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【期刊名称】 《学习与实践》
中国共产党党内法规制定试点工作的缘由、关键及其规范
【作者】 李斌雄王荣
【作者单位】 武汉大学党内法规研究中心和廉政研究中心{副主任},武汉大学马克思主义学院{教授、博士生导师}汉大学党内法规研究中心、武汉大学马克思主义学院中共党史专业{博士研究生}
【分类】 其他
【中文关键词】 中国共产党;党内法规;党内法规制定权;党规制定主体扩容
【文章编码】 1004-0730(2018)10-0005-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 10
【页码】 5
【摘要】 中共中央赋权七个省会城市和副省级城市党委在基层党建、作风建设等方面制定党内法规,是党内法规制定主体扩容的重要政策试点和党的建设制度改革的重要探索。新时代党内法规制定主体扩容的试点工作可以从管党治党模式的法治化转型,党规与国法相衔接和协调、党规体系化的完善等方面来理解其重要制度设计意义。有必要明确制定党内法规与社会主义法治体系之间的关系,在党规国法的综合制度体系中把握党内法规的坐标,以党内法规审批为切入点明确党内法规制定权的归属。
【全文】法宝引证码CLI.A.1263561    
  
  中共中央2016年12月正式提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”[1],开启了对党内法规制定主体扩容的新探索。目前七个城市党委积极探索制定党内法规,推动本地区党委管党治党实践创新发展。截至2018年8月20日,武汉市委、福州市委、南宁市委、深圳市委等合计出台10部党内法规。从法规内容上看,深圳市委制定的党内法规覆盖范围更广、地方特色更加突出。试点实践的展开,引发理论界对党内法规体系建设问题的思考。一方面,党务工作者对党内法规制定主体扩容的必要性与路径等问题高度关注,另一方面,学界对党内法规制定主体扩容的理论意蕴的研究成果主要关注党内法规制定主体的构成,聚焦党内法规制定主体及其权限不明确的问题,通过借鉴国家立法体制[2]或基于对现行党内法规关于制定主体的细致梳理[3],提出规范党内法规制定主体的建设性意见。在现有研究的基础上,我们认为需要正视蕴含于党内法规制定主体扩容命题之中的党内法规体系化、制定权的归属等问题,以深化对党内法规体系建设的研究。
  一、制定主体扩容是党内法规建设重要制度设计的探索
  “党内法规与规范性文件的本质区别是什么?试点城市党委是否有必要制定党内法规?”这是党务工作者对于党内法规制定试点工作较为关心的问题。中共中央办公厅法规局在《求是》杂志发文指出:“要鼓励基层试点,对于一些暂不适宜全面施行的重大制度设计,可以授权一些地方开展试点,及时总结经验,为全党全国提供可复制、可推广的制度成果。《意见》提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权,就是为了鼓励有关地方党委先行先试、积极探索,为依规管党治党提供更多基层实践样本。”[4]我们认为,当前理解制定主体扩容的试点工作,可以从“管党治党模式的法治化转型”、“党内法规与国家法律相衔接和协调”与“党内法规体系化的完善”三个角度来认识。
  (一)管党治党模式的法治化转型
  法律是治国之重器,依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。改革开放以来,中国共产党高度重视法治建设,积极推进治国理政的法治化转型,“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,把依法执政确定为党治国理政的基本方式”[5]。党的十八大以来,党中央更加强调依据党章从严治党,依据宪法治国理政,更加注重改进党的领导方式和执政方式。党的十八届四中全会提出全面依法治国战略,确立建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的总目标,将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成,要求“加强党内法规制度建设”、“提高党员干部法治思维和依法办事能力”、“推进基层治理法治化”。[6]党的领导是中国特色社会主义的最本质特征,是社会主义法治最根本的保证。依法治国首先要求党依据党内法规管党治党。因此,党内法规建设“涉及根本理念和根本方式的变革,是政党治理的革命,是摆脱传统依靠领导人的魅力和碎片化的文件、指示、政治运动来治理政党,可以有效防止人治和权力专断,以回应国家治理现代化对政党治理现代化的要求”[7]。从经验的角度看,由于其独特的优势(制定程序简洁性、执行效力良好)和历史的惯性,党内规范性文件成为各级管党治党的主要依凭,依据“红头文件”管党治党也是中国文件政治的重要组成。但同时,文件政治本身存在着消解法律权威、内容和程序规范性不足等诸多负面因素。党内规范性文件也同样存在不同程度的问题,如文件内容同党章和党的理论路线方针政策相抵触、同宪法和法律不一致、明显不适应现实需要等。[8]因此,全面认识党内规范性文件,理解党内法规制定主体扩容试点实践,需要从“道”的层面而非“术”的层面来认识其对于管党治党模式法治化转型的重要制度意义。
  党内法规与党内规范性文件的具体区别如何?我们可以从概念和功能两个方面来辨识。关于党内规范性文件的概念,2012年7月1日起施行的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》及下级党委制定的配套文件均突出强调党内规范性文件的普遍约束力和反复适用性,其范围涵盖党的领导和党的建设领域,而并未涉及制定主体、制定流程、制度功能等核心要素。[9]此外,目前并无权威文献对党内规范性文件给出明确定义。因此,在现有的政治话语中,党内规范性文件的概念是宽泛而模糊的。这使得党内规范性文件制定权限的专有性、制定流程的严谨性和文件内容的严肃性不能得到保障,从而可能导致规范性文件不规范的情况。相对而言,2013年5月27日起施行的“党内立法法”——《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)对党内法规的制定主体、制定原则、制定流程和制度形式等均进行了明确规定,为党内法规制度体系建设提供基本依据和规范,有助于保障党内法规的严肃性、权威性和规范性。[10]另一方面,制度治党的“制度”,是党组织和党员必须遵守的一切规矩,包含“党章、党的纪律、国家法律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例”[11]四个方面的内容。党内法规与党内规范性文件在党的制度体系中居于不同的位置,有着不同的功能分工。党内法规重在创设党组织职权职责、党员义务权利、针对违规违纪行为的处分处理,而其他党内制度则重在落实党内法规、做出细化配套;党务治理主要靠党内法规定规矩、明遵循,不成文的规矩发挥拾遗补缺作用,“在制度治党的诸多‘制度’中,居于脊梁地位、发挥中坚作用的乃是党内法规”[12]。而党内规范性文件侧重于提出政策主张、做出工作部署等,在制定党内法规条件不成熟时,可先通过规范性文件发挥制度作用。[13]显然,相对规范的概念和更加显著的功能,彰显出党内法规的严肃性和权威性,试点开展党内法规主体扩容实践,推动管党治党模式的法治转型便有了充足的制度依据。
  (二)党内法规体系的完善
  党内法规体系在概念提法上经历了从党内法规、党规党法、党的法规、党内法规制度体系、党内法规体系的演进过程[14],而党内法规体系概念的逐步科学化与党内法规建设实践的逐步深化相得益彰。1938年10月,在党的六届六中全会扩大会议上,毛泽东在阐释党的纪律时讲到“为:使党内关系走上正轨……还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”[15]这里要注意,毛泽东当时在作口头报告时是使用“党规”一词,在新中国成立后编辑《毛泽东选集》时修改为“党内法规”一词,这也体现了党的主要领导人对“党内法规”概念的规范性用法的开始。1992年10月,“党内法规”概念正式写入党的十四大修订的党章,标志着党内法规的重要地位得到了党的根本大法的确认。党的十八大以来,党内法规建设明显加快,党的十八届四中全会明确提出“党内法规体系”的概念。
  党内法规体系是党内法规制度体系的关键构成,实现党内法规制度的体系化首先要实现党内法规的体系化。学界关于党内法规体系的讨论多集中于法规效力和法规内容层面,或关注横向的以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系[16],或从党内法规的形式分析党内法规的位阶[17],从党组织的等级角度纵向讨论党内法规的研究成果还相对较少。习近平总书记强调党的制度建设要坚持宏观思考、总体规划,做到“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”[18]。对于党内法规而言,“上下配套”就意味着不同等级的主体所制定的不同位阶的党内法规相辅相成。实际上,在宏观架构上,完善的党内法规制度体系是由一纵一横两个“1+4”制度板块交织而成。其中,纵向的“1+4”制度板块,是指党内法规制度体系在位阶上呈现为金字塔形的等级结构:“1”就是党章,居于制度金字塔顶端,“4”自上而下依次为党中央制定的其他党内法规制度、中央部委制定的党内法规制度、省级地方党委制定的党内法规制度、副省级城市和省会城市党委制定的有关党内法规制度。[19]开展党内法规制定主体扩容实践其目的之一在于完善现有的党内法规体系。从实践上看,“法规制度之间相互配套支撑”是党的十八以来党内法规建设所遵循的原则之一,党内法规制度的内部体系建设也初步实现了三种形式的配套:基础主干中央层级党内法规制度配套党章;具体的党内法规制度配套基础主干中央党内法规制度;地方党内法规制度配套中央党内法规制度。[20]这为在一定程度上、一定范围内下放党内法规制定权提供了实践经验。
  (三)党内法规与国家宪法法律相衔接和协调
  党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系的同时,明确要求“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[21],“努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[22]。至此,经过改革开放40年的发展,法治中国建设的“双驱结构”得以确立——依法治国与依规治党,党规之治和国法之治共同构成法治中国的基本支柱。[23]党内法规同国家法律相衔接和协调,则成为双驱结构正常运行的前提。
  从立法体制上看,我国实行具有中国特色的一元三级立法体制,中央、省级、设区的市国家权力机关及有关行政机关分别享有立法权,从立法主体数量上呈正金字塔型,从立法权限上呈倒金字塔型。[24]2015年3月《立法法》的修改,使省级政权和地市级政权都具备了“通过立法和法治方式实现地方社会治理的权力能力与资质”[25]。在单一制国家结构形式前提下的地方立法权配置,是基于中央与地方关系的纵向分权,有助于保障政治民主、培育民主精神、提升治理效率、促进地方试验与制度竞争等效应[26]。作为重要的地方组织,设区的市、自治州的党组织在党的组织体系中占据重要位置,而副省级城市和省会城市又往往属于政治、经济、文化中心城市,相对于设区的市而言,在政权组织中占据更加突出的位置。在所有设区的市已经获得立法权之后,开展党内法规制定主体扩容实践,有步骤地实现副省级城市和省会城市党内法规与国家法律、地方性法规的衔接和协调,推进各个地方党的领导和党的建设法治化,实现各个地方治理水平和治理能力的现代化,也就具有紧迫的现实意义。注重党内法规与国家法律的衔接和协调,首先要保证党内法规供给的实现,也即是“有规可依”。因此,有学者提出建议鉴于国家立法之成熟性,党内法规体系建设可以适当借鉴国家法体系建设的经验和技术,建立起“地方组织之党内法规;中央纪委、中央各部门之党内法规、中央党内法规、党章”的党内法规体系[27]。
  二、在党规国法的综合制度体系中精准把握试点党内法规的坐标
  从制度体系的角度思考法规制定路径是试点实践的又一个关键问题。体系化方法被广泛运用于社会科学领域,特别是法律规范的体系化被视为实现法律价值之必须。[28]试点制定党内法规,需要遵循体系化思维,处理好试点法规与现有党内法规和规范性文件的关系,处理好试点法规与宪法和国家法律(包括地方政府制定的规章)的关系,在党规国法的综合制度体系中精准把握试点党内法规的坐标。
  (一)处理好试点党内法规与现有党内法规制度之间的关系
  “党内法规体系化绝不是规范条文毫无秩序或目标的简单拼置,一定是建构具有一定顺序和逻辑的规则体系。其核心要义在于诸多单个的党内法规规则间精巧且系统的结合,从整体上形成结构化的制度安排。”[29]试点制定党内法规,必须立足于纵向的“1+4”的党内法规体系,实现与现有党内法规的体系化有机结合。首先,需要坚持与现有党内法规的目标一致性。遵循“以党章为根本依据,贯彻党的理论和路线、方针、政策”[30]的原则,确保试点法规与党章的规定和价值追求相一致,与党中央、中央部委和省级地方党委制定的党内法规制度实现逻辑和目标的一致性,有效服务于管党治党的实践需要。其次,试点制定党内法规,需要牢牢把握“执行性立规”的法规定位[31]。中央党内法规多属于“创制性立规”,填补法规等制度建设空白或者变通其中个别规定而进行的立规。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规有着更加广泛的规范对象、更丰富的规范内容。从制定主体的级别高低、规范事项的丰富程度、规范对象的广泛程度来看,七个试点城市党委制定的党内法规,都处于党内法规体系的最基层。因此,试点制定的党内法规尤其需要注重法规的“规范化”取向,突出党内法规的可执行性。再次,要坚持试点制定的党内法规的“地方性”。处理好试点制定的党内法规与上位党内法规的关系,需要在维护党内法规制度的统一性与党内法规制度的实质创新中取得平衡。为此,试点城市党委必须坚决维护党中央权威,坚持“四个意识”,又充分体现地方特色,发挥地方党委管党治党的主观能动性,需要深刻认识试点法规与中央党内法规、省级党内法规之间的关系,明确自身的侧重点,在赋权范围内实现有价值的党规创制。实际上,本次试点工作布局的试点城市,就充分考虑了地域分布的广阔性、社会经济发展的阶段性和党建发展的不平衡性。各个试点城市党委完全可以根据各自的实际情况,积极探索制定具有地方特色的党内法规。比如

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