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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
基于利益博弈视角的留用地开发利用制度研究
【作者】 罗伟洲【作者单位】 华南理工大学法学院
【中文关键词】 留地安置;留用地;留用地开发利用;利益博弈
【文章编码】 1000-5072(2016)03-0051-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 3
【页码】 51
【摘要】 留地安置作为增加被征地农民财产性收益的一项创新安置方式,其效用的发挥有赖于对留用地进行有效的开发利用。基于利益博弈视角,本文对留用地开发利用模式及其存在不足进行梳理,揭示多元利益主体在留用地开发利用中的利益博弈,提出留用地开发利用制度创新的路径,以期为完善我国征地补偿安置制度提供建设性思路。
【全文】法宝引证码CLI.A.1214605    
  
  我国城镇化进程中失地农民的安置补偿问题越来越成为社会关注焦点。据中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》(2013年版)统计,近年来,我国每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起,其中因征地拆迁引发的占一半左右[1]。因此,如何做好征地安置补偿工作,保证被征地农民生活水平不降低、使被征地农民长远生计有保障,成为各级政府在通过征地拓展新增建设用地促进经济发展的同时,必须花大力气解决的现实问题。其中,发端于广东的留地安置[2],作为国家层面法定的征地安置补偿方式之外的制度创新,因其提高了对被征地农民的实际补偿水平,在为失地农民建立长远的生产和生活保障方面取得良好成效,缓和了征地矛盾,在理论上和实践中都受到充分肯定。自20世纪80年代创设以来,截至目前,有广东、浙江、江苏、上海、福建、湖南、海南、广西、北京等省市实施了留地安置。2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次通过中央文件形式,明确“留地安置”是征地补偿的重要方式,提出“因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式,确保被征地农民长期收益”。可以说,留地安置是在政府力求构建和谐征地关系与被征地农民要求共享土地增值收益之间重复博弈达成一致的结果,某种程度上是政府在倒逼下的一种行动决策,虽然发端于地方,但其逐步完善和推广却离不开国土资源部等国家部委在中央层面的大力支持,总体而言,是一项在中央政府与地方政府之间取得利益均衡[3]的改革创新。
  留地安置的核心,是被征地村集体经济组织(以下统称村集体)通过对留用地的开发利用取得财产性收益,发展壮大集体经济,让留用地成为可以生蛋的“母鸡”,即所谓的“以地生财”。留用地开发利用主要涉及政府、村集体、被征地农民和合作开发主体等利益主体[4]。留用地开发利用中,利益主体都有各自的利益诉求,产生了多元利益冲突,进行着多方的利益博弈。分析利益主体在留用地开发利用中的利益博弈,有助于全面了解利益主体的行动决策,解释现行留用地开发利用存在的不足,为相关管理部门和利益主体进行制度创新提供决策参考。
  一、留用地开发利用模式演进及存在不足
  (一)模式演进
  1.传统留用地开发利用模式。在留用地的开发利用上,各地都明确规定只能用于发展第二、第三产业,不得用于商品住宅的开发建设。基于此,利益主体围绕利用留用地建设(自建或代建)上盖物出租和出租留用地使用权,在不断博弈中形成了以下两种传统开发利用模式。
  第一,自主开发利用模式。是指由留用地所有者(一般为村集体)主导留用地开发的项目选取、资金筹集、建设运营和独享开发收益的一种模式,一般适用于自身经济实力比较强、经营管理水平比较高的村集体,因此在浙江、广东等经济发达地区采用得比较多,是最普遍的一种留用地开发利用模式。这种模式的留用地开发利用大多利用留用地直接投资建设二、三产业项目,依托区内民营经济较发达、对工业用地需求较大的优势,建设标准厂房出租,或者利用市场发育水平好的区位优势,建设专业市场等物业,其开发利用的结果不仅可以直接取得租金收入,同时还可以安置本集体适龄劳动力就业。
  第二,合作开发利用模式。是指由村集体与合作开发主体合作,对留用地进行开发并获得收益的一种模式,实质上是村集体出租留用地使用权由合作者进行主导开发,主要有政府主导租赁、委托经营开发、土地作价入股等三种不同形式。政府主导租赁形式,是由政府委托本地国有企业负责开发建设经营留用地,并按约定好的标准向村集体支付租金。这种形式主要适用于面积比较大且连片,便于总体规划开发的留用地。委托企业开发形式,是由村集体通过主动招商,选择具有开发经验及实力的企业,委托其对留用地进行整体规划、开发建设。村集体不承担资金筹措和开发经营,主要通过租金收入实现收益的长期和稳定。土地作价入股形式,是由村集体将留用地估值后与社会力量合作,对留用地进行开发、建设和运营,合作双方根据约定的比例分享投资收益,实现土地资本化。这种形式大都用于合作开发酒店、大型购物商场、写字楼、学生公寓、图书馆、体育场馆等投资相对较大、回报周期较长的项目。
  2.新型留用地开发利用模式。由于上述传统的开发利用模式无法解决村集体享受留用地收益最大化问题,各利益主体通过继续博弈,围绕留用地进行商品住宅的开发建设,探索出了收储出让这种新型的留用地开发利用模式:即由村集体将留用地交由政府储备,变成国有建设用地后,由政府组织出让,村集体获得“货币+物业”或纯物业的收益。这种模式本质上仍属于合作开发利用范畴,把它单独作为一种模式剖析,主要是它与传统的留用地开发利用存在很大区别:通过政府收储环节解决了留用地不能用于住宅开发的限制,对于吸引社会资本开发利用留用地、提高留用地的开发价值起到极大促进作用,留用地开发利用绩效异常明显,达到了政府、开发企业和村集体三方共赢。[5]
  综上,留用地开发利用模式的演进在很大程度上是相关利益主体共同博弈的结果。而利益主体之间的博弈结果提出了对制度变迁的需求,需求导致了新制度的产生[6]。
  (二)存在不足
  不同模式的留用地开发利用成效各异,在不同阶段和不同区域都有适用空间,但无论是传统还是新型的开发利用模式,都无法解决目前普遍存在的留用地低效利用以及留用地开发利用与城乡规划、产业规划相适应问题,而且与村集体合作的市场主体整体满意度也不高。具体表现在:
  1.土地利用低效。目前,留用地大都用于建设标准厂房、专业市场等,这在自主开发利用模式中占了绝大多数比例。此类项目大都由村集体自负开发成本、自担风险,在尽快开发取得收益驱使下,村集体大都缺乏长远谋划,加上来不及等政府在产业发展上进行统一规划协调,导致这些项目普遍小而杂,产业档次低,同质恶性竞争,土地利用率较低。如广州市“三旧”改造中,约90%以上的“三旧”用地来自于村集体,其中村级留用地占比较大[7]。与之相反的是,虽然收储出让模式可以进行商品住宅开发,但是,对留用地的区位要求比较高,一般都是经济发达地区且区位优越,适用范围很窄,全面推广存在较大难度,在留用开发利用中所占比例极小。
  2.市场机制无法在土地资源配置中起到决定性作用。出于担心留用地冲击政府垄断的土地一级市场的考虑,已实施留用地安置政策的省市大都严禁留用地直接进行商品住宅开发,而商品住宅开发是公认的回报周期短、投资回报较高的项目,严重影响了留用地土地价值的实现。即便在市场机制发挥较多作用的收储出让模式中,由于房地产开发企业可以接近于协议出让的方式、以低于市场平均的价格取得经营性用地,降低了土地成本,导致很多开发企业不再从公开一级土地市场上获取开发用地,在一定程度上冲击了政府主导的土地一级市场,也进一步压缩了中小房地产开发企业拿地的渠道和成长空间[8],容易导致大型房地企业囤地,实质上对市场机制在土地资源中发挥主导作用也造成了冲击。
  3.土地违法现象较多。一方面,留用地开发利用涉及的各种行政审批手续也较多,从前期招商到最终投入使用,开发周期短则2至3年,长则3至5年;另一方面,村干部任期一般3年一届,都希望任内可以实现留用地开发利用见到成效以取得连任机会,这也导致他们在谋划开发利用时更多着眼于短期行为,这与留用地开发利用按正常开发程序所需周期较长形成冲突,实践中,很多村集体为了尽快获得收益,在还没办理好有关行政审批手续时就动工建设,或者边办理边施工,从而容易造成违法用地、违法建设,也使得政府和村集体之间互信基础动摇,影响留用地的开发利用。
  4.存在较大的投资风险。留用地项目由于进入门槛低、收益高等特点,越来越受投资商青睐,并被视为尚未开发的“价值洼地”。但相对于从土地一级市场拿地进行房地产开发,留用地开发利用存在较多的不确定性和风险:一是政策风险。如政府制定的留用地开发利用有关的土地管理、产业、税收等重要政策变动,造成合作开发出现大变数甚至夭折。二是诚信风险。主要是村集体主动违约,或因利益分配,如在合作开发模式中,有些村集体不参与项目的经营而只是收取租金,村集体因无法分享高额的经营收益而无理要求参与分配不成进而强行违约;或因村干部更迭,新官不理旧事,导致撕毁已谈好的合作协议。三是廉政风险。在留用地开发利用中,村民怀疑暗中操作进而举报党政干部贪腐的情况时有发生,有的甚至爆发群体性事件,很多开发项目也因此而被叫停。上述风险的存在,给外来资本带来很大的不确定性,增加了交易成本,导致外来资本对进入留用地开发经营持谨慎态度,更难以吸引高端产业进入,使得大规模开发案例相对较少。
  二、留用地开发利用的制度约束及其利益博弈
  目前,留用地开发利用方面还存在不足,说明其面临一系列制度因素的约束,而这些约束的背后正是各利益主体之间错综复杂的利益博弈。
  (一)中央政府与地方政府的利益博弈:国家上位法缺位,导致地方的探索实践遇到制度创新天花板
  我国《物权法》《土地管理法》等国家层面立法未规定留地安置方式。目前已实施留地安置的地方政府大多通过规范性文件或规章予以规定,法律效力不高,不少留用地开发利用的操作办法甚至与上位法冲突,如有的地方将工业、商业用途的留用地以划拨或协议出让方式进行供地,这明显与经营性用地必须实行“招拍挂”的国家法律规范相违背。实践中,因相关规定模糊或缺失,还存在留用地土地价值评估难、留用地指标价格核难、集体性质的留用地抵押难、产权分割难等问题。因此,上位法缺位的先天不足导致留用地开发利用制度无法进行科学的顶层设计,有关制度设置在各地探索实践中始终无法自成体系。因此,已实施留地安置的地方政府都期盼中央政府可以通过立法形式明确留地安置的法律地位,而迄今都未明确,正是背后的利益博弈在起作用。目前已实施留地安置的省市大都属于经济发达地区,土地资产较高,留用地的开发利用效益有保障;而经济发展水平相对落后的地方,因其土地资产尚未显化,留用地的效益不明显,对被征地农民的保障作用不突出。在土地财政背景下,地方政府一直存在通过土地征收转用扩大新增建设用地加快城市化和城镇化进程,以便增加地方财政收入的冲动;而中央政府出于确保粮食安全和社会稳定的目标考虑,一直强调严控新增建设用地的过度扩张以严格保护耕地。因此,如果国家层面明确全国都实施留地安置,很可能会导致那些经济发展水平落后的地方借机扩大新增建设用地,不利于耕地保护和农民利益的维护。
  (二)地方政府与村集体的利益博弈:行政权力强调命令管控和政府主导,忽略了政务服务和权益保障
  1998年《

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 [1]《社科院:征地拆迁引发的群体性事件占总数一半》,载http://news.dichan.sina.com.cn/2012/12/19/618321.html,最后访问日期2015年10月20日。
  [2]留地安置(也称作征地留用地安置或留用地安置),是指政府征收农村集体经济组织土地后,按实际征收土地面积的一定比例另行安排建设用地给被征地农村集体经济组织用于发展生产的一种征地安置补偿方式。其中涉及的建设用地统称为留用地(或征地留用地)。上述概念界定主要源于《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》(粤府办[2009]41号,系全国第一部系统规范留地安置的规范性文件)。一般认为,留地安置最早出现于20世纪80年代的深圳特区,但是以制度形式规定下来是在1993年广州市开发珠江新城时,当时的广州市政府以规范性文件明确了留地安置,开创了留地安置方式的先河。留用地既可以是集体性质,也可以是国有性质,以前者居多。
  [3]利益均衡是在一定的利益格局和体系下出现的利益体系相对和平共处、相对均势的状态。参见百度百科,载http://baike.baidu.com/view/5246618.htm,最后访问日期2015年12月6日。
  [4]利益主体是指任何可以影响该组织目标或被该目标影响的群体或个人。参见[美]戴维·M.克雷普斯:《博弈论与经济模型》,邓方译,北京:商务印书馆2006年版,第29-31页。
  [5]政府可按城市规划实施用地功能,可以解决市场上的居住、商业用地需求问题,从本来没有土地收益的留用地出让中获得土地出让金收益。村集体不但获得现金收益,同时获得了相当的住宅、写字楼和商铺等物业,使被征地农民分享开发带来的资产升值,并保障长期收益。开发企业以相对便宜的价格取得经营性土地。参见谢理、邓毛颖:《多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨——以广州市外围区为例》,载《华南理工大学学报(社会科学版)》2015年第1期。
  [6][美]道格拉斯·C·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行译,上海:格致出版社2008年版,第68页。
  [7]唐键、李珍贵、王庆宾、王柏源:《因地制宜地稳妥推进留地安置——基于对10余省份留地安置的调研》,载《中国土地科学》2014年第4期。
  [8]为了与村集体达成协议拿到留用地,需要房地产开发企业投入不菲的前期资金、较长的时间成本以及可能失败的风险,因此基本成为大型房地产开发企业的“专利”,中小房地产开发企业很难与他们竞争。而在土地一级市场,中小房地产企业由于出让地块的价格较高等原因,也很难与大型房地产企业竞争。
  [9]张千帆、杨世建:《如何修改〈土地管理法〉——中国土地制度改革的原则、理念与建议》,载《学习与探索》2012年第6期,第63-64页。
  [10]例如,《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》(粤府办[2009]41号)第九条就是如此规定。
  [11]《土地管理法》第10条从法律层面对土地的所有权、经营权和管理权进行了明确,但权属不清特别是所有权主体不明的问题始终困扰着农村土地制度的运行,从而导致诸如农民权利不断受到侵犯、土地征收补偿矛盾重重等突出问题,参见郭志军:《全面深化改革背景下农村土地物权制度的改革与完善》,载《理论探索》2014年第6期。
  [12]夏锋:《农民土地财产权的长期保障走向:物权化改革与对应收入》,载《改革》2014年第3期。
  [13]《广东珠三角部分村官身家上亿贪腐惊人》,载http://news.xinhuanet.com/legal/2014-02/08/c_126100676_2.htm,最后访问日期2015年10月17日。
  [14][日]青木昌彦:《比较制度分析》,周黎安译,上海:远东出版社2001年版,第28页。
  [15]王世元:《新型城镇化之土地制度改革路径》,北京:中国大地出版社2014年版,第172页。
  [16]杜茂华、汤鹏主:《农村征地留用地模式分析及政策建议》,载《西南农业大学学报(社会科学版)》第10卷第1期。
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