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【期刊名称】 《学习与实践》
论我国生态环境损害赔偿诉讼
【作者】 王树义李华琪
【作者单位】 国家“2011计划”司法文明协同创新中心{联席主任},武汉大学法学院{教授,博士生导师}武汉大学法学院暨国家“2011计划”司法文明协同创新中心{博士研究生}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 生态环境损害赔偿诉讼;自然资源国家所有权;私益诉讼
【文章编码】 1004-0730(2018)11-0068-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 11
【页码】 68
【摘要】 为加快生态文明制度体系形成,由磋商与诉讼组成的生态环境损害赔偿制度于2018年1月1日开始全面实施。其中,生态环境损害赔偿诉讼在主体、程序及内容方面均呈现出公权性、程序性及救济性,表明其是我国一项特殊的环境诉讼。同时,政府的索赔权来源于自然资源国家所有权,而自然资源国家所有权具备的私权属性决定了生态环境损害赔偿诉讼属于特殊的私益诉讼。据此,为全面推进生态环境损害赔偿诉讼的实施,有必要妥善协调其与环境侵权诉讼、环境公益诉讼之间的关系,从而完善我国现行生态环境损害赔偿制度。
【全文】法宝引证码CLI.A.1263565    
  
  我国近些年来频发的环境污染和生态破坏事件,如“康菲油污案”“腾格里沙漠污染案”“常州毒地案”等,不仅直接影响着人们的身体健康和财产安全,更是对生态环境造成了极大的破坏,有些损害甚至不可逆转。2012年《民事诉讼法》修改,建立了环境民事公益诉讼制度,2014年修订的《环境保护法》则将环境民事公益诉讼制度具体化。2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的新增条款,确立了检察机关提起环境民事和行政公益诉讼的制度。2015年12月3日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,授权试点省级政府作为该行政区域内生态环境损害赔偿权利人,对相应突发环境事件、环境污染和生态环境事件等可以依法追究生态环境损害赔偿责任。2017年12月17日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》),宣布在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度,并要求到2020年力争在全国范围内初步构建完备的生态环境损害赔偿制度。我国在保护社会公共利益方面打出的这一套组合拳,充分显示了国家在维护公共利益方面的决心。不过,我国在正式确立环境公益诉讼后,为何又设立生态环境损害赔偿诉讼,该制度有何不同,诉讼性质为何,与环境公益诉讼的关系又如何处理,这些问题都直接关涉我国生态环境损害赔偿制度的功能发挥,亟待厘清,具有极大的理论和实践意义。
  一、生态环境损害赔偿诉讼的特征
  生态环境损害赔偿诉讼在全国展开,展现出不同于传统诉讼类型的特殊性,即政府作为赔偿权利人的赔偿模式展现其公权性,确定磋商前置的索赔方式呈现其程序性,以及以生态环境利益为主的诉讼方式突出其救济性。
  (一)公权性:以政府为主导的赔偿模式
  《改革方案》将生态环境损害赔偿主体明确为省级、市地级政府,而省级、市地级政府作为赔偿诉讼的提起和主要推动者使得赔偿诉讼呈现出公权性特征,区别于我国现行其他环境诉讼类型。在传统行政法理论中,行政权一向被视为公共利益的主要代表,其基本任务就是保护公共利益,实现公共政策。[1]以行政强制、行政处罚等为表征的末端治理成为政府行使行政监管权的主要方式,而生态环境损害赔偿诉讼是政府行政权在司法领域的体现,更是强调了政府在我国环境治理中的主导地位。具体可从三个层面来看:首先,发生重大环境事件时,依据《改革方案》,政府需要追究赔偿责任的,应组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作,主动与赔偿义务人磋商。这阶段体现了传统行政法上的支配与被支配之关系;其次,决定是否提起诉讼时,政府依据磋商具体情形,决定是否启动生态环境损害赔偿诉讼,就具体详细的赔偿费用提出诉讼请求。这恰好反映了政府的行政权与司法权的相互交叉与配合;最后,在磋商协议达成或法院判决以后,政府作为赔偿权利人对磋商或诉讼后的生态环境修复效果应及时进行评估,具有直接管理、使用赔偿资金进行替代性环境修复的权利,确保生态环境得到有效修复。而这种执行监督更是彰显了环境治理过程中行政机关的主导地位。所谓“赔偿权利人的主体地位意味着只有省级人民政府才享有生态环境损害赔偿各项程序与实体权利最终的决策权和处分权”[2]。由此可见,以国家强制为保障的权力特征始终贯穿于生态环境损害赔偿诉讼过程,符合当前我国行政主导的环境治理模式,也彰显着行政权与司法权的配合。
  基于行政机关的诉讼主体选择,其有助于:一方面,由政府作为索赔权人能够大大降低“政企合谋”的风险。由于政府往往受到政绩要求的影响,可能与污染者之间存在直接利害关系,而通过赋予行政机关索赔权可以说是较为理性的选择,即在司法机关的监督和参与下,能够保证行政机关权力行使的谨慎性。另一方面,合理配置行政资源与司法资源。相较于社会组织、检察机关而言,我国行政机关由于公共身份和法定职能上的公益特性,在维护生态环境方面更具优势,能够与其诉讼启动权相衔接。同时,当前我国环境司法得到极大地推动,为避免行政权与司法权错位,赋予行政机关索赔权能够使其在生态环境损害赔偿诉讼中充分把握住两者界限,发挥更为积极主动的作用。
  (二)程序性:以磋商前置为条件的索赔方式
  依据《改革方案》,磋商程序是提起生态环境损害赔偿诉讼的前置性条件,只有在磋商未达成一致的情形下,才可以提起生态环境损害赔偿诉讼。以全国首例生态环境损害赔偿磋商案为例,2016年4月贵阳市环保局检查发现小寨坝镇大鹰田附近存在非法倾倒废渣的情况,贵州省政府授权省环保厅作为赔偿权利人,与赔偿义务人共同委托贵州省律师协会作为第三方组织磋商。据此,双方在遵循着自愿、合法、公平等原则基础上达成了磋商协议,以非诉讼途径解决了生态环境损害赔偿案件。这样的索赔方式能够有效提高生态环境保护效率,同时避免出现审判实践中的技术难题。可以说,以磋商为前置程序的赔偿诉讼呈现出不同于普通磋商的特殊性:其一,公权特征显著。磋商启动权由索赔权人享有,公法权能始终主导于磋商全过程,行政规制意义上的公权特征十分显著;其二,民法精神贯通。行政机关与行政相对人展开磋商,依据民法尤其是合同法上的平等和意思自治等原则展开,不同于以往的垂直型法律关系构造,由强制性向非强制性特征转变,达成一种平行式的法律关系,共同为寻求生态环境损害解决方案而努力;其三,司法力量保障。对于行政相对人而言,在磋商程序中必定会受到“磋商未达成一致,赔偿权利人可依法提起诉讼”之规定的震慑,从而慎重对待磋商,力求为生态环境损害寻求最佳解决途径。
  磋商程序是赔偿权利人与赔偿义务人之间平等协商的平台,尽管其仍具有浓厚的行政色彩,但却区别于已有行政管制途径和环境公益诉讼方式,其旨在通过磋商协议正当分配国家和私人之间的环境风险与责任,为赔偿权利义务主体双方寻求一种环境协商共治模式。而且,鉴于生态环境损害具有潜伏性、累积性,甚至一定程度上具有不可修复性,通过诉讼请求生态修复的实现往往耗时耗力,不利于突发环境事件的处理。相比之下,由行政机关主导并启动磋商程序,能够快速实现生态环境的补救、修复或以其他替代性方式对环境加以维护,及时并有效,从而避免损害的进一步扩大。司法途径作为权利救济的最后一道屏障,应当在穷尽其他手段之后再予以实施,否则极易造成司法资源的浪费。因此,磋商前置之设计具有重要的程序意义。
  (三)救济性:对生态环境利益的诉讼救济
  一直以来,我国传统的环境侵权遵循“环境损害-人身权、财产权”的救济路径,往往忽视作为侵权损害介质的生态环境本身,即“主要为有主自然资源的财产性损害的赔偿,此部分损害可通过民事侵权损害赔偿予以救济,但有主自然资源可能超过其财产价值而具有生态价值,此部分生态价值的救济须借助生态损害赔偿制度实现”[3]。而生态环境损害赔偿诉讼正是基于此而设立的由行政机关以民事诉讼方式主张致害人承担生态环境修复或金钱赔偿责任的一项特殊制度。通过对《改革方案》适用范围的分析,该诉讼旨在保护生态环境本身,并未囊括对“人”造成的损害救济,即保护“以清洁的水、空气等为代表的生态环境因其同时具备的共享性与普惠性特点而被归属于法学概念体系下的环境公共利益”[4]。不仅如此,生态环境损害赔偿诉讼所采取的责任承担方式重点在于对生态环境本身的修复或赔偿,其中,修复并非指恢复原状性质,而是指基于生态环境的系统性、公共性,通过一定的标准予以衡量作出的修复措施,而赔偿也并非单纯赔偿清除污染、修复环境的费用,还包括赔偿生态环境功能永久性损害所造成的损失费用等。
  生态环境损害赔偿诉讼最直观的表现是对生态环境利益的修复,但其背后所蕴含的逻辑是贯彻落实损害担责原则。依据《环境保护法》5条的规定,损害担责是我国环境保护的一项基本原则。它不仅涵盖了污染者责任,更是纳入了生态破坏者责任,“旨在为环境法律责任规则提供指引和正当性支撑,属于环境法律责任规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”[5]。生态环境损害赔偿诉讼试行的赔偿义务人是造成生态环境损害的单位或个人,让污染者和破坏者承担相应的赔偿责任,赔偿的范围主要是生态环境损害产生的各项费用之和,从而达到修复受损环境的目的。可以说,损害担责原则为生态环境损害赔偿诉讼提供了正当性支撑,反过来,生态环境损害赔偿诉讼是损害担责原则在生态环境损害领域里的具体运用。
  二、生态环境损害赔偿诉讼的诉讼性质
  索赔权基础作为一项诉讼性质的判断依据,直接影响着诉讼类型。政府基于自然资源国家所有权提起诉讼,而自然资源国家所有权本身所具备的私权属性决定了生态环境损害赔偿诉讼是特殊的私益诉讼,不同于我国现行的环境民事公益诉讼。
  (一)政府索赔权来源:自然资源国家所有权
  《改革方案》第3条将生态环境损害的适用范围限定在,当发生较大及以上突发环境事件、国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件以及其他严重影响生态环境后果的事件时,省级、市地级政府经国务院授权,能够对规定范围内的生态环境损害提起赔偿诉讼。那么,地方政府提起赔偿诉讼的法理基础来源究竟是什么?这是在当前权利话语体系下对生态环境损害赔偿诉讼性质进行分析时须解决的首要问题。
  众所周知,生态环境具备生态价值和经济价值的双重价值。基于生态环境的公共物品属性,其难以权利化进而确立遭受损害的“索赔主体”,故人们利用生态价值和经济价值附着在同一客体上的状态,试图通过能够“确权”的自然资源来保护“无主”的生态环境,进而利用自然资源损害来涵盖生态环境损害。[6]早在20世纪80年代,我国就已经有地方政府进行生态环境损害赔偿的实践案例,如1983年的巴拿马籍“东方大使号”油轮触礁溢油案、1997年新加坡籍“海成号”油轮溢油案等。至1999年,我国则通过《海洋环境保护法》正式确立了行政主管部门进行海洋生态环境损害赔偿诉讼制度。2011年发生的康菲溢油案,国家海洋行政主管部门迅速会同涉事企业磋商并确定了赔偿金额,达成赔偿协议,在距离事件发生不到一年的时间内便确定了巨额的生态环境损害赔偿金额与生态修复资金等相关费用。实质上,行政主管部门基于海域所有权对海洋环境损害提出赔偿,即通过自然资源国家所有权介入到生态环境损害案件中,向侵权行为人请求赔偿。在此基础上,《改革方案》则确立了政府进行磋商和诉讼的索赔规则。
  具体来说,依据《宪法》《物权法》规定,矿藏、水流、海域、城市土地、及部分森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有,即全民所有,由国务院代表国家行使所有权。当这些自然资源受到损害后,现有制度中缺乏具体索赔主体的规定,继而通过确定经国务院授权的省级人民政府为赔偿权利人,对受损的自然资源予以修复和赔偿,其中,政府主要是侧重于对国有自然资源的损害提起索赔。[7]据此,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的权利来源为自然资源国家所有权。
  (二)自然资源国家所有权的私权属性分析
  基于前述分析,可以说生态环境损害赔偿诉讼的索

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