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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
《监察法》施行后的理论、实务与人才培养探索
【副标题】 “2019年监察法理论与实践暨监察人才培养”学术研讨会综述
【作者】 金承光【作者单位】 西南政法大学监察法学院
【分类】 其他【文章编码】 1008-4355(2019)03-0122-08
【文献标识码】 ADOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.11
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 122
【全文】法宝引证码CLI.A.1263589    
  一、会议概况
  2018年3月20日,第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》),同日,西南政法大学监察法学院挂牌成立。2019年4月13日,在《监察法》颁布施行一周年及西南政法大学监察法学院成立一周年之际,“2019年监察法理论与实践暨监察人才培养”学术研讨会在重庆举行。本次学术研讨会由西南政法大学和中国廉政法制研究会共同主办。来自中国廉政法制研究会、中国法学会、武汉大学、东南大学、中国人民大学、中国政法大学、中南财经政法大学、华东政法大学、西北政法大学、山东大学、云南大学、中国社会科学院等高校和科研院所的专家学者,以及来自重庆、贵州、广西、广东、湖南等地监察实务部门的同志共90余人出席了本次研讨会。
  开幕式由西南政法大学监察法学院院长谭宗泽教授主持。西南政法大学副校长唐力教授,中国廉政法制研究会副会长兼秘书长袁其国,教育部“长江学者”特聘教授、武汉大学法学院秦前红教授,中国法学会研究部副主任彭伶博士出席开幕式并分别为会议致辞。
  围绕“监察法理论与实践暨监察人才培养”这一主题,会议共收到80篇会议论文和调研报告。出席研讨会的代表,既有来自科研院所从事监察理论研究的专家学者,也有来自监察第一线从事监察实务工作的同志,还有西南政法大学首届监察法实务方向法律硕士法学班和非法学班的研究生,研讨会共分主题报告、监察理论与实践、监察人才培养三个单元进行。
  “主题报告”单元由袁其国副会长主持。秦前红教授,教育部“长江学者”特聘教授、东南大学副校长周佑勇教授,中共贵州省贵阳市纪律检查委员会副书记、贵阳市监察委员会副主任张君,中共重庆市荣昌区纪律检查委员会书记、重庆市荣昌区监察委员会主任童飞,中共广西壮族自治区桂林市纪律检查委员会、桂林市监察委员会常委王健,中共广东省湛江市纪律检查委员会、湛江市监察委员会案件审理室副主任蔡齐旺,以及谭宗泽教授依次做了题为“监察法学研究体系建构的若干问题”“监察委员会权力配置的模式选择与边界”“《监察法》实施过程中亟待破解的几个问题”“《监察法》实践中的几个问题”“桂林市监察实践工作现状与完善”“监察法实施过程中遇到的疑难问题和建议”“国家监察法律关系论纲”的主题报告,与会同志围绕上述主题报告积极参与讨论发言。
  “监察理论与实践”单元,由中国人民大学法学院莫于川教授与西南政法大学监察法学院副院长胡兴建副教授主持。西北政法大学行政法学院王周户教授、华东政法大学章志远教授、西南政法大学法学院陈伟教授和人工智能法学院赵天宝教授分别做了题目为“政治与法治的辩证统一:监察权独立存在的基础之思考”“党规国法衔接视野中的‘依法履职’监察”“监察法与刑法的衔接协调与规范运行”“论朱元璋‘重典惩贪’及当代镜鉴”的专题报告。与会嘉宾围绕发言人的报告内容展开交流和讨论。
  “监察人才培养”单元,由中南财经政法大学方世荣教授与西南政法大学监察法学院喻少如教授主持。西北政法大学行政法学院院长姬亚平教授、中国政法大学法治政府研究院王青斌教授、云南大学法学院杨临宏教授、西南政法大学监察法学院副院长金承光副教授分别
  就“西北政法大学党内法规与监察法人才培养的缘起与探索”“监察法治人才的培养”“监察人才培养与法律人才培养”“西南政法大学监察法学人才培养的探索与实践”题目分别做了汇报发言。来自监察理论与实务部门的与会嘉宾针对监察人才培养纷纷发表各自的意见和建议。
  与会专家学者以及监察实务部门的同志围绕监察法施行一年以来的监察法理论与实务工作、监察人才培养等议题进行研讨切磋,充分阐述各自的意见。尽管在一些具体问题上仍见仁见智,但取得了更多共识。现根据会议研讨情况,将主要学术观点综述如下。
  二、关于监察法理论的探索
  (一)关于监察法理论与监察实践的衔接
  秦前红教授认为,现在监察法治的发展或监察实践的发展是远远走在理论前面的,监察法制的发展,有很多问题理论界努力在回应,学者们的回应不够的。理论界如何更好地回应实践中的种种问题,如何和实务界一起去推动实践和形成一个良性的互动,这是我们从事监察理论研究时要认真对待的,法律界和法学界要共同努力,加强监察法学基础理论研究。
  袁其国副会长认为,监察法的颁布施行是深化党和国家机构改革的重大举措,在理论和实践上给我们带来了许多值得研究和探讨的新课题。《监察法》作为新的法律部门,值得我们研究的空间非常大。
  山东大学肖金明教授认为,要加强监察理论研究,有两个方面是很重要的。一方面是多学科的对话。我国现在还没有真正的监察法学者,还是要从其他法学学科中不断聚合,大家共同来研究监察法学领域的理论问题;另一方面是理论和实践的结合非常重要。我曾参加过多场有关监察法的学术研讨会,今天的辩论是最好的,来自监察实务部门的同志也非常多,提出的实务问题我们听了以后很有启发,是理论联系实际、实践联系理论的,这应该是一个学科成熟的必然途径。所以,监察法学理论研究绝不只是坐在书斋里的法学家们个人的事情,实际上要同纪检监察实务部门的同志们一道来研究。
  张君主任认为,对怎样处理好监察法学理论与实践的问题。习近平总书记强调法学学科是实践性很强的学科,法学教育要处理好理论教学和实践教学的关系。对此,她建议:一是监察法学院要打破和社会以及其他教育机构之间的体制壁垒,将实际工作部门的优质实践教育资源引进学院,促进法学教育、法学研究工作者和监察实际工作者之间的交流,同时建立监察法学院与党校之间的合作机制,加强纪法理论研究工作,推动纪法贯通。监察法专业教师在做好理论研究和教学的同时,要深入了解监察法与其他法律实际工作,促进理论和实践的深度有机融合。二是监察法学院要加强与各级纪委监委合作,建立一批实训实践基地,确保学生走出校门就能成为监察工作的行家里手,拓展学校的影响面和带动面。三是建立教育培训体系,举办更多具有针对性、系统性的各类培训,帮助在职的纪检监察干部加油充电,同时可以考虑适当引进金融、经济、财务、心理、侦查等其他学科,优化学科配置,改善知识结构,解决纪检监察干部队伍现在存在的“本领恐慌”和“知识恐慌”问题。
  经过研讨,与会者达成共识:思想是时代的先声,理论是行动的指南,然而“理论是灰色的,而生活之树常青”。我国的监察法学理论研究,目前是落后于监察实践的。国家监察体制全覆盖改革试点以及《监察法》颁布施行以来的监察实践,给理论界提出了很多课题和挑战,亟待理论研究工作者作出回应,以策应我国监察实务工作的现实需要,这正是理论工作者义不容辞的职责和使命。
  (二)关于监察法颁布施行的重大意义
  谭宗泽教授认为,制定《监察法》是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是中国特色社会主义监察制度的创新。袁其国副会长认为,监察法在我们整个法律体系当中作用非常特殊,在某种意义上它是具有统领性的地位的。张君主任认为,《监察法》的制定和实施对于构建党的统一领导和全面高效的中国特色国家监察体系,实现国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义,为监察体制改革和监察实践工作提供了一个重要的法律支撑。童飞主任认为,《监察法》从法律层面为监察体制改革提供了强有力的支撑,这是一个重大的政治体制改革,加强了党对反腐败斗争的领导,有重大的意义,效果也很明显。
  周佑勇教授认为,我们必须正确认识和理解监察法的法治意义。一是开创了新时代法治反腐的新篇章,标志着中国腐败治理从全民反腐向制度反腐,再到法治反腐的升级,也代表着法治反腐中国故事的确立;二是为新形势下反腐败斗争提供了坚强的保障;三是全面构建了监察权运行的法治框架。
  彭伶博士认为,信访和监察都是极具中国特色的制度。就监察法来说,我们要准确理解监察法的中国特色,要深入理解监察法的重要意义,要坚持正确的政治方向,这是我们研究监察法必须重视的。一是要明确深化监察体制改革,包括制定《监察法》,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策,这表明这场改革的重大意义。二是深化国家监察体制改革是事关全局的重大体制改革,因此,我们在研究《监察法》的时候,不仅仅要以法律人的角度来审视《监察法》,更要考虑到全局,即更要考虑到政治体制改革。三是《监察法》是我们强化党和国家自我监督的重大决策部署,着力点在自我监督上。四是《监察法》是党内监督与国家监察的有机统一,我们研究《监察法》,就应该旗帜鲜明地坚持党的领导,要把党的领导体现在法规当中。五是监察法是中国特色监察道路的创制之举,是制度创新。
  (三)关于监察机关的属性和职能
  张君主任认为,监察机关定位是一个政治机关,履行宪法和监察法赋予的监督调查、处置的职能。监督的首要重点,是对违反政治纪律和政治行为的监督。王健监察员认为,从十八大以来,我国强力全面全力反腐,如果没有一个强有力的机关,要解决腐败问题是很难的,因此,政治上要绝对服从,这是第一位的。我国强调纪委、监委是政治机关,我们必须坚决做到“两个维护”,
  只有这样,才能够做好实践工作。肖金明教授指出,
  把坚持党的领导明确写进《宪法》,实际上就是明确用党的领导来引领国家治理能力和治理体系的现代化。
  周佑勇教授认为,监督职责是监察机关最基本的职责,监察权的功能有效发挥关键在于要激活它的监督职能。但现实情况是《监察法》恰恰在监督职能上最弱,如果我们不去激活可能又会变成一个“睡眠”职能,基本上是一种原则性、概念性规定。所以,我们亟待加强这方面的制度建构,来弥补解决立法供给严重不足的问题。
  谭宗泽教授则认为,从学术研究和法律分析上来看,国家监察委员会具有政治机关和法律机关的双重属性,即兼具有国法和党纪的双重属性。从《监察法》的本质属性来看,《监察法》兼具国家法律与党的政治纪律的双重属性,《监察法》既具有国家法律的本质属性,也具有党内法规的基本特征,它是在国家法律与党的政治纪律相融合架构下形成的产物。换言之,监察机关既是党领导下的政治机关,也是以《宪法》《监察法》为基础的国家法律机关。在纪检监察机关合署办公的情况下,监察机关的行为特征是其决策的政治性与执行的法律性的统一。监察机关决策的政治性不容挑战,也不容第三方评价;但是它的政策执行、执纪行为,监督、调查、处置三大职能的实现是法律的,是可以评价的,是可以进行合法性判断的。
  王周户教授认为,首先,我们的《监察法》是以反腐败为核心来构建的,而这个法律制度最大的背景基础首先是政治要求,这是一个政治性的问题;其次,
  从政党的政治属性和政治理念来看,中国共产党是代表绝大多数人民的利益,这就从根本上规定了中国共产党是基于与社会的一体性来管理社会的,因此反腐败也是对社会需求的回应;再者,中国特色的社会主义市场体制的所有制基础是以公有制为主体,这就使得中国的公权力分布的范围远远超过西方意义上的国家机关,这就是为什么《监察法》的监察对象不只是国家机关公职人员,还延伸到了国有企业、事业单位、社会群众自治组织等机构的有关人员。公权力分布的分散性限制了过去对公权力治理的效率,而现在《监察法》通过统一的专责机关以集中化的方式治理腐败,就是要“把权力关在制度的笼子里”。对国家监察机关的定位,仍然要放在国家治理能力和治理体系的背景下去看待,国家监察体制改革和《监察法》的颁布施行是用法律方法解决国家治理问题,这就要运用法治思维和法治方法来解决其中的相关问题。
  (四)关于监察法学的基础理论
  关于监察法学的基础理论问题,秦前红教授指出,人大制度下的“一府两院”制度,在《监察法》施行以后转变成了“一府一委两院”的制度,保留了宪法架构之下立法权、行政权、司法权、监察权、军事权这样一种制度的安排,但是监察权的边界到底在哪里?如何准确定位监察权等问题是监察法学的重大理论问题,亟待深入研究和探讨。
  关于腐败治理实效的研判问题,周佑勇教授认为,尽管《监察法》实施已经一年,多数地方职务犯罪案件数量大幅下降,但实际上目前腐败的诱因仍然存在,功能完善的监察制度还未建成,应该在做专门性调研工作的基础上进行理论研究,以为完善监察制度建言献策。
  关于监察法律关系,谭宗泽教授认为,由于监察机关机具有国家法律机关的本质属性,也具有政治机关的基本特征,监察法调整的法律关系主要包括国家监察机关监察对象、人民代表机关、党的纪律检查机关、司法机关以及国家监察机关内部的关系。为实现加强对公权力监督的目的,《监察法》应当对国家监察机关的组织、职权、职责、权限和监督手段、监察程序以及国家监察机关本身的监督,以及对国家监察对象合法权益的保障、救济机制进行周密的设计和规范。监察法律关系的基本特征有四个,即其单向性(行使国家监察职能的唯一专责机关)、内部性(调整对象具有职务上或身份上的内部关系)、过程性(执纪过程、内部调查的过程是过程性的)与终极性(犯罪追究以外的违纪调查和廉洁性调查,即监督执纪的第一、二、三种形态,是终极性的行为)。
  莫于川教授认为,《监察法》已颁布施行一年,国家监察体制有明确定位,现在回过头来总结发展历程非常重要也很有必要。《监察法》增加了我们国家公权力的新种类和国家公权力机关的新类型。而这些新类型的出现,体系的重构和形成新的法律关系、社会关系是非常复杂的任务。尽管世界范围内也有类似的机构,但并不完全一样,所以监察机关是更加具有中国特色社会主义法治体系当中的组成部分。《监察法》出台、监察委建立,新的监察法治建立起来以后,特别是《监察法》实施以后,一定要尽快树立监察机关的权威。现在我们要抓紧反思总结,进行制度创新和理论总结,使它成为我们国家治理体系当中重要的、必要的、非常有利的一个要素和环节。
  赵天宝教授认为,《监察法》应该以反腐败为中心,要想实现廉政必然监督,只有严格监督方能实现廉政。中国古代的吏治经验有可借鉴之处,如朱元璋重典惩贪制定《明大诰》、重刑不避亲贵高官、采取多种方式严厉监督官吏等;从朱元璋重典惩贪的当代镜鉴看,主要是要完善反腐治贪立法,并严格执行到位,同时要加强群众的监督和举报。中国社会科学院马克思主义研究所田坤副研究员认为,朱元璋的“重典惩贪”及其当代镜鉴很有意义,但“重典惩贪”的“重典”纬度很多,如果仅仅理解为重刑可能会有失偏颇。现在我国的反腐败关键问题
  要进一步完善刑事犯罪的法网。西南政法大学监察法学院温泽彬副教授则认为,我们要“把权力关在制度的笼子里”。如何落实这一要求,那就是要运用法治思维,把权力寻租空间尽量

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