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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
基层法院编制内法官助理制度的困境与对策
【英文标题】 A Discussion on the Difficulties and Strategies of theAuthorized-strength Judge Clert System in Grass-roots Courts
【作者】 李弸【作者单位】 西南政法大学法学院
【分类】 法院
【中文关键词】 法官助理;限权法官;审判辅助;法官养成;审判事务精细化分类
【英文关键词】 judge assistant; limited-right judge; assist the judicial work; growing to future judges; fine classification of judicial affairs
【文章编码】 1008-4355(2019)03-0097-14
【文献标识码】 ADOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.09
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 97
【摘要】 本轮司法改革推行法官助理制度至今已近四年,但在实践操作中,法官助理制度运行遭遇阻滞,法官助理与法官、书记员职责不清,法官助理并未能如制度预期所愿有效减轻法官负担。同时,法官助理未来职业规划不明朗亦成为一大难题。借鉴域外经验,英美法系中审判辅助人员的职能定位多为限权法官,大陆法系中司法事务官独立于法官专司非诉事务之责。我国编制内法官助理承载二元功能:一为审判辅助功能,二为法官养成功能。虽不能简单移植国外经验,但可以法官助理二元功能为基础明确法官助理的职能定位,对法官助理采取分阶分级培养模式,前期主要由初中级法官助理承载审判辅助功能,后期由高级法官助理承载限权法官功能。
【英文摘要】 Four years have passed since the judge assistant system was introduced during this round of judicial reformation. However, the judge assistant system has been retarded in practice. There is no clear line of duty between the judge assistant and the judge, nor between that and the court clerk. The judge assistant failed to effectively reduce the judge’s burden as was expected from the top-level design. Meanwhile, ambiguous career planning expectation of the judge assistants is also a difficult problem to tackle. According to the West experience, the function orientation of assistant personnel for judicial work is mainly the limited-right judge under common law system; and under civil law system, the justice officer is especially responsible for non-litigation affairs, independent of the judge. Whereas our national judge assistants undertake binary responsibilities: one is for giving assistance to judge, another is for growing to future judges. Although we cannot simply imitate the West practice, we can define the function orientation of judge assistants explicitly by adopting the rank-classification training pattern for judge assistants, based on the binary responsibilities of judge assistants. The beginning and intermediate judge assistants will assist the judicial work at the early stage. And high-ranking judge assistants will function as limited-right judges at the later stage.
【全文】法宝引证码CLI.A.1263591    
  一、引言
  2015年9月21日,最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》出台,以建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员分类管理制度为重要内容。按照顶层设计的法院人员分类管理方案,法院人员分为三大类:即员额法官、审判辅助人员、司法行政人员,法官助理定位为审判辅助人员{1}。作为员额制改革的配套制度,法官助理的职能定位和配置模式最为重要,在审判权运行机制改革和员额制改革中发挥着承上启下的关键作用。2018年12月4日,最高人民法院《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》提出:“积极研究建立法官后备人才培养体系,认真落实法官助理、书记员职务序列改革,创新完善法官助理培养模式,符合条件的法官助理可以申请参加法官遴选。”法官助理在2015年设定的“审判辅助人员”职能定位之外,又增加一项职能,即员额法官后备人才。由此可见,我国法官助理承载二元功能:一为审判辅助功能,是法官的助手;二为法官养成功能,是员额法官的主要来源。如何使其二元功能并行发挥作用而不至相互抵牾,是本轮司法改革迫切需要解决的问题。
  追溯起来,法官助理并非新鲜事物。早在1999年,最高人民法院在《人民法院一五改革纲要》中就提出在全国法院试行法官助理制度,对配备法官助理和取消助理审判员进行试点,摸索经验。2004年,最高人民法院《关于在部分地方法院开展法官助理试点工作的意见》确定在全国18个法院试行法官助理制度。但彼时的法官助理制度,采用的是以法官助理取代助理审判员的思路,对法官助理的价值认识和司法分工缺乏深入思考{2},故而存在单兵突进、定位不明、配套机制不完善等诸多问题,导致2009年之后,全国范围的法官助理制度实践探索基本处于消极停滞状态[1]。
  本轮司法改革中的法官助理制度与十年前“唱独角戏”的法官助理制度已有很大不同。相关配套机制如司法人员分类管理制度、员额制、司法责任制、职业保障机制等制度也在同步推进和不断完善,因此该项制度在发挥预期作用方面值得期待。应然层面的法官助理,应该成为“主审法官好帮手、承上启下关键人”,一是承担承上启下作用,上辅助法官办案、下指导书记员工作;二是让法官得以抽身琐事;三是拥有良好的成长机制和激励机制。然而,本轮司法改革启动至今已近四年,实然层面的法官助理制度运行模式究竟如何?是否克服了上轮法官助理制度的种种弊病,还是依然存在各种难以消化的问题?本文拟通过实证分析方法对新一轮司法改革中的法官助理制度展开研究。因四级法院职能定位不同,我国基层法院的案件类型囊括了简单案件和复杂案件、小额案件和普通案件、诉讼案件和非诉事件、民事案件和商事案件,案件类型较为复杂。故而探讨基层法院的法官助理制度运行现状,对于破解法官助理职责不明难题、缓解员额制改革后更为突出的人案矛盾压力,更有现实指导意义。同时,制度设计者在探索法官助理来源时曾尝试将聘用制的法官助理以及大学生法官助理作为法官助理的重要补充,但现阶段拥有中央政法专项编制的法官助理才是主要来源。有鉴于此,本文语境下的法官助理均为编制内法官助理。以基层法院编制内法官助理制度运行现状为视角进行实证考察和制度反思,力图对符合我国司法体制框架的法官助理职能进行精准定位,以明确法官助理具体职责,进一步细化司法人员分类改革,希冀对助力司法体制综合配套机制改革有所裨益。
  二、基层法院编制内法官助理制度的实践困境
  本文选取了全国首批审判权运行机制改革和C省司法体制改革的“双试点”法院,即A基层法院为研究样本。理由如下:其一,A法院2014年被最高人民法院确定为全国首批审判权运行机制改革31家试点法院之一,2015年又成为C省5家司法体制改革试点法院之一,作为首批“破冰”法院,A法院将近几年招录的政法编制干警任命为法官助理,其中多数充实到一线工作,为研究法官助理制度运行情况提供了优质土壤;其二,A法院2017年收案量、结案量、增幅均为全省法院第一、审判质效排名居主城区基层法院第一,其在法官助理改革方面遇到的问题和瓶颈在基层法院中具有代表性。本文通过问卷调查、深度访谈的方式对A法院67位员额法官、58位法官助理、37位书记员展开调查,探寻司法改革实施四年以来基层法院法官助理制度实然运行情况。
  (一)基层法院法官助理不堪重负
  本轮司法改革的法官助理多配置在新型1+1+1审判团队中(即1名法官+1名法官助理+1名书记员组成的审判团队),与传统的1+1审判团队相比,除副庭长带队模式外,该种审判团队的每月结案任务均为普通1+1审判团队的150%。A基层法院2017年人均月结案数为24.6件,则普通1+1+1团队月均结案数为36.9件,而每月工作日只有21-22天。按司法改革的设计初衷,为将员额法官解放出来,法官助理需承担审判团队中大部分审判事务性工作,包括联系当事人、审查管辖、送达开庭传票、办理财产保全手续、调查取证、证据交换、调解、全程监控案件流程、案件程序转换、审查监控审限、裁判文书草拟及校对等大量事务性工作。在月均结案36.9件的重压下,法官助理必须超负荷工作才有可能完成任务。如图1所示,“五加二”“白加黑”模式早已成为其工作常态。
  图1:法官助理工作量调查情况
  (二)法官助理在减轻法官负担方面收效甚微
  本轮司法改革的重心为实现“让审理者裁判,由裁判者负责”。将员额法官从烦琐的程序性、事务性工作中解脱出来,让其集中精力专注于案件审理和裁判是法官助理制度设置的初衷,但事实却是员额法官并没有感觉明显减负。如图2所示,法官助理制度并不如顶层设计所愿大幅减轻了法官负担,其中选择了“事务性工作明显减轻”的法官均为院领导。对于普通法官而言,带助理后收案数量激增,副庭长收案数是普通1+1法官的1.3倍,而其余员额法官收案量为普通法官的1.5倍,工作量明显增加。虽然部分事务性工作由助理承担,但员额法官的工作日几乎全被开庭填满。同时,部分员额法官反映对助理撰写的判决改动较大,个别判决书甚至需要几易其稿,整体效率并没有亲力亲为时高。诚如波斯纳法官所言,“对新的助理而言,尽管要求助理起草司法意见,自己又几乎是推倒重来,工作效率不高,造成不必要的迟延。”{3}调查问卷中,高达40.6%的法官坦言:“如果可以选择,宁愿不带助理。”
  图2:带助理后事务性工作变化效果(法官视角)
  (三)法官助理与法官、书记员职责混同
  实践中,法官与法官助理、法官助理与书记员之间职责边界并非泾渭分明,模糊的职责划分导致1+1+1<3,部分团队甚至出现了1+1+1<2的“三个和尚没水吃”的三输局面。
  法官与法官助理权责不清。在问卷调查中,笔者对法官工作事项的全流程进行了设计。结果显示,法官群体自身对于部分工作事项该由法官还是助理承担莫衷一是(如表1)。除送达应由助理及书记员完成无较大争议外,很多事项均存在较大分歧,突出体现在调解、裁判文书撰写等工作事项中。另外诸如庭前准备事项,包括审查诉讼主体、案由、管辖权、受案范围、举证指导、必要的释明等,法官内部分歧也较大。法官与助理在实际工作中职责混同、重复劳动造成审判效率低下的现象必然不可避免。
  表1:法官工作事项分配意向调查
  事项法官完成助理完成法官与助理配合完成
  庭前准备10.0%56.7%33.3%
  阅卷16.7%33.3%50.0%
  送达0.0%83.3%16.7%
  外出调查证据3.3%43.3%53.3%
  诉讼保全10.0%56.7%33.3%
  组织庭前证据交换6.7%56.7%36.7%
  庭审56.7%6.7%36.7%
  调解16.7%13.3%70.0%
  委托鉴定、评估10.0%40.0%50.0%
  查找相关案例、法律依据6.7%40.0%53.3%
  文书制作26.7%13.3%60.0%
  信访接待36.7%6.7%56.7%
  法官助理与书记员分工不明。以《A基层法院法官助理工作职责规定》为例,如庭长分案后,由法官助理负责签收案卷并妥善保管、核对当事人身份信息、排期开庭、制作询问笔录、配合督促书记员完成审判流程节点扫描和信息录入、送达裁判文书等低技术含量的纯事务性工作亦分配给了法官助理,而由于书记员工作职责[2]亦涵盖上述事项,二者职责存在极大交叉。实践中,法官助理分身乏术势必将很多工作交给书记员完成,则法官助理与书记员之间难免相互推诿扯皮、配合失调。部分团队中法官助理与书记员之间能力差别并不大,法官无法将专业性较强的辅助工作交给任何一方完成,只有一分为二,法官助理与书记员工作完全交叉,法官实际上相当于配置了两个书记员。
  (四)法官助理晋升不畅
  在谈及法官助理职业晋升和未来发展时,76.7%的法官助理认为“成为法官路途太漫长艰辛,感觉前途渺茫”,16.4%的助理认为“员额没有完全使用完,每年会有少量助理入额,仍有希望”,只有6.9%选择了“心怀法治梦想,能在法院工作就是最大理想,是否入额不重要”(如图3所示)。A试点法院自2015年全面落实司法体制改革以来,首批进入员额的法官比例为29%,未入额法官比例为18.8%,预留员额法官比例仅为10%,预留的员额比例尚不能完全消化未入额法官。在过渡期五年后,未入额法官亦转为法官助理,员额的补入只有在员额法官因退休、调离等原因退出后才能实现。以2013年进入法院的法官助理为例,过渡期结束后最快入额的时间是2020年,前提是其表现非常优秀突出,在入额考试中战胜其他法官助理和未入额法官,则其担任法官助理的时间至少为7年,而这仅仅是最为理想的状态。在大部分法官助理看来,进入员额遥遥无期。而由于法官员额总量毕竟有限,法官助理不可能都升任为员额法官{4}。如果将法官助理作为一个职业必经阶段,有些助理可能永远在“路上”。
  图3:法官助理自身职业发展预期
  三、基层法院编制内法官助理制度的困境原因
  法官助理设置的初衷是解决员额制改革带来的法官数量锐减与立案登记制改革带来的案件数量猛增之间的矛盾,确保即使法官数量减少,法院各项审判工作仍能顺利运转。然而本轮司法改革推行法官助理制度至今已近四年,仍然存在上述问题,其应然状态与实然状态之间差距过大,究其原因为以下几个方面:
  (一)法官助理定位不清晰
  现阶段,关于法官助理的职责,目前暂无高位阶的法律予以明确。《人民法院组织法》《法官法》中并无对于法官助理职责的描述,最为权威的规定出自最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》19条。该条以清单方式列举了法官助理的职责,如组织证据交换、庭前调解、办理财产保全和证据保全措施、草拟裁判文书等。看似清晰具体,但对法官助理权责、待遇、晋升路径均缺乏统一制度规范,导致各地法院对法官助理的定位各自为政、莫衷一是。对于法官助理的定位,主要有两种观点,一种观点认为助理应完全依附于法官,从称呼来看,其核心地位即是“助理”,决定了助理地位的附随性和从属性{5}。作为法官的助手,其在审判事务上应当听命于法官,遵从法官的合法指令和安排。这种制度安排下法官助理长期处于从属地位又要承担大量事务性工作,工作积极性很难调动。而另一种观点则认为:法官助理应具有独立履职的权利和独立的主体地位,与法官相互协作、相互监督{6}。同时法官与助理还兼具“传帮带”式的师徒关系,由于未来的员额法官均从法官助理中产生,为避免法官助理一直从事审判辅助事务而在转任法官后不能尽快胜任,有必要将法官助理改造为“限权法官”或“候补法官”,对简单裁判事务享有一定程度的裁判权,如小额诉讼案件、速裁案件等。此种观点也有学者提出隐忧:“这些‘候补法官’行使审判权的法律依据是什么?假如当事人挑战‘候补法官’的审判权,申请宣告他们的宣判不具有法律效力,法院将如何应对呢?”{7}现阶段人员分类改革已基本定型,司法人员分类体系中并无候补法官这一职位,其正当性可能会受到挑战。
  (二)制度改革有人员分类无职能分离
  顶层设计以构建权利清晰、权责分明的法院人员分类管理制度为重要目标,但实践中法官、助理、书记员之间虽有岗位分类,却未根据审判权性质和特点进行对号入座、职能分离,具体体现在:
  一是职责规定语焉不详。如独任法官职责中“依法行使其他审判权力”,法官助理职责中“完成法官交办的其他审判辅助性工作”的表述较为模糊,何为审判权力?何为审判辅助性工作?对这些问题的理解仁者见仁、智者见智。即便就裁判权只能由法官行使、其他辅助事务可以由辅助人员处理能够形成一致意见,但裁判的范围较广,对于何种事务必须由法官独立裁判,何种事务可以在法官指导下完成,何种事务可以完全分给法官助理,理论界和实务界并未形成共识。各地操作时难免无所适从、各自为政。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定,法官助理所有工作几乎均在法官指导下进行,以法官的指导、指派、委托、交办为前提。但是哪些事务可以交由法官助理单独行使,哪些必须在法官的指导下进行,并无细化标准。实践中,法官可以不受限制地将与审判有关的全部事务交给法官助理处理,造成部分法官过度依赖助理,推诿让渡审判权。“于是由国家以严格程序招进来的法官助理成为法官的打工仔,类似于英美法官的私人助理。而且这样通过员额法官的个别授权而使法官助理成为实际审理者,有可能成为‘审者不判,判者不审’的另一种制度性根源。”{8}
  二是职责范围界定欠妥。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》将证据交换和草拟裁判文书等工作均分配给了法官助理,是否妥当值得商榷。首先,法官助理组织证据交换可能导致“审者不判”。“法官对个案的处理必须亲临其境,直接审查证据和事实,从感性认识上升到理性认识,形成对案件事实的内心确信。”{9}通常意义上的证据交换过程,指通过举证、质证和证据疑点释明,实现对证据的严格审查,继而对案件事实形成基本判断。而由法官助理组织证据交换可能有悖法官亲历性原则,因此法官助理负责庭前证据交换应仅限于证据开示,简单交换而非举证质证;其次,由法官助理撰写裁判文书欠妥,“裁判理由不仅需要根据法律做出,还需要遵循法律思维规则。”{10}判决书形成的过程如下:认定案件事实→择取法律规范→解释法律规范→对法律规范与案件事实的价值和逻辑关系进行内心确信→形成判决{11}。其本质是法官运用自由心证对案件事实认定和法律适用进行智力裁判的过程。如若全部依靠助理撰写文书,在实践中难免助长部分法官的懒惰习气。同时,顶层设计对法官助理是否出席庭审并无规定,很多助理在未开庭的情况下仅根据庭审笔录即执笔裁判文书,很可能造成关键事实的遗漏,降低裁判文书的质量。因未开庭造成对案件事实和适用法律把控不准又会导致法官要求助理反复修改甚至返工重写,最终降低了司法效率。因此由法官助理撰写的文书因仅限于程序性文书如转普裁定、保全裁定等。
  三是辅助事务未作细分。《意见》对于法官助理与书记员各自职责的表述较为笼统,将助理定义为协助法官从事审判业务的辅助人员,而将书记员定义为事务性辅助人员。审判辅助性工作与审判事务性工作并非泾渭分明,部分审判事务性工作本身也有辅助审判的功能。英美法系国家的法官助理多为法官提供智力辅助服务,主要从事查阅资料、进行法律调研、提出法律意见等智力型事项{2}67。而书记员则为法官的日常事务助手,从事偏重程序性、重复性的低智力型工作。实践中,法官助理和书记员的工作存在多处交叉,很多本应由书记员负责的工作也分给了法官助理,造成法官助理与书记员职责不清。
  (三)法官助理职业规划缺失
  法官精英化的概念预设使员额变成了极度稀缺的资源,在僧多粥少的情况下,法官助理晋升为法官的渠道将会非常狭窄。受员额制39%比例所限,必然有着相当一部分法官助理在很长时间内难以入额。从试点法院改革经验来看,法官助理最快晋升员额法官的期限是七年,那么七年届满后如若法官助理在激烈的竞争中落败,如何激发此类资历较老的法官助理的工作积极性呢?“顶层设计对法官助理制度期待空前之大,但对于法官助理职业规划等缺乏较为深刻的探析。”{2}67若员额注定只能分给少数人,是否能从提高法官助理待遇、完善其职业保障机制、提升其职业尊荣感等其他方面着手呢?遗憾的是,顶层设计对于法官助理的职业保障方面暂无设计和规划。从各地实践来看,现存编制内法官助理多为2012年以来通过严苛而残酷的公务员招录考试层层选拔、过五关斩六将进入法院系统。他们全部通过国家司法考试,受过良好的法学教育,均为硕士研究生及以上学历,心怀法治理想,最大的梦想就是成为法官头顶国徽身披法袍定纷止争,但这个过程太过漫长。相较就业时选择了律师、法务、银行的同学,他们不仅薪水较低,未来发展通道也变得狭窄。一方面是严苛的选拔条件,另一方面却是狭窄的晋升通道、不体面的薪酬待遇、繁重的工作任务。法官助理的入职要求与职业发展之间的强烈反差必然导致优秀法官助理逆向选择流失比率增多、法官助理职业吸引力下降。以2017年重庆法院系统招录报名为例,因很多职位未能达到报名人数或

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【注释】                                                                                                     
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