公室,要求撤销《关于批准命名吴家湾路的通知》(沪地名批示〔2010〕58号)的行政案件。在全国现已公开的司法裁判数据库中,该案是首例对地名命名行为不服的行政诉讼案件。该案原告施永週诉称,其所居住的弄堂通道由纪念路494弄、纪念路吴家湾、汶水东路141弄三个地名组成。数年前曾由居委会出面、居民出资在两弄交接处设置了隔离路障,禁止机动车从弄堂内穿过。两年前,街道办事处等有关部门对弄堂路面进行了翻修,拆除了隔离路障,使其成为一条弄堂通道。2011年初,原告等居民发现弄堂两头竖起了“吴家湾路”的路牌,方知该弄堂被被告命名为“吴家湾路”公共道路。此后,居民被禁止在弄堂内停车,外来机动车量被允许通行。原告认为该行政行为严重影响了原告及周边居民的生活,要求撤销道路命名行为。[1]该案审理法院认为:“该案类型新颖,涉及民生,城市地名管理既要满足城市建设、社会发展需要,又要保障居民基本生活、提升城市生活品质。随着公民法律意识、维权意识日益增强,因城市建设对公民生活带来的新问题越来越多地进入司法途径。”[2]新案件类型的受理,意味着司法对行政诉讼受案范围的扩展。该案例作为新素材,对公物设立问题的研究具有积极意义。
  (二)问题的提出:新类型行政行为的司法审查
  该案涉及的道路命名行为,从行政法角度而言,是一个“既陌生又熟悉”的概念。其不仅存在于日常生活语境中,也有特定的法律涵义。自古以来,凡有路就有名,“起路名”是司空见惯的政府行为;而随着城市化进程不断发展,道路建设加快,“道路命名”更加频繁。城市公共道路作为公共资源,属于行政法学上的公物。[3]公物命名是指行政主体对财产作出开始公用的意思表示,从而使其成为法律意义上的公物的行为。[4]道路命名行为是公物设立的一种形式。
  实践中,道路命名行为往往并非孤立产生,而是置于行政规划整体程序中,作为规划-建设-命名的行政过程尾声,标志着规划程序的完结和成熟(Ripeness),道路行政规划开始对外发生效力,对公共利益和道路相邻居民权益产生重大影响。因此,在道路命名行政程序中应当设有利害关系人参与程序,使道路命名达成多方意志的协调一致。但是,我国公物法学的发展长期处在艰难前行的过程中,公物或行政公产的概念没有得到《物权法》的认可,《物权法》主要在所有权关系上体现这一问题,而对公物使用、设立程序和实际管理的规定存在阙失。而且,我国当前也没有一部《行政程序法》规范公物设立程序,提供公法规制。
  该案与传统的典型行政案件存在明显的不同。一是当事人的特殊性,该案中的被告行政主体即上海市地名办在行政诉讼中并不多见,它对道路命名的职权来源于何种法律规定?二是被诉行政行为的特殊性,地名命名行为具有何种法律性质,怎样判断该行为属于行政诉讼受案范围中的具体行政行为?道路沿线居民是否具有原告资格?三是审理思路的特殊性,对于这一新型行政行为,应当如何审查行政行为实体和程序的合法性?如何平衡公共利益和对相邻权人的影响?以上问题既是法院受理和审查案件关注的焦点问题,也是讨论道路命名相关的公物设立问题的理论基础。因此,该案提出了公物法学上的新命题,也是对新类型行政行为司法审查方式发出挑战。
  二、案例分析:核心争议及司法审查进路
  本案经过一审、二审,两审判决情况分别是:一审黄浦区人民法院作出判决“驳回原告诉讼请求”,但同时在判决书中指出了行政行为存在的两个“瑕疵”,并作出了批评,同时对原告诉求作了回应。二审由于原告撤回起诉而结案。因此,笔者重点分析一审的判决情况。[5]
  (一)原告的诉求分析
  原告认为,该弄堂自九十年代建成就已取得地名,且城市规划所确定的使用功能是“弄地”,而被告以“道路未命名”为由批准命名该弄堂为“道路”,属于认定事实错误。而且被告未按照《上海市城市道路管理条例》(以下简称:《条例》)规定的程序进行,适用法律错误、程序违法,原告先后提起了行政复议和行政诉讼,请求法院撤销该具体行政行为。
  值得注意的是,原告的诉求仅仅是撤销该道路命名行为,而没有具体论证道路命名行为对其产生了哪些“严重影响”。类似相邻权纠纷中常常出现的“噪音”、“污染”“通风”、“通行”等妨害都没有在本案中出现,而且原告也没有要求行政机关为其造成的不便作出任何经济补偿。关于原告资格和诉权的进一步探析将在本文第三部分呈现。
  (二)被告的答辩理由
  关于职权依据,被告为证明被诉行为合法,在答辩状中提出,其职权依据来自《条例》,《条例》性质是地方性法规。《条例》第四条第二款规定,“上海市地名管理办公室和区、县地名管理办公室依照本条例的规定负责本行政区域内地名管理工作……区、县地名办业务上受市地名办领导。”
  关于被告的行为依据和程序,被告对“吴家湾路”批准命名行为的程序适用了《条例》第七条、第十四条第二款、第二十四条第一款、第二十六条。《条例》第七条规定了地名命名应当遵循的原则。第十四条第二款规定了道路名称命名程序,“干道以下城市道路及其桥梁名称,由主管部门向区、县地名办申报、区、县地名办审核后报市地名办审批”。该案中的“吴家湾路”属于干道以下道路,其主管部门是虹口区市政部门,向虹口区地名办申报,由虹口区地名办再报上海市地名办审批。第二十四条第一款规定了“本市地名审批部门应当自受理地名申报之日起三十日内作出审批决定……”第二十六条是关于公告程序的规定,即“除门弄号外,依法批准命名、更名和注销的地名,市或者区、县地名办应当自批准或者注销之日起三个月内通过报纸向社会公布,费用由申报人承担”。快醒醒开学了
  表1被诉行政行为的法律依据

┌───────────────────────────────────┐
│法律依据:《上海市地名管理条例》                   │
├───────────────────────────────────┤
│第七条                                │
│地名的命名应当遵循下列规定:(一)维护国家主权、领土完整和民族尊严,有│
│利于人民团结;(二)体现当地历史、文化、地理或者经济特征,与城市规划所│
│确定的使用功能相适应;(三)含义健康,符合社会道德风尚;(四)禁止使用│
│国家领导人的名字;(五)用字准确规范,避免使用生僻字;(六)一地一名,│
│名实相符,使用方便;(七)派生地名与主地名相协调。          │
├───────────────────────────────────┤
│第十四条第二款                            │
│干道以下城市道路及其桥梁名称,由主管部门向区、县地名办申报、区、县地名│
│办审核后报市地名办审批,其中跨区、县的,由市市政工程主管部门报市地名办│
│审批。                                │
├───────────────────────────────────┤
│第二十四条第一款                           │
│本市地名审批部门应当自受理地名申报之日起三十日内作出审批决定;由市人民│
│政府审批的,应当在六十日内作出决定。逾期不作出决定的视为同意。    │
├───────────────────────────────────┤
│第二十六条                              │
│除门弄号外,依法批准命名、更名和注销的地名,市或者区、县地名办应当自批│
│准或者注销之日起三个月内通过报纸向社会公布,费用由申报人承担。    │
└───────────────────────────────────┘

  由表1可知,道路命名职权分属不同行政部门,包括市政主管部门、地名管理机关等多级行政机关。与此同时,道路命名行政程序具有典型的多阶段性和复杂性。被告出示了从规划、命名到批准整个过程的行政文件作为该案事实和程序证据。该案中道路命名分为两个程序:一是确定“吴家湾路”扩建成为公共道路的行政规划决定程序;二是行政规划确定后,为“吴家湾路”命名的程序。
  以下笔者将详细列举本案所经历的具有复杂性和多阶段性的行政程序。其中,前两个步骤属于第一阶段的行政规划程序,后四个步骤属于第二阶段的道路命名程序:(1)上海市虹口区建设和交通委员会于2008年7月11日核发了虹建委[2008]116号《关于实施汶水东路141弄道路改建工程的批复》;(2)上海市虹口区发展和改革委员会于2008年7月28日核发了虹发改授[2008]50号《关于汶水东路141弄道路改建工程项目建议书的批复》;(3)2010年4月,上海市虹口区江湾镇街道召开“汶水东路141弄至纪念路”路名听证会听取居民意见;(4)2010年5月20日,上海市虹口区市政和水务管理署向虹口区地名办提出申请,并于同年6月1日填写《地名命名、更名申请表》,申请将原“汶水东路141弄、纪念路494弄”命名为“吴家湾路”;(5)虹口区地名办于2010年6月3日收到材料后经审核,于2010年6月17日向被告上海市地名办提交虹规土请示字(2010)第001号《关于“汶水东路141弄、纪念路494弄”更名为“吴家湾路”的请示》;(6)市地名办于同年6月23日作出沪地名批示[2010]58号《关于批准命名吴家湾路的通知》(以下简称:《通知》),批准命名吴家湾路(Wujiawan Lu),起讫为南起汶水东路、北讫纪念路。
  可以清晰地看到,2008年政府部门决定“改建道路”后,街道办等部门“拆除了路障”并“翻修了道路”,2010年经过“路名听证会”征求居民意见,由主管道路的虹口区市政部门向主管地名的虹口区地名办申请道路更名,进而虹口区地名办向上海市地名办请示“更名”,最后市地名办作出批准“命名”《通知》及命名道路示意图。总过程详见图1。
  图1系争道路命名程序
  (图略)
  (三)法院的审理思路
  道路命名行为作为政府设立公物的行政行为,其合法性应建立在实体合法和程序正义的基础上。审查范围可以概括为实体与程序两个方面,也就是说,行政行为必须同时具备实体合法性和程序合法性,其合法效力才能认可。
  1.实体合法性审查
  公物的设立本身就是一种公共权力的行使,行使这种权力内在地要求行政主体适格,法律依据完备,设置程序正当以及充分协调各方利益。我国行政诉讼法规定的审查方式是对被诉具体行政行为进行合法性审查,审查对象包括行为主体适格性、有无职权依据,事实认定与法律适用的准确性以及是否履行法定程序。一审法院经过举证、质证认定了基本案件事实,认可了地方性法规《条例》作为被告的职权来源和法律依据。判决书中的“本院认为”部分是最关键的判决理由,法院认为“被告市地名办在受理之日起三十日内作出命名吴家湾路的审批决定,符合《条例》第二十四条第一款的审批时限规定”,即被告行为程序合法,而且“被诉命名新道路的具体行政行为遵循《条例》第七条的地名命名原则,体现了当地的历史地理特征”,即被告行为实体合法,因此肯定了被诉行政行为总体合法性。而对诸如道路命名中的行政判断等其他实体问题,判决书并未提及,可见,司法权尊重了行政机关的裁量权。
  2.程序合法性审查:“公告”延迟的法律性质和后果辨析
  值得注意的是,该案一审法院就在审理中发现了被告行政行为的重要瑕疵,并作出了批评。根据《条例》第二十六条(公告程序),“……依法批准命名的地名,市或者区、县地名办应当自批准之日起三个月内通过报纸向社会公布……”。法院在审理中发现“公告”程序存在迟延问题,被告市地名办在2010年6月23日就已作成批准地名命名的《通知》,却直到11月29日才通过《文汇报》、《解放日报》发布(2010)第8号《公告》。由此,法院认为作出《通知》后“公告”时间超过三个月的法定期限属于行政瑕疵。法院认为,“批准命名吴家湾路后,被告超过《条例》第二十六条规定的三个月期限方通过报纸向社会公布;……属于行政瑕疵”,“虽不影响被诉具体行政行为的合法性,被告应在今后工作中加以改进”。尽管司法权对行政权的实体判断过程无法过度干涉,但对于行政权的行使方式和程序却可以充分审查,因为法律对行政程序的规定一目了然,程序审查方便可行。虽然被告的举证中并没有提到《公告》材料,但法院仍对行政行为进行了全面审查,发现了被告未举证的重要事实并指出了“瑕疵”。
  迟延“公告”行为是程序违法还是行政瑕疵?何为行政瑕疵?行政瑕疵既非严格的法律概念,也没有学理的统一解释,然而却时常出现在司法判决中。笔者认为,这一模棱两可的表达显示了行政行为处于“黄灯地带”,显然在法院眼中,瑕疵不等于违法,且严重性和危害性明显小于违法,判决书中甚至为了排除歧义,以“不影响行政行为合法性”的措词来表明立场。因此,行政瑕疵的后果也远轻于违法后果,违法行为的后果可能招致“撤销”或“确认违法”,但此处的行政瑕疵后果仅为“加以改进”。
  该案中,《条例》的性质属于地方性法规,按照学界一般理解属于法定程序中“法”的范畴,在大量判决中反映出法院亦承认《条例》作为法的地位。但公告延迟的行为是否属于“违法”或“明显瑕疵”,于此存在法院裁量的空间。一审判决认为公告迟延属于“行政瑕疵”,大致原因是在地名批准行为中,公告不是核心行为,而是行政行为的尾声。被诉的是《通知》行为,那么“公告”行为的程序违法自然不是审查重点。但行政行为要发生对外效力,公布是行政行为产生外部效果的必要条件,既然有法定时限要求,而且因为公布才能生效,法院却放任这种恣意搁置不遵行的后果,恐怕并不恰当。
  关于行政程序违法的法律责任,我国行政法学界已有大量研究,主要有“程序违法则行政行为无效”、“区分重大违法和程序瑕疵”、“程序违法且损害相对人合法权益才无效”等观点。[6]应松年教授认为,在讨论违反法定程序的法律后果时,不应当叠加考虑“对当事人是否造成影响”,否则,如果违反法定程序但“不造成实质影响”就可以免于承担违法责任,则法定程序的法律规定将形同虚设,而且,行政行为违法仍用各种理由予以维持是行政程序法律责任不独立的表现。[7]笔者认为,本案中法律关于公告程序的规定兼具程序正义和行政公开的独立价值,目的是保障公民知情权的充分及时实现,程序规则和实体规则一样应当得到严格遵守,这样才能真正保障依法行政的实现。
  3.驳回原告诉讼请求判决动因:含蓄的不支持
  该案一审判决结果是:“综上所述,被诉具体行政行为认定事实清楚,适用法律正确,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称:《若干解释》)第五十六条第(四)项之规定,判决如下:驳回原告施永週的诉讼请求。”对于原告关于已有门弄号的地名不能命名新道路、被诉行政行为程序违法、适用法律错误等意见,一审法院认为没有相关依据而不予支持。
  分析本案判决的关键,在于行政行为违反法定程序,法院如何认定和适用法律,以及迟延“公告”的法律后果与驳回诉讼请求判决的关系问题。《若干解释》第五十六条是关于人民法院适用驳回原告诉讼请求的情形,其中第四项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”为本条的兜底条款。如何判断是否属于本项规定是法院的裁量范围,但这里的“其他”应当是前三项中都不包含,却同样能达到“驳回”判决的情况。本条其他三项分别是:起诉被告不作为理由不能成立的;被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的;被诉具体行政行为合法但因法律、政策变化需要变更或者废止的。该案中的道路命名行为显然不属于第一项和第三项,那么为何不直接使用第二项即“合法但不合理”呢?可以推知,在法院看来,该案中行政行为违反法定程序已不属于“合法”,因此存在的问题也就大于“合理性问题”了。
  无论判决“维持”或“撤销”都是对被告行为的评价,而“驳回”则是对原告诉求的否定。法院对公告延迟的态度停留在“批评教育”,并未对行政行为作出违法性宣判。其可能的原因是,决定公告虽然延迟,但终归已经作出,即使判决重作也因内容相同而无实际意义,由此自我弱化对程序违法的监督。然而,本案中法院并不完全肯定和认可被告的行为,“驳回原告诉讼请求”判决方式实际回避了对具体行政行为评判,所体现的态度是对合法性持保留意见。[8]程序违法却没有被“撤销”或“确认违法”,但法院也不甘心简单地维持,而是转换角度,以不支持原告诉讼请求的方式作出裁判,既含

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