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【期刊名称】 《法制与社会发展》
习近平法治思想研究(下)
【副标题】 习近平全面依法治国的核心观点
【英文标题】 A Study on President Xi Jinping’s Idea on Rule of Law(III)
【英文副标题】 An Exposition of His Main Points on Comprehensively Implementing Rule of Law
【作者】 张文显【作者单位】 国家司法文明协同创新中心
【分类】 法理学
【中文关键词】 习近平法治思想;科学立法;宪法实施;依法行政;公正司法;法治社会;法治经济;权力制约;从严治党;依法治军;法治队伍;法治思维;全球治理
【文章编码】 1006-6128(2016)04-0005-43【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 5
【摘要】 习近平法治思想是内容丰富、逻辑严谨的理论体系。本文着重从全面依法治国的实践面向梳理和研究习近平总书记就全面依法治国各个领域、各个层面、各个环节提出和阐述的重大理论观点。包括:关于完善中国特色社会主义法律体系的核心观点;关于宪法法律实施的核心观点;关于法治政府建设的核心观点;关于司法和司法改革的核心观点;关于法治文化和法治社会建设的核心观点;关于法治经济建设的核心观点;关于权力制约和监督的核心观点;关于从严治党、依法反腐的核心观点;关于依法治军和建设法治军队的核心观点;关于法治队伍建设的核心观点;关于领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的核心观点;关于全球治理体制和治理规则变革的核心观点。
【全文】法宝引证码CLI.A.1214617    
  习近平全面依法治国核心观点是习近平法治思想一般理论在全面依法治国各个领域、各个层面、各个环节的具体展现,体现了理论与实践相结合、宏观与微观相衔接、一般与重点相统一。全面梳理和深入研究习近平全面依法治国核心观点,有助于更加深刻地认识和把握党中央全面推进依法治国的战略布局及其实践路径,更加坚定有力地落实法治改革和法治发展的一系列举措,实现全面依法治国、全面建设法治中国的战略目标。
  一、“推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径”——关于完善中国特色社会主义法律体系的核心观点
  1997年,党的十五大在提出依法治国基本方略和建设社会主义法治国家奋斗目标的时候,明确提出:“加强立法工作,提高立法质量,到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系。”[1] 2011年3月10日,在第十一届全国人民代表大会第四次会议上,全国人大常委会委员长吴邦国同志宣布:“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。”[2]这是一个振奋人心的宣告。我国用30多年的时间,走完了西方发达国家二三百年的法治历程,堪称人类法治文明的奇迹。中国特色社会主义法律体系的形成,是我国依法治国、建设社会主义法治国家历史进程的重要里程碑,也是世界法制史上有标志性的重大事件。但是,必须看到,法律体系的形成并不意味着法律体系内部的结构完备,更不意味着法律体系内在质量完美和切实管用。正如习近平总书记所深刻指出的:“实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式,扩大社会主义民主,推进行政体制改革,保障和改善民生,加强和创新社会管理,保护生态环境,都会对立法提出新的要求。”[3] “实践发展永无止境,立法工作也永无止境,完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”[4] “形势在发展,时代在前进,法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”[5]所以,做好立法工作是永恒课题,完善和发展中国特色社会主义法律体系,加快形成完备的法律规范体系,为中国特色社会主义法治体系和国家治理体系提供科学先进坚实有效的规范基础,发挥法律在改革发展稳定中的引领和保障作用,是加强立法工作的当务之急。
  关于立法工作,习近平总书记从立法哲学、立法体制、立法方法、立法重点等方面,提出并阐述了一系列重要理论观点。
  (一)“要立法先行,立改废释并举”
  立法既包括制定新法,也包括现有法律法规的修改、废止、解释(包括立法解释和司法解释),是立改废释的集合概念。基于这种立法概念,习近平总书记强调:要坚持立法先行,注重新法律的制定,对“实践证明行之有效的改革,要及时上升为法律”;要重视对“不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”,为经济体制和社会体制改革、为转变政府职能扫除障碍;还“要加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据”。[6] “立法先行、立改废释并举”丰富了立法概念,也是在全面依法治国新形势下对立法理念、立法政策的重大创新,有助于全面改进和全方位推动立法工作。
  (二)“抓住提高立法质量这个关键”
  习近平总书记指出:立法领域有一系列突出问题,例如:立法质量不优,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强;立法效率不高,改革发展稳定安全急需的一些法律法规久拖不决、迟迟不能出台,法律法规难以发挥积极的引领作用,有些严重滞后的法律法规的修改工作过于缓慢,以致成为改革的“绊马索”;立法目的混乱和立法价值错位,立法中的部门利益博弈、争权诿责现象较为突出、权利义务规定失衡;一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一等。在这些问题当中,立法质量问题最为普遍、最为突出。立法质量直接关系到法治的质量。所以,改进立法工作,完善法律体系,发挥法律体系在“五位一体”建设中的引领、保障作用,必须“抓住提高立法质量这个关键”。[7]宋代政治家、思想家王安石就曾说过:“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”[8]如今,“越是强调法治,越是要提高立法质量”,[9]提高质量已经成为立法工作的生命线,是破解立法领域突出问题的总抓手。
  (三)“推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径”
  “科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”[10]即尊重和体现经济、政治、文化、社会、生态建设与发展客观规律,使法律准确适应改革发展稳定安全需要,公正合理地协调利益关系;同时,要坚持问题导向,切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性,增强法律的可执行性和可操作性,使每一部法律法规都切实管用。
  “民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”[11]即立法要坚持人民主体原则、以人民为中心,完善立法工作机制,创新公众参与立法方式,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等广泛听取各方面意见和建议,积极回应社会关切,发挥立法凝聚共识、统一意志、引领公众、推动发展的作用;要努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护,保证良法善治。科学立法、民主立法这两个概念提的比较早,并在立法实践中进行了许多积极探索,习近平总书记赋予这两个概念更加深刻、更具有时代性的意蕴,针对性地回答了新形势下“立什么样的法、怎样立法”这一重大命题。
  (四)“要加强重点领域立法”
  立法工作要坚持立法先行,突出重点,急用先立,与改革和发展相适应。习近平总书记指出:“要加强重点领域立法,及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待,对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。”[12] “要加强重点领域立法,确保国家发展、重大改革于法有据。”[13]根据习近平总书记一系列重要讲话和十八届三中全会、四中全会、五中全会精神,现阶段的重点领域立法包括:保障和发展公民权利立法;市场经济立法;民主政治立法;文化事业立法;民生与社会立法;生态环境立法;其他新型领域立法,例如:贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台反恐怖等一批急需法律,推进公共安全法治化,构建国家安全法律制度体系;加强互联网领域立法,完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规,依法规范网络行为;加快反腐败立法,完善惩治和预防腐败体系;加快推进军事立法,为军队建设和部队行动提供基本准则。
  (五)“立法和改革决策相衔接”
  坚持立法与改革同步。习近平总书记指出,科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。“立法与改革决策相衔接”的立法思维必将突破“成熟一个制定一个”、“宜粗不宜细”等传统立法思维,更好地发挥法律在凝聚改革共识、引领改革进程、规范改革行为、促进经济社会发展等方面的积极作用。
  (六)“完善立法体制”
  习近平总书记提出:“推进科学立法,关键是完善立法体制”,“优化立法职权配置”,“明确立法权力边界”。[14]一是加强党对立法工作的领导,把党的领导贯彻到立法工作全过程,确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众的关切和期待,实现良法善治。在加强党对立法工作的领导的同时,要“完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”[15] 2016年发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》对各级党委领导立法工作的权限、方式、程序等进行了明确规定。二是优化立法职权配置,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用;建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度;增加有法治实践经验的专职常委比例;依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度;健全立法起草、论证、协调、审议机制,完善法律草案表决程序,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,提高法律法规的可执行性、可操作性。三是加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制;重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草,防止部门利益法律化。四是明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。五是赋予设区的市地方立法权,同时明确地方立法权限和范围,禁止地方制发带有立法性质的文件,禁止利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场经济造成障碍,损害国家法治统一。
  二、“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”——关于宪法法律实施的核心观点
  习近平总书记强调,中国特色社会主义法律体系形成之后,法治建设重点是保证法律实施,并对此进行了深刻论述。
  (一)宪法法律实施要“严”字当头
  长期以来,无论在直观上,还是参照法治评估数据,我国法律被遵守的情况都低于立法预期。不把宪法和法律当回事、不给宪法和法律“留面子”的事例经常出现。“主要表现在:保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。”[16]
  针对这种状况,习近平总书记多次就宪法法律实施做出深刻论述和明确要求,丰富和发展了宪法法律实施理论和法治建设理论。习近平总书记指出:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。‘天下之事,不难于立法,而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁,或者实施不力、做表面文章,那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施,做到‘法立,有犯而必施;令出,唯行而不返’。”[17] “‘法令行则国治,法令弛则国乱。’各级国家行政机关、审判机关、检察机关是法律实施的重要主体,必须担负法律实施的法定职责,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象,坚决整治以权谋私、以权压法、徇私枉法问题,严禁侵犯群众合法权益。”[18]
  习近平总书记强调,宪法法律实施要体现“严”字当头。“必须加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究。”[19]严格依宪(依法)立法、严格执法、严格司法、严格监督。
  (二)“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”
  全面贯彻实施宪法,对整个法律体系的实施和法治权威具有决定性意义。但是,在现实生活中,一些部门只将宪法当作一部高高在上的大法,不少群众认为宪法与普通百姓的关系不大,加上宪法所确立的某些基本原则和基本制度缺乏相应的法律规范加以细化等原因,致使宪法被人们戏称为“闲法”,当作“摆设”。针对这种情况,习近平总书记指出:“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫。”[20]
  习近平总书记以发展了的马克思主义宪法观为宪法实施进行理论定位。十八大以来,习近平总书记把马克思主义法学理论与中国特色社会主义宪法实践有机结合,创造性地发展了宪法理论。习近平总书记指出:“宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”“我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。”“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示,必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”[21]
  习近平总书记论述了宪法实施的重大意义,强调“要保证宪法全面有效实施”,指出:“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。……宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”[22]
  把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平,首先是中国共产党要坚持依宪治国、依宪执政。2012年12月4日,习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中高屋建瓴地指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政;新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政;党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[23]在十八届四中全会上,习近平总书记进一步强调:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。”[24]党的领导与完善宪法监督制度是辩证统一的。“党既要坚持依法治国、依法执政,自觉在宪法法律范围内活动,又要发挥好各级党组织和广大党员、干部在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用。”[25] “我们要增强依法执政意识,坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作,改进党的领导方式和执政方式,推进依法执政制度化、规范化、程序化。”[26]
  习近平总书记也明确指出:“我们讲依宪治国、依宪执政,不是要否定和放弃党的领导,而是强调党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动。”[27] “我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政,我们依据的是中华人民共和国宪法”。[28]
  把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平,必须健全宪法实施和监督制度。关于宪法实施,习近平总书记指出:“在充分肯定成绩的同时,我们也要看到存在的不足,主要表现在:保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全。”[29]针对这种情况,党的十八届三中全会提出,要进一步健全宪法实施监督机制和程序。四中全会决定进一步提出,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制;加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件;将每年12月4日定为国家宪法日;在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神。
  (三)实施宪法的精髓在于“四个坚持”[30]
  健全宪法实施和监督制度,是保障宪法实施的体制机制上的条件。习近平总书记着重强调了全面贯彻实施宪法的实质性内涵。
  第一,坚持正确政治方向,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求,都在宪法中得到了确认和体现,其精神实质是紧密联系、相互贯通、相互促进的。国家的根本制度和根本任务,国家的领导核心和指导思想,工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体,人民代表大会制度的政体,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,爱国统一战线,社会主义法制原则,民主集中制原则,尊重和保障人权原则,等等,这些宪法确立的制度和原则,我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。坚持中国特色社会主义政治发展道路,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,发展社会主义政治文明。
  第二,落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。宪法确立了社会主义法制的基本原则,明确规定中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家,国家维护社会主义法制的统一和尊严。落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。要以宪法为最高法律规范,继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道,实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护社会公平正义,实现国家和社会生活制度化、法制化。
  第三,坚持人民主体地位,切实保障公民享有权利和履行义务。公民的基本权利和义务是宪法的核心内容,宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。
  第四,坚持党的领导,更加注重改进党的领导方式和执政方式。我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治,不断提高依法执政能力和水平,不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。我们要健全权力运行制约和监督体系,有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
  三、“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”——关于法治政府建设的核心观点
  习近平总书记高度重视建设法治政府,以深刻的理论观点,科学地阐述了加快建设法治政府的重大意义,回答了建设一个什么样的法治政府、怎样建设法治政府的重大问题。
  党的十八大之后不久,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上就提出要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。[31]从学理上讲,政府包括在国家之内,是国家的主要构成,法治国家包括了法治政府。习近平总书记把法治政府从法治国家中抽取出来,提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设,这就凸显了建设法治政府的重要性,体现了全面推进依法治国的新布局。习近平总书记指出:“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成。”[32] “全面推进依法治国是一项庞大的系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,在共同推进上着力,在一体建设上用劲。”[33]
  关于法治政府的标准和建设法治政府的着力点,在党中央和国务院的有关决定和文件曾经有过不同的表述。在十八届四中全会上,习近平总书记提出法治政府的六条核心标准,即“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。[34]这六条标准既遵循了法治政府的一般规律和普遍标准,又突出了在当代中国建设法治政府的问题导向。
  在提出法治政府核心标准的同时,习近平总书记着重就如何建设法治政府进行了充分论述,并针对依法行政、严格执法、建设法治政府方面的突出短板,提出加快建设法治政府,从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开六个方面展开。[35]
  (一)依法全面履行政府职能
  建设法治政府,首要的是科学设定政府职能、依法履行政府职能。习近平总书记强调指出:“各级政府必须依法全面履行职能,坚持法定职责必须为、法无授权不可为。”[36] “该管的事一定要管好、管到位,该放的权一定要放足、放到位,坚决克服职能错位、越位、缺位现象。”[37] “要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项,要推行权力清单制度,公开审批流程,提高审批透明度,压缩自由裁量权。”[38]在履行职能问题上,行政机关必须坚持职能法定这一法治原则,不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。要推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度,强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责。
  (二)健全依法决策机制
  对于习惯了行政首长说了算的政府机关来说,建成法治政府,必须建立法治化的决策制度和机制。
  第一是完善重大行政决策程序制度,健全依法决策机制。十八届四中全会《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。
  第二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
  第三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。
  (三)深化行政执法体制改革
  习近平总书记指出:依法治国的关键之一是各级政府能不能依法行政、严格执法。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制”。[39] “要严格执法资质、完善执法程序,建立健全行政裁量权基准制度,确保法律公正、有效实施。”[40]为深化执法体制改革指明了方向和重点。
  推进行政执法体制改革,重点在于:(1)大幅度减少市县执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法,坚决清除“大盖帽满天飞”、重复执法、执法扰民的现象。(2)完善执法程序,建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。(3)建立完善的执法激励机制和责任追究机制,实行执法责任制,权责一致,治理争权诿责。全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制,加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义,惩治执法腐败现象。(4)建立健全行政执法自由裁量权基准制度。细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享,提高执法效率和规范化水平。(5)根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,科学划分执法权限、合理配置执法力量,把执法重心和执法力量向市县下移,清除多层执法、多头执法,提高执法效能。(6)健全行政执法和刑事司法衔接机制,实现行政处罚和刑事诉讼无缝对接。
  (四)坚持严格规范公正文明执法
  行政执法对于法律实施起着决定性保证作用,党和政府反复强调行政执法要“严”字当头,“执法必严”、“严格执法”、“从严执法”。党的十八大、十八届三中全会和四中全会更是把严格执法作为全面推进依法治国的基本要务。
  严格文明公正执法是一个整体,要全面贯彻。然而,现实生活中的突出问题问题是执法失之于宽、失之于松。针对这种情况,习近平总书记指出:涉及群众的问题,要准确把握社会心态和群众情绪,充分考虑执法对象的切身感受,规范执法言行,推行人性化执法、柔性执法、阳光执法,不要搞粗暴执法、“委托暴力”那一套。但是,不论怎么做,对违法行为一定要严格尺度、依法处理。对违法行为不能迁就,否则就会产生“破窗效应”。行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律,既不能以权压法、以身试法,也不能法外开恩、徇私枉法。行政执法机关面对暴力抗法要敢于担当,敢于严厉打击,决不允许违法者、抗法者恣意妄为,用严格执法维护社会主义法制的威严。尤其是在公共安全、食品安全、环境保护、安全生产、劳动保护等直接关乎人民群众生命健康和子孙后代生存发展的民生领域更要强调严格执法,加大执法力度。“推进严格执法,重点是解决执法不规范、不严格、不透明以及不作为、乱作为等突出问题。”[41]为此,十八届三中全会、四中全会和五中全会都强调加快完善行政执法法律规范体系,特别是行政执法程序法为规范行政执法提供依据。
  (五)强化对行政权力的制约和监督
  行政机关拥有资源配置和社会管理的广泛权力,是各种腐败现象的汇合点。加强对行政权力的制约和监督,对法治政府建设至关重要。习近平总书记提出:“对审批权力集中的部门和岗位要分解权力、定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。”[42] “加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。”[43]
  要加强对政府行政和执法的司法监督。首先是加强检察机关对政府活动和行政执法的司法监督。由检察机关针对行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的行为提起公益诉讼,就是新的有效的司法监督。这项改革“有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。”[44]其次,要改革和完善行政诉讼制度,“保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施”。[45]
  (六)全面推进政务公开
  习近平总书记指出,政务公开是建设法治政府的一项重要制度。要以公开促公平、提效率、保廉洁,提高政府公信力和执行力。要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程,权力运行到哪里,公开和监督就延伸到哪里。
  习近平总书记还强调,政务公开要全面推进。“坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件,按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。”[46] “要创新公开方式,扩大政务公开参与,注重公开实效,让群众看得懂、听得懂、能监督、好参与。”[47]
  上述“这些措施都有很强的针对性,也同党的十八届三中全会精神一脉相承,对法治政府建设十分紧要”。[48]
  四、“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”——关于司法和司法改革的核心观点
  在习近平总书记全面依法治国论述中,有关中国特色社会主义法治道路的论述最为鲜明,而关于司法和司法改革的论述则尤为丰富。这是因为在全部法治改革当中,习近平总书记最为关注司法改革;在社会公平正义链条中,习近平总书记把司法公正视为维护社会公平正义的最后一道防线。在全面依法治国和深入推进司法改革的新形势下,习近平总书记不断创新司法理论,对一些长期困扰法学界的司法理论问题给出了依据客观规律、符合中国实际、具有中国特色的深刻阐述,为司法改革和中国特色社会主义司法事业发展提供了丰富的科学理论。
  (一)关于司法的基本理论观点
  1.司法、司法机关和司法权的界定
  在司法理论体系当中,最基本的概念当属“司法”、“司法权”以及与它们联接在一起的“司法机关”、“司法体制”等。对这些概念,习近平总书记都做出了自己的分析与阐述。
  什么是司法?国内外有各种观点。习近平总书记在通常的语境下是把司法作为包括侦查、检察、审判、执行等国家专门活动在内的一个概念来理解,例如“司法体制”、“司法公信力”、“司法腐败”、“司法改革”等。我国的司法机关包括哪些部门?也有不同观点。习近平总书记明确指出:在我国,司法机关是包括公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等在内的,并要求“优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。[49]
  什么是司法权?更是有不同的理解。习近平总书记基于对“司法”、“司法机关”的理解,对司法权也做出了符合司法规律和中国实际的科学界定,指出:“司法活动具有特殊的性质和规律,司法权是对案件事实和法律的判断权和裁判权。”[50]将司法权界定为“判断权和裁判权”,一方面,给了司法权一个开放的结构,司法各个环节都行使着对事实和法律的判断权;另一方面,又强调了在司法权力当中具有决定意义的审判权。审判权的核心是裁判权,无论是侦查,还是检察,说到底都围绕着定罪量刑,都是裁判的前期工作;司法行政机关执行的是人民法院的裁判,只有裁判才是终局意义上的司法。
  2.司法的价值和功能
  习近平总书记指出:“公正是司法的灵魂和生命”,促进社会公平正义是司法工作的核心价值追求,司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。围绕公平正义这一核心价值,我国司法担当着“权利救济”、“定分止争”、“制约公权”的功能。这是习近平总书记对中国司法职能的科学概括。
  3.司法公信力
  司法公信力体现为社会公众对司法机构、司法人员的信任和信赖程度。长期以来,我国的司法公信力在较低程度徘徊。为此,党的十八大把“司法公信力不断提高”确立为全面建成小康社会法治领域的重要指标。十八届四中全会把“保证公正司法,提高司法公信力”作为全面推动依法治国的核心目标和任务。十八届五中全会进一步把“司法公信力明显提高”作为小康社会“各方面制度更加成熟更加定型、国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展”的重要指标。2015年,习近平总书记在中央政治局第二十一次集体学习时强调:“以提高司法公信力为根本尺度……坚定不移深化司法体制改革。”[51] “司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。”[52]
  如何提高司法公信力呢?习近平总书记指出:“‘公生明,廉生威。’执法司法是否具有公信力,主要看两点,一是公正不公正,二是廉洁不廉洁。这两点说起来简单,要做到就不容易了。”[53]
  公正司法(司法公正)是司法公信力的基础。“司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”[54]习近平总书记提出:“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”[55]
  廉洁司法(司法廉洁),是建立司法公信力的前提条件,司法腐败对司法公信力具有更致命的破坏作用。所以,“在执法办案各个环节都要设置隔离墙、通上高压线,谁违反制度就要给谁最严厉的处罚,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。”[56] “对司法腐败,要零容忍,坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打,坚决清除害群之马。”[57]
  除了公正和廉洁之外,司法公开、严格司法、高效司法、司法民主也是确保司法公信力的重要条件。
  4.司法规律
  一个时期以来,学术界和实务界在司法规律的概括方面难以形成共识,一个重要的原因是“司法规律”的语义指向不同。习近平总书记关于司法规律的论述,有助于解开这个难题。党的十八大以来,在十八届三中全会、四中全会、中央政法工作会议、中央全面深化改革领导小组会议上,习近平总书记多次强调司法体制改革一定要遵循司法规律。例如:“完善人民法院司法责任制,……要坚持问题导向,遵循司法权运行规律。”[58] “完善司法制度、深化司法体制改革,要遵循司法活动的客观规律,体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。”[59]
  在把司法规律语义指向确定为“司法权运行规律”、“司法活动的客观规律”的理论基础上,习近平总书记对司法规律的内容进行了分析,强调司法权依法独立公正行使是司法权运行的根本规律。习近平总书记指出:“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。……司法不能受权力干扰,不能受金钱、人情、关系干扰,防范这些干扰要有制度保障。”[60] “政法机关……只服从事实、只服从法律。”[61]
  在揭示司法权独立行使这一根本规律的基础上,习近平总书记进一步指出,遵循司法规律要体现“权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序”,[62]并在其他讲话中多次提出“裁判终局性”。这五条可以说是对司法基本规律的科学概括。
  权责统一。权责统一是任何权力正确运行的基本规律,司法权力的运行尤其如此。针对司法权力运行中存在的突出问题,习近平总书记提出,要“健全司法权力运行机制……完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责”。[63]
  权力制约。司法权力之间的制约或制衡,就是司法权分别由不同机关行使。例如,在刑事诉讼活动中,公安机关行使侦查权,人民检察院行使检察权,人民法院行使审判权,司法行政机关行使刑罚执行权。“推进公正司法,要以优化司法职权配置为重点,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的制度安排。”[64]
  公开公正。司法是维护社会公平的最后一道防线,司法公正是社会公平的底线,维护公平正义是司法与法治的核心价值。如果说公正是司法的本质特征和价值目标所在,那么,公开透明则是确保司法公正的必然要求。
  尊重程序。在某种意义上,法治就是程序之治。在司法领域,尊重程序,按照法定程序行使司法权,是确保司法公正和司法公信的客观规律和必然要求。尊重程序,一是要求程序公正合理,二是遵循正当程序。
  裁判终局。裁判权是司法权的核心,裁判终局就是强调司法权应有终局性。习近平总书记指出:“司法审判本来应该具有终局性的作用。”[65]涉法涉诉信访回归司法程序,就是回归到司法终局性规律中。司法权的终局性具体表现为两个方面:一是裁决效力的至上性。即对于司法机关作出的生效裁决,除经司法机关依法改判外,其他任何机关、组织或个人均不得变更或撤销。二是裁决效力的终结性,即司法机关对一纠纷作出最终生效裁决后,不得再将这一纠纷纳入司法裁判的范围。
  (二)关于司法改革的重大理论
  习近平总书记高度重视司法改革,把司法改革作为全面深化改革、全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重中之重。梳理习近平总书记关于司法改革的重要论述,有关司法改革的重大理论观点有以下几方面:
  1.如何正确认识和评价我国现行司法制度
  这是推进司法改革必须解决的思想认识前提。习近平总书记指出:“一个国家实行什么样的司法制度,归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度,关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题。实践证明,我国司法制度总体上是适应我国国情和发展要求的,必须增强对中国特色社会主义司法制度的自信,增强政治定力。”同时,也要看到我国的司法制度及其运行中也存在着许多突出问题。“这些问题不仅影响司法应有的权利救济、定分止争、制约公权的功能发挥,而且影响社会公平正义的实现。解决这些问题,就要靠深化司法体制改革。”[66]
  2.司法改革的政治定性和定位
  习近平总书记强调,我国现阶段的司法改革属于司法体制改革,并对司法的体制性改革进行了充分深刻的论述。习近平总书记指出:“这些年来,群众对司法不公的意见比较集中,司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”[67] “司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。”[68]解决司法领域的突出问题“就要靠深化司法体制改革”。[69] “要从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个方面,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,破解体制性、机制性、保障性障碍。”[70]此外,“司法制度是上层建筑的重要组成部分”,[71] “司法体制是政治体制的重要组成部分”。[72]要在政治体制改革的总体框架内思考和设计司法改革。政治体制改革的政治方向和限度决定了司法体制改革的政治方向和限度。推进司法体制改革,是社会主义司法制度自我完善和发展,走的是中国特色社会主义法治道路。第三,深化司法改革是推进国家治理体系、治理方式和治理能力现代化的重要举措和实践路径。习近平总书记指出:“司法体制改革……对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。”[73] “深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。”[74]国家治理现代化的重要标志是提升司法在国家治理体系中的地位,更好发挥司法在国家治理中的重要功能作用。因此,要从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略层面认识和推进司法改革。
  3.司法改革的目标与方向定位
  司法改革的总目标是“建设公正高效权威的社会主义司法制度”。在对司法改革目标的阐述中,习近平总书记还着重强调了司法改革的社会主义方向,指出:“深化司法体制改革,是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。凡是符合这个方向的、应该改又能够改的,就要坚决改;凡是不符合这个方向、不应该改的,就决不能改。简单临摹、机械移植,只会造成水土不服,甚至在根本问题上出现颠覆性错误。”[75]习近平总书记也在多篇重要讲话中对公正、高效、权威等司法改革的目标要素进行过简明而深刻的论述。
  在明确总目标的同时,习近平总书记还为司法改革设定了阶段性目标,即到2020年全面建成小康社会时,司法公信力得到显著提升。
  4.司法改革必须坚持的基本原则
  司法改革必须坚持正确的政治方向,体现为坚持这样一些基本原则。第一,坚持党的统一领导;第二,坚持人民主体地位;第三,坚持从国情和实际出发;第四,必须遵循司法规律;第五,坚持科学的改革方法论。
  5.司法改革重大举措及其学理基础
  十八大以来,特别是十八届三中全会、四中全会相继出台了一系列司法改革重大举措,其中包括:完善人权司法保障制度和机制;改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理;进一步优化司法职权配置;推进以审判为中心的诉讼制度改革;探索建立检察机关提起公益诉讼制度;推进法院和检察院体系和体制改革;建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法责任制;健全司法人员职业保障制度等。习近平总书记对所有这些改革举措均进行了科学论证和说明,创新了司法和司法改革的理论,为司法改革夯实了学理基础。
  五、“让尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求”——关于法治文化和法治社会建设的核心观点
  习近平总书记提出的三个共同推进、三个一体建设的依法治国工作布局,揭示出一个现代法治的普遍规律,即,不仅要建设一个法治国家,还要建设一个法治社会。法治国家与法治社会是互为依存、相辅相成的,法治国家引领法治社会,法治社会为法治国家构筑坚实的社会基础。
  什么样的社会算是法治社会呢?习近平总书记的一系列论述给出的答案是:党政依法治理、社会依法自治、全民自觉守法、矛盾依法化解、建成平安中国。
  (一)党和政府依法治理社会,推动社会治理法治化
  改革开放以来,我们党高度重视社会治理,不断推进社会治理创新。社会治理创新的重要标志,就是实行依法治理,不断提高社会治理法治化水平。党的十八大明确将法治保障纳入社会管理格局,提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。[76]十八大之后,习近平总书记依据推进国家治理体系和治理能力现代化的总体战略思想和总体部署,提出用“社会治理”概念取代“社会管理”概念,提出广泛开展多层次多领域依法治理活动,不断提高社会治理法治化水平。习近平总书记指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[77]反映的是法治思维、依法善治,是我们党治国理政理论的又一重大创新。
  依法治理,首要是要求各级党委和政府对社会实施依法治理。党是社会治理的领导者和组织者,政府是社会治理的主要实施者,党和政府依法治理,就是要把法治作为社会治理的基本方式,运用法治思维和法治方式进行社会治理,善用法律调节社会关系、规范人们的行为、强化法律在权利救济和解决纠纷中的权威性作用;依法化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐,保障人民安居乐业;加快形成科学有效的社会治理体制,建立健全依法维权和化解纠纷机制、利益表达机制、救济救助机制;畅通群众利益协调、权益保障法律渠道;正确认识和处理维稳与维权的关系,把维稳建立在维权的基础上,促进社会公平正义。
  为了保证社会治理于法有据。习近平总书记把社会立法作为立法的重点领域,强调加快完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。
  (二)社会实行广泛自治
  习近平总书记强调,法治社会建设需要全社会共同参与,构建全民共建共享的社会治理格局。法治作为善治和共治,为公民、社会组织等各类社会主体通过自我协商、平等对话、参与社会治理、依法解决社会问题留出了广阔空间。自治既是社会治理的一种形式,也是社会生活的一个价值目标。十八届三中全会《决定》提出,正确处理政府和社会关系,“加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”,强调“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。[78]十八届四中全会《决定》提出,建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。在三中全会、四中全会的推动下,一个上下分权、自我管理、互动良好、运转有序的社会自治格局正在快速形成。社会组织的整体实力不断提升,已成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者,成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。各种各样的基础组织、社会组织和社区,如城市的居民委员会、农村的村民委员会、各种中介组织、社会组织、行业协会、慈善机构日益扮演着公共治理的角色。
  在社会自治方面,社区具有不可或缺的地位和作用。2014年,习近平总书记在福建调研时从多个角度强调发挥社区在依法治国和社会治理中的作用。[79]十八届五中全会进一步强调加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局,增强社区服务功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。[80]
  在支持社会组织自治的同时,注重推进社会组织依法自治。十八大以来,加快社会组织立法,为社会组织的成立和运行提供明确的法律依据;建立社会组织联合执法机制,加大对社会组织违法违规行为的查处力度;推进社会规范建设,加快完善各种“民间法”、行业协会规范、市民公约、乡规民约、团体章程等“软法”性质的社会规范,充分发挥各种社会规范在社会治理和社会建设中的积极作用。
  (三)全体人民自觉守法 弘扬社会主义法治文化
  习近平总书记指出:“全民守法,就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动,任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则,依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”[81]
  “推进全民守法,必须着力增强全民法治观念。要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,采取有力措施加强法制宣传教育。要坚持法治教育从娃娃抓起,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容,由易到难、循序渐进不断增强青少年的规则意识。要健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。”[82]
  与以往的法治理念、法治文化建设不同,习近平总书记强调,在全面依法治国新形势下,法治文化建设必须以人民为主体,体现先进法治精神,指出:
  “法律要发挥作用,需要全社会信仰法律。”[83]要“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。[84]法律的根基在于人民发自内心的拥护,法律的实施在于人民出自真诚的信仰。法律要发生作用,前提是全社会要信仰法律。再好的法律,如果没有百姓的信任和主动遵守,也不能发挥出应有的作用。如果一个社会大多数人对法律没有信任感,不相信法律能够解决问题,还是要靠上访、信访,要靠找门路、托关系,甚至要采取聚众闹事等极端行为,那就不可能建成法治社会。
  “人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。”[85]
  尊法、信法、守法、用法、护法,第一位的是尊法。而尊法的前提,是坚持以人民为主体,要使人民群众感受到社会主义法律为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,法律以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务;使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器,也是必须遵守的行为规范,法律为人民所掌握、所遵守、所运用;使人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,从而真正使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求和自觉行动。
  “要在全社会树立法律权威,……培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境,自觉抵制违法行为,自觉维护法治权威。”[86] “引导群众遇事找法、解决问题靠法,逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象。”[87] “要引导全体人民遵守法律,有问题依靠法律来解决,决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来,否则还有什么法治可言呢?要坚决改变违法成本低、守法成本高的现象,谁违法就要付出比守法更大的代价,甚至是几倍、十几倍、几十倍的代价。当然,这是一个过程,要逐步在广大干部群众中树立法律的权威,使大家都相信,只要是合理合法的诉求,通过法律程序就能得到合理合法的结果。”[88]
  (四)完善矛盾纠纷多元化解机制
  习近平总书记指出:和谐社会本质上是法治社会,建设法治社会,应着眼于破解影响法治社会建设的体制机制障碍,完善矛盾纠纷多元化解机制。习近平总书记强调,依法化解社会矛盾,对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。要坚持党委领导、政府主导、综治协调,充分发挥各部门职能作用,引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解;坚持源头治理、预防为主,将预防矛盾纠纷贯穿重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程;坚持人民调解、行政调解、司法调解联动,鼓励通过先行调解等方式解决问题;坚持依法治理,运用法治思维和法治方式化解各类矛盾纠纷。要着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障,推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合,建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。
  建设法治社会,必须重视用法治思维和法治方式处理信访这一当代中国最为突出、最为普遍的社会问题。习近平总书记指出,我们党代表的是人民的利益,我们的政府是人民的政府,如果老百姓有了意见、有了要求、有了冤屈,诉告无门,连个说话的地方都没有,就根本谈不上人民当家作主,根本谈不上代表人民的利益。基层干部要把好信访第一道岗,领导干部要积极下访,要变群众上访为领导下访,这是一种思想观念的转变,一种工作思路的创新,一种行之有效的机制,一种发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道。同时,群众上访也要做到依法信访。上访中的涉法案件,很多是因为群众不知道应该去打“官司”、怎样去打“官司”,或者经济条件所限打不起“官司”,这就需要党和政府履行为群众提供法律援助的重要职责,确保让每一位群众遇到矛盾之时先去调解,调解不成也愿意打“官司”,懂得打“官司”,打得起“官司”,信得了打“官司”的最终结果,而不是都到党委、政府上访。司法机构终审以后,也要维护法治的严肃性,特别是法律程序的严肃性,不宜产生终审难终、申诉不断的“马拉松官司”。
  在化解社会矛盾上,五十多年前,浙江枫桥干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”,并根据形势变化不断赋予其新的内涵,成为全国政法综治战线的一面旗帜。2013年,在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会前夕,习近平总书记做出批示,强调要充分认识“枫桥经验”的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。[89]
  (五)深入推进平安中国建设
  建设法治社会,要推进平安中国建设。十八大之后,习近平总书记就提出要“建设平安中国”,并把确保人民群众安居乐业作为平安中国建设的核心价值。强调依法严厉打击暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动,绝不允许其形成气候;依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理;深入推进社会治安综合治理,完善立体化社会治安防控体系,有效防范化解管控影响社会安定的问题,强化依法应对和处置群体性事件机制和能力,保障人民生命财产安全。
  六、“社会主义市场经济本质上是法治经济”——关于法治经济建设的核心观点
  习近平总书记在地方工作期间,就高度重视法治经济建设,强调“市场经济是法治经济”的观点,为法治经济建设提供了科学的理论支撑。他深刻指出:“市场经济必然是法治经济。市场经济的高效率就在于价值规律、竞争规律、供求规律的作用,但发挥市场经济固有规律的作用和维护公平竞争、等价交换、诚实守信的市场经济基本法则,需要法治上的保障。如果不从法律上确认经济实体的法人资格,企业就不能成为真正的市场竞争主体。如果缺乏维护市场秩序的法治保障,市场行为就会失当,市场信息就会失真,公平竞争就会失序。如果缺乏对不正当市场行为进行惩防的法治体系,守信者利益得不到保护,违法行为得不到惩治,市场经济就不能建立起来。从这一意义上说,市场经济就是法治经济。推进法治建设的一个重要动因,就是要反映和坚持社会主义先进生产力的发展要求,坚持为社会主义市场经济服务,坚持平等、自由、正义、效率等社会主义市场经济内在价值的追求。”[90]并强调:“要在完善社会主义市场经济体制上走在前列,首先就要在法治建设上走在前列,更多地运用法律手段来调节经济、实施监管,加强对知识产权的保护,提高自主创新能力,反对不正当竞争,维护市场秩序,保证社会主义市场经济的健康发展。”[91]
  党的十八大以来,习近平总书记围绕中国社会主义经济建设提出了一系列新的重大战略思想和重要理论观点,创造性地发展了中国特色社会主义政治经济学原理,为法治经济建设培植了更加深厚、更加科学的理论基础,为“社会主义市场经济本质上是法治经济”、“厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求”、“认识新常态、适应新常态、引领新常态”等科学命题提供了学理支撑。根据“市场经济本质上是法治经济”科学定理,党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和第十二届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《十三五规划纲要》)进一步提出要“加快建设法治经济和法治社会,把经济社会发展纳入法治轨道”。[92]
  习近平法治经济思想十分丰富,核心观点内容包括:
  (一)坚持和完善社会主义基本经济制度
  法治经济的基石是基本经济制度,建设法治经济的第一要务是以宪法和其他法律确认和巩固社会主义基本经济制度,引领经济体制改革的社会主义方向,完善和发展社会主义基本经济制度。习近平总书记指出:“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,关系巩固和发展中国特色社会主义制度的重要支柱。”[93] “实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是中国共产党确立的一项大政方针,是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。”[94] “要坚持和完善社会主义基本经济制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,推动各种所有制取长补短、相互促进、共同发展,同时公有制主体地位不能动摇,国有经济主导作用不能动摇,这是保证我国各族人民共享发展成果的制度性保证,也是巩固党的执政地位、坚持我国社会主义制度的重要保证。”[95] “公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础;公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯;国家保护各种所有制经济产权和合法利益,坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,激发非公有制经济活力和创造力。”[96]
  从中华人民共和国第一部宪法到现行宪法的四次修改,从《民法通则》到《物权法》,我国立法机关始终跟进基本经济制度的完善和发展,适时立法、修法,巩固和发展社会主义基本经济制度,为法治经济建设铸就制度基石。
  (二)完善社会主义市场经济法律制度
  习近平总书记指出:“法治经济的本质要求就是把握规律、尊重规律。”[97]法治经济建设的基础性工作是坚持社会主义市场经济改革方向,遵循社会主义基本制度与市场经济有机结合的经济规律,不断完善社会主义经济法律制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好地发挥政府的作用。为此,推进法治经济建设,“必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度”。[98]特别是要加快“建立现代产权制度”这一基础性、根本性经济法律制度。
  (三)营造公平竞争、规范有序的经济法治环境
  十八大以来,习近平总书记致力于为经济发展营造良好的法治环境。他反复强调:“全面深化改革,关键是要进一步形成公平竞争的发展环境”,[99] “要积极推进全面依法治国,营造公平有序的经济发展法治环境。”[100] “要深入推进法治建设,着力打造全面振兴好环境”,[101] “在制度上、政策上营造宽松的市场经营和投资环境”,“营造商品自由流动、平等交换的市场环境,破除市场壁垒和地方保护”,要深化经济体制改革,“降低制度性交易成本”。[102] “非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用没有变,我们毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针政策没有变,我们致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策没有变。”[103] “企业家在推动经济发展中发挥着重要作用,要为企业家营造宽松环境,用透明的法治环境稳定预期,给他们吃定心丸。”要“营造公平的税负环境”。[104]
  1.营造各类市场主体公平竞争的法治环境
  习近平总书记强调,要“健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护,清理有违公平的法律法规条款。”[105]要确立企业投资主体地位,平等对待各类投资主体,“要着力放开市场准入,凡是法律法规未明确禁入的行业和领域都应该鼓励民间资本进入,凡是我国政府已向外资开放或承诺开放的领域都应该向国内民间资本开放。”[106]
  维护统一市场和公平竞争,必须实施公平竞争审查制度,健全统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组审议通过《关于建立公平竞争审查制度的意见》时强调指出:建立公平竞争审查制度,要从维护全国统一市场和公平竞争的角度,明确审查对象和方式,按照市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等,对有关政策措施进行审查,从源头上防止排除和限制市场竞争。要建立健全公平竞争审查保障机制,把自我审查和外部监督结合起来,加强社会监督。对涉嫌违反公平竞争审查标准的,依法查实后要作出严肃处理。
  建设法治经济,必须调动和保护创业、创新人才的积极性和创造性。习近平总书记要求:“政策要宽,要营造有利于大众创业、市场主体创新的政策环境和制度环境。政府要加快转变职能,做好自己应该做的事情,创造更好市场经济环境,培育市场化的创新机制,在保护产权、维护公平、改善金融支持、强化激励机制、集聚优秀人才等方面积极作为。”
  建设法治经济,市场主体守法诚信是关键。习近平总书记指出:“守法经营,这是任何企业都必须遵守的一个大原则。公有制企业也好,非公有制企业也好,各类企业都要把守法诚信作为安身立命之本,依法经营、依法治企、依法维权。法律底线不能破,偷税漏税、走私贩私、制假贩假等违法的事情坚决不做,偷工减料、缺斤短两、质次价高的亏心事坚决不做。”[107]
  2. 着力营造法治化、国际化、便利化的营商环境
  习近平总书记指出:“以开放促改革、促发展,是我国改革发展的成功实践。改革和开放相辅相成、相互促进,改革必然要求开放,开放也必然要求改革。要坚定不移实施对外开放的基本国策、实行更加积极主动的开放战略,坚定不移提高开放型经济水平,坚定不移引进外资和外来技术,坚定不移完善对外开放体制机制,以扩大开放促进深化改革,以深化改革促进扩大开放,为经济发展注入新动力、增添新活力、拓展新空间。”[108]坚决破除一切阻碍对外开放的体制机制障碍,加快形成有利于培育新的比较优势和竞争优势的制度安排,从制度和规则层面进行改革,完善市场准入和监管、产权保护、信用体系等方面的法律制度,着力营造法治化、国际化的营商环境。习近平总书记强调:“对外要促进国际关系民主化和全球治理平等化,创造公平竞争的市场环境,提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。”“要建立公平开放透明的市场规则,提高我国服务业国际竞争力。”[109] “要创新和改善利用外资环境,高度重视保护外资企业合法权益,高度重视保护知识产权,对内外资企业要一视同仁、公平对待,努力保持我国利用外资在全球的领先地位。”“我们反对任何形式的保护主义、反对任何形式的歧视性政策,愿通过协商妥善解决同有关国家的经贸分歧,积极推动建立均衡、共赢、关注发展的多边经贸体制。”[110]十八届三中全会、四中全会、五中全会为“完善法治化、国际化、便利化的营商环境”提出了一系列改革举措,《十三五规划纲要》进行了合理的制度安排。
  3.自贸区为法治经济发展先行先试
  习近平总书记指出:“加快实施自由贸易区战略,是我国新一轮对外开放的重要内容……是适应经济全球化新趋势的客观要求,是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择,也是我国积极运筹对外关系、实现对外战略目标的重要手段。……加快实施自由贸易区战略,是我国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台,我们不能当旁观者、跟随者,而是要做参与者、引领者,善于通过自由贸易区建设增强我国国际竞争力,在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素,维护和拓展我国发展利益。”[111]
  习近平总书记指出:“自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新。要深化完善基本体系,突破瓶颈、疏通堵点、激活全盘,聚焦商事制度、贸易监管制度、金融开放创新制度、事中事后监管制度等,率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境,加快形成公平、统一、高效的市场环境。”[112]除了自贸区,习近平总书记也很关注经济法治示范区建设。2012年,习近平总书记在视察前海时表示,前海可以在建设有中国特色的社会主义法治示范区方面积极探索,先行先试,打造最具竞争力的法治化、国际化营商环境。
  (四)认识、适应、引领经济新常态,以法治化方式领导和管理经济
  党的十八大以来,习近平总书记在科学分析国内外经济发展形势的基础上,以“经济新常态”来概括当前和未来一段时期中国经济发展的阶段性特征和经济法治的新逻辑。“我们提出要准确把握、主动适应经济发展新常态,就是适应国际国内环境变化、辩证分析我国经济发展阶段性特征作出的判断。”[113]目前,这一重大战略判断已经成为全党全社会的共识。要按照适应新常态、把握新常态、引领新常态的总要求,加快完善引领和保障经济发展新常态的法律规范体系,改进党领导经济工作和政府管理经济的思维、方式和方法。2014年,习近平总书记在中央经济工作会议上指出:“经济发展进入新常态,党领导经济工作的观念、体制、方式方法也要与时俱进。要加强党领导经济工作制度化建设,提高党领导经济工作法治化水平。”[114]并指出:“一些地方和部门还习惯于仅靠行政命令等方式来管理经济,习惯于用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目推动发展,习惯于采取陈旧的计划手段、强制手段完成收入任务,这些办法必须加以改变。领导干部尤其要带头依法办事,自觉运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。”[115]
  适应、引领经济新常态,必须加快转变政府职能,进一步处理好政府与市场的关系。习近平总书记指出:经济体制改革和法治经济建设的“核心问题仍然是处理好政府和市场关系。……进一步处理好政府和市场关系,实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。……理论和实践都证明,市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。……当然,我国实行的是社会主义市场经济体制,我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。市场在资源配置中起决定性作用,并不是起全部作用。”[116] “‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好,关键是加快转变政府职能,该放给市场和社会的权一定要放足、放到位,该政府管的事一定要管好、管到位。”[117] “更好发挥政府作用,不是要更多发挥政府作用,而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下,管好那些市场管不了或管不好的事情。”“我们要加大转变政府职能力度,把工作重点转向营造公平竞争市场环境、保护生态环境、支持创新等,增强经济发展动力和活力。”
  正确处理市场与政府的关系,使政府依法调控和治理经济,一个行之有效的机制就是实行市场准入负面清单制度。习近平总书记认为,实行这一制度对发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,建设法治化营商环境,构建开放型经济新体制,具有重要意义。要坚持社会主义市场经济改革方向,加快构建市场开放公平、规范有序,企业自主决策、平等竞争,政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。对应该放给企业的权力要松开手、放到位,做到负面清单以外的事项由市场主体依法决定。
  七、“把权力关进制度的笼子”——关于权力制约和监督的核心观点
  “纵观人类政治文明史,权力是一把双刃剑,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”[118] “权力不论大小,只要不受制约和监督,都可能被滥用。”[119] “没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”[120]
  基于对权力本质及其运行规律的这种科学认识,习近平总书记强调,要加强对权力的制约和监督,使之在法律和制度的范围内正确行使。
  (一)用制度管权管人管事
  制度指相对稳定的、内在一致的、确定的、并具有某种强制力的规则体系和行为范式,如政党纪律、国家法律等。习近平总书记所说的用于管权管人管事的制度,主要指法律制度和党内法规、党的纪律、军法军纪等。治国治党治军理政,最需要管住的是权力,最难管住的也是权力,这是因为一方面权力总是与自然资源、社会资源、政治资源等利益载体密切关联,国家立法权、执法权、司法权及其行使直接影响到公民的人权、物权等基本权利,影响到法人的所有权、经营权等利益表现形式;另一方面权力本身具有天然的扩张性、腐蚀性并极易失控和异化,没有约束的权力必然任性,掌权者必然进行权力寻租、权钱交易、权权交易、权色交易、侵害社会利益和公共利益,没有规制的权力甚至可能走向专制独裁的极端,破坏人民民主和公民自由。所以,把权力管住,防止权力失控、异化、腐败,是执政党和国家领袖集团的首要政治。
  如何管住权力?靠道德,太软,管不住;靠说教,难以长久,并且在权钱交易的巨大利益诱惑面前几乎是无效的。事实上,权力之所以任性、之所以被滥用、之所以腐败,根源于制度的缺乏和制度存在缺陷,没有形成“

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