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【期刊名称】 《中国应用法学》
关于全面落实司法责任制综合配套改革的若干思考
【作者】 胡仕浩
【作者单位】 最高人民法院司改办{主任、全国审判业务专家}
【分类】 司法
【中文关键词】 司法责任制;司法体制综合配套改革;系统性;整体性;协同性
【英文关键词】 judicial responsibility system; comprehensive reform of the judicial system; systematization; integrity; coordination
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 18
【摘要】

深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,是党的十九大部署的重大改革任务,是人民法院贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,推进审判体系和审判能力现代化的重要措施。全面落实司法责任制应当坚持系统思维、法治思维、辩证思维,把握“让审理者裁判,由裁判者负责”的核心要义,着力破解改革中存在的职能分工不明、审判责任不实、监督管理不力、裁判尺度不一、保障激励不足、配套机制不完善等突出问题。本文从准确把握综合配套改革的时代背景、重要意义、基本要求、实践路径和辩证方法五个方面,就完善司法责任制综合配套改革的几个重点问题进行剖析论证,提出建议对策,以增进司法责任制改革的系统性、整体性、协同性,促进改革落到实处、见到实效。

【英文摘要】

Deepening the comprehensive reform of the judicial system and fully implementing the judicial responsibility system are the major reform tasks deployed by the Nineteenth National Congress of the Party. They are also the important measures taken by the people's courts to implement Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era and to promote modernization of the judicial system and judicial capacity. To fully implement the judicial responsibility system, we should adhere to systematic thinking, rule of law thinking and dialectical thinking, grasp the core meaning of “let the judges decide and be responsible for their judgements” and put forth effort to solve the outstanding problems existing in the reform such as unclear division of functions, inadequate judgmental responsibility, insufficient supervision and management, divided judgment standards, incomplete guarantee and incentives imperfect complementary mechanisms. From the perspectives of accurately grasping the background, significance, basic requirements, practical path and dialectical methods of comprehensive reform, this article analyses several key issues of improving comprehensive reform of judicial responsibility system and put forwards proposals to improve the systematization, integrity and coordination of judicial responsibility system reform and promote the reform to achieve real results.

【全文】法宝引证码CLI.A.1273416    
  
  

【编者按】

最高人民法院于今年2月对外发布了《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》。“五五改革纲要”的出台,进一步明确了人民法院未来五年改革的目标及具体任务。为此,本期开设“司法体制综合配套改革”专题策划,聚焦法院系统的司法改革问题。

最高人民法院副院长李少平撰写的《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导推进实施人民法院第五个五年改革纲要》一文,回顾了人民法院司法改革的进程与历史经验,梳理了提出“五五改革纲要”的时代背景与实践基础,并深入剖析了“五五改革纲要”的主体内容和制度体系,是全面、深刻解读“五五改革纲要”的权威之作。最高人民法院司改办主任、全国审判业务专家胡仕浩撰写的《关于全面落实司法责任制综合配套改革的若干思考》一文,从准确把握综合配套改革的时代背景、重要意义、基本要求、实践路径和辩证方法五个方面着手,就完善司法责任制综合配套改革的几个重点问题进行了剖析论证,对深度理解司法体制综合配套改革的内涵及要求颇有裨益。除对司法体制综合配套改革宏观问题的论述之外,本专题还选择了综合配套改革中涉及的“队伍建设”和“权力配置”两个侧面,具体展示了对法院改革现状的观察与思考。河南省郑州市中级人民法院院长李志增、研究室副主任李冰撰写的《内生型塑造:法官助理三阶式养成路径探析——基于审判辅助事务与初任法官培养模式的契合》一文,直面现实中产生的内生型和外聘型两大法官助理类别,指出了现有法官助理管理及法官培养模式的不足之处,并提出了建立内生型法官助理的三阶式养成路径。天津市南开区人民法院研究室法官郑博涵撰写的《院庭长审判监督管理权配置模式研究——以审批事项设置标准为切入》一文,侧重关注审判监督管理权的配置模式问题,这为正在热议的院庭长权力清单的制定提出了具有参考价值的建议。衷心期待本专题能抛砖引玉,引起更多学界专家对司法改革现实问题的关注和思考,共同为中国特色社会主义法治事业建言献策。】

新时代人民法院全面深化司法体制改革已经从夯基垒台、立柱架梁、试点探索进入全面落实、综合配套、纵深推进的阶段。党的十九大报告提出,“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。这是人民法院进一步深化司法体制改革、推进法治中国建设的根本遵循和行动指南。全面落实司法责任制离不开综合配套改革,如何认识和把握司法责任制综合配套改革的重要意义、基本内涵、科学方法与实现路径,这既需要通过实践探索,也有必要加强理论研究。

一、准确把握“司法体制综合配套改革”的时代背景

“综合配套改革”这一提法最先见于经济体制改革领域。随着经济体制改革的深入发展,各方面、各领域的联动性越来越强,各方面改革的协同配套推进越来越决定着改革成败,对改革的系统性、综合性、配套性提出了更高要求。2005年6月,国务院批准上海浦东新区进行社会主义市场经济综合配套改革试点,由此揭开了国家改革战略层面综合配套改革的序幕。之后,我国又先后批准成立了天津滨海新区、重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区、浙江省温州市金融综合配套改革试验区等多个综合配套改革试验区,并形成了全面系统型试验区、以国家重大发展战略为主题的试验区、专项型试验区三种不同的综合配套改革试验区,由此全面铺开综合配套改革试点工作。[1]

综合配套改革之于司法领域,尚属新提法。2017年7月,习近平总书记对在贵阳召开的全国司法体制改革推进会作出重要指示,要求推动司法体制综合配套改革试点,提升司法的整体效能;同年8月29日,十八届中央深改组第38次全体会议审议通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》;2017年党的十九大报告提出“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。从党的十八大提出“全面深化司法体制改革”到党的十九大提出“深化司法体制综合配套改革”,表明我国推进司法体制改革战略思维、战略重点和战略方式发生了变化:

一是更加注重司法体制改革在全面深化改革中的战略支撑地位。司法体制综合配套改革,不仅是司法领域各项改革举措之间的综合配套,还与经济、政治、文化、社会、生态文明各领域体制改革相互关联、相互配套、相互协同。作为人民法院贯彻落实新时代中国特色社会主义基本方略的切入点和着力点,作为贯彻“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局的重要路径,司法体制综合配套改革对于全面深化改革、全面依法治国发挥重要作用。党的十九大后,中央深改组(委)先后审议通过涉及法院的重大司法改革方案包括《关于加强知识产权审判领域改革创新若干问题的意见》《关于建立“一带一路”争端解决机制和机构的意见》《关于设立上海金融法院的方案》《关于增设北京互联网法院、广州互联网法院的方案》,上述司法改革举措分别被认为是积极服务和保障国家创新驱动战略、“一带一路”、防范化解金融风险、网络强国战略。司法体制改革不仅是政治体制改革的重要组成部分,在综合配套阶段,也将在服务保障党和国家工作大局方面发挥更多作用。

二是更加注重巩固落实司法体制改革已有成果。司法体制综合配套改革是对司法体制改革的进一步深化,是党的十八大以来司法体制改革的必然延伸,也是站在党的十八大以来司法改革的基础上进一步谋划推进司法改革。因此,党的十九大后首先仍然强调要抓好党的十八大以来司法体制改革举措的落实和改革成果的巩固,解决改革面临的新情况新问题,完善配套制度机制,推动已有改革措施的全面落地见效,防止改革走回头路或半途而废。

三是更加注重司法体制改革的系统配套推进。党的十八大以来司法改革取得了重大阶段性成效,“四梁八柱”的改革主体框架基本搭建完成,但是落实不到位、配套不完善、推进不系统等问题较为突出。司法体制综合配套改革是系统论思维主导下的战略选择,“综合配套改革就是把司法体制改革看作一个整体,避免改革举措各自为战,使改革的思路和方案能够全面涵盖司法体制机制的各个领域和主要环节,使改革的触角能够深入到司法体制机制的各个方面,统筹协调各项改革举措相互配合、相互促进、有机融合,增强各方面、各领域、各层次改革的协调联动”。[2]开展司法体制综合配套改革,重点是要为已出台的司法体制改革举措提供精细化配套和保障,按照系统性、整体性、协同性相统一的改革方法论要求,对已经出台的改革举措狠抓配套落实,对存在短板的改革举措持续配套补齐,对分散发力的改革举措强化配套协同,对相互关联的改革举措注重配套对接,对行之有效的改革举措推动配套立法,全面激发改革的“联动效益”和“共生效应”,确保各项改革举措形成整体合力、真正落地见效。

二、深刻把握全面落实司法责任制的重要意义

司法责任制,从狭义上说,是指行使司法权的主体根据法律和政策规定,对司法行为及其产生的结果是否承担责任以及承担何种责任的制度;从广义上说,也指中央部署的以司法责任制为核心的包括司法人员分类管理制度、司法职业保障制度等在内的司法体制改革。

党的十八届三中全会提出:“让审理者裁判、由裁判者负责。”这是司法责任制改革的基本价值取向和核心要义,司法责任制改革各项举措的制定、完善、落实均是围绕这两句话展开的。“让审理者裁判”,就是要改革审判权力运行机制,让法官、合议庭等法定审判组织行使审判权,解决审理权与裁判权分离的问题,克服“审者不判、判者不审”,层层审批、责任不清的弊端;“由裁判者负责”,就是要让裁判者对办理的案件质量、效率和公信力负责,对故意违反法律法规的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,依法应当承担违法审判责任。由审理者裁判是让裁判者负责的必要前提,由裁判者负责又是让审理者裁判的必然要求,这两句话都要讲才是完整的。

这里还要注意正确理解“审理者”和“裁判者”。“让审理者裁判”中的“审理者”,主要指代表法院行使审判权的独任法官、合议庭和审判委员会等法定审判组织;“由裁判者负责”中的“裁判者”,是指作为审判权行使整体、能够对裁判全面负责的主体。因此,“让审理者裁判、由裁判者负责”可以从两个层面理解:一是对外部而言,法院是案件审理者,依法独立公正行使审判权,并对裁判负责,据此排除任何国家机关、社会团体和个人对司法权行使的干预;二是对内部而言,参与审判过程的任何主体,必须有相应的审理过程,把自己的意见建立在通过审理获得必要信息的基础上,并对具体的参与行为承担责任。

司法责任制改革,以员额制为前提、以人员分类管理为基础、以审判权运行机制为核心、以办案责任制为约束、以司法职业保障为推动、以繁简分流等机制为配套,在整个司法体制改革中处于关键性的中枢地位,牵一发而动全身,被习近平总书记称为司法体制改革的“牛鼻子”。从2014年6月开始,全国部分法院分三批开展试点,2016年7月以后全国法院全面推开。目前,新型的审判权运行机制已在全国法院初步建立、各类人员权责进一步明晰、司法责任有效落实,司法责任制改革已取得阶段性成效。党的十九大提出全面落实司法责任制,充分表明以习近平同志为核心的党中央将司法责任制改革作为全面深化司法体制改革、全面推进依法治国的重要路径和根本抓手,体现了司法责任制改革在全面深化司法体制改革和全面推进依法治国中的重要地位和重大意义。北大法宝

全面落实司法责任制,是完善公正高效权威的社会主义司法制度、建设中国特色社会主义法治体系的关键举措。习近平总书记指出,“深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措”。司法责任制改革是司法权力运行机制的重大转型与革命,给法院带来的是革命性、历史性的变化,对于构建中国特色社会主义审判权力运行体系、完善中国特色社会主义司法制度具有里程碑意义。唯有全面落实司法责任制,才能满足建设公正高效权威的社会主义司法制度的需要,才能推动中国特色社会主义法治体系的完善。

全面落实司法责任制,是解决司法体制机制深层次问题、切实提升司法质量、效率和司法公信力的现实需要。习近平总书记在党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出:“司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。”“要重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”改革以前,法院内部对裁判的层层审批把关虽然有其合理之处,但却有自身难以克服的弊端,比如判审的分离违背司法规律,行政化的审批模式分散了责任,管理环节过多影响审判效率,也给权力寻租留下较多空间等。全面落实司法责任制,就是要着力解决过去审者不判、判者不审、权责不明、责任不清等问题,去除司法行政化的弊端,促进司法更加公正、更加高效、更加权威、更具公信力。

全面落实司法责任制,是坚持以人民为中心的发展思想、满足人民群众对司法为民、公正司法期待的必然要求。习近平总书记指出,“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求,努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”。人民群众对司法机关的信赖不是凭空、抽象的,而是在每一个司法案件中点滴积累来的。人民法院每年办理的案件数以千万计,但必须深刻认识到,执法办案中万分之一的失误和不公,对当事人而言都是百分之百的伤害。全面落实司法责任制,直接目标是为了促进提高审判质量、效率和司法公信力,归根结底,是为了满足人民群众对司法为民、公正司法的期待,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

全面落实司法责任制,是全面推进司法体制改革、深化司法体制综合配套改革的基础工程。全面落实司法责任制,在全面深化司法体制改革中具有牵一发而动全身之地位,事关司法体制改革成败。实行法官员额制也好,加强司法人员职业保障也好,都是为了全面落实司法责任制。给法官提高待遇,绝不仅仅是因为法官“白加黑”“5+2”的辛勤付出,主要在于审判权的特殊性,法官要判断大是大非,决定生杀予夺,不能有丝毫的偏袒,必须铁面无私、公正司法。这一特殊性决定了行使主体的权责利必须一致,履职责任必须与保障程度相匹配,不能只行使权利不承担义务,只享受保障不担当责任。如果司法责任制没有落实好,加强职业保障的正当性也会受到质疑,我们也无法向党和人民交代。

三、准确把握落实司法责任制综合配套改革的基本要求

习近平总书记指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。[3]具体到司法改革领域,总目标就是完善和发展中国特色社会主义司法制度,推进审判体系和审判能力现代化。从当前面临的问题看,司法改革已经进入深水区,有更多险滩急湾要过,有不少“硬骨头”要啃。司法改革的推进深度、落实力度、见效程度在不同地区之间仍然存在明显差异,一些改革的整体性、协同性、配套性不足问题比较突出,一些关联度高、耦合性强的改革举措衔接不够。例如,一些地方审判辅助人员配置不足,审判团队合力不强;一些地方放权后配套的审判监督管理机制不够健全,法律适用统一机制不够完善;法官单独职务序列配套生活待遇尚未完全落实,部分地方工资改革实际增资有限,干警改革获得感不强;信息化重建设、轻应用现象仍然存在,办案人员和人民群众的诉讼体验感差等问题突出,等等。这就要求我们始终坚持以问题为导向,奔着问题去,多措并举改,切实打通改革堵点,解决改革痛点,提升改革系统集成能力和整体效能。深化司法责任制综合配套改革关键要把握三大核心要求:系统性、整体性、协同性。

(一)系统性

系统性,是全面深化司法责任制综合配套改革的首要特征。按照现代系统论的观点,改革活动是一个由多要素、多环节、多层面、多内容交互作用而构成的庞大而复杂的社会系统工程。[4]综合配套改革首先就是要以系统集成的思维和视野来推进司法体制改革,注重改革各举措之间的关联性,使改革各领域、各举措能够彼此串联、形成有机整体。系统性一方面体现在司法改革领域内部的系统关联上,比如司法责任制的改革必须与司法人员分类管理改革、司法职业保障制度改革统筹一体推进,立案登记制的改革必须与多元化纠纷解决机制改革、案件繁简分流机制改革统筹一体推进,以审判为中心的刑事诉讼制度改革必须与刑事案件认罪认罚从宽制度改革统筹一体推进,信息化和智慧法院建设必须与体制机制改革深度融合、一体推进等等。另一方面体现在司法责任制综合配套改革还必须与经济等其他领域改革密切配套、系统关联,比如改革公司、金融、破产、涉外商事等诉讼制度、审判程序和工作机制,致力于打造一流的法治营商环境;改革环境资源案件管辖制度和审判机制,积极服务保障生态文明建设等。全面落实司法责任制关键就要在激活各单项举措的同时,尽可能让各项举措相互配套、相互关联,产生改革“联动效益”和“共生效应”。

(二)整体性

整体性,就是要求构成系统的各个要素应当相互关联、相互作用,最终体现系统的整体性质并推动整体的发展,促使系统的整体功能大于各部分之和,产生1+1>2的效果。深化司法责任制综合配套改革的整体性要求是要有整体目标导向,司法体制各领域都有多项改革举措的规划设计,而这些改革举措互相集合,最终要实现全面落实司法责任制的总目标。这些改革举措的研究、规划、试点、推广,都要服从和服务于完善公正高效权威的社会主义司法制度,促进审判体系和审判能力现代化这一总目标。在这一总目标导向指引下,改变碎片化的思维,实现改革各项举措的整体推进,避免单兵突进导致改革后续难以为继。以构建科学高效的司法权力运行体系为例,必须从权责配置、办案机制、监督管理、责任落实、运行保障等多个方面整体推进。当然,整体推进并不意味着平均用力、不分重点,而是要善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,注重抓重要领域和关键环节,实现整体推进和重点突破相统一。深化司法体制综合配套改革的核心仍然是全面落实司法责任制。从狭义上说,深化司法体制综合配套改革最关键的就是围绕全面落实以司法责任制为核心的司法体制改革,建立健全相关配套制度机制,解决司法责任制运行过程中的系统性、配套性障碍,增强司法权力运行的协调性、联动性,把司法责任制真正落到实处。

(三)协同性

协同性,就是要求系统内部各个子要素之间能够相互协调、相互配合,强调补齐短板,协同联动,避免系统内各要素之间的相互抵消、相互内耗,促使整个系统能够依然保持稳定。司法体制综合配套改革涉及面广,改革举措众多,更要强调改革举措之间的协同性。强调改革协同性,也有利于进一步解决目前司法改革过程中的制度机制、政策措施不配套不协同的问题。比如,面对新型审判团队建设需求,实践中一些地方审判辅助人员的短缺,严重影响到审判团队的实质化同步建设;放权于法官后,配套监督管理机制的不同步,又会影响到司法责任制改革落实的效果。这轮司法体制改革各举措之间的耦合性很强,这就给改革的协同性带来更大的挑战。此外,深化司法体制综合配套改革不仅涉及法院自身,还将牵扯组织、纪检、监察、人社、财政、公安、检察、司法行政等多部门多主体,如何协调各方力量共同推动司法改革,也是下一步改革面临的现实问题。

四、准确把握全面落实司法责任制综合配套改革的实践路径

习近平总书记在今年的中央政法工作会议上对司法体制改革工作作出明确指示,要求政法系统要从优化机构职能体系、全面落实司法责任制、完善权力运行监督制约机制、深化诉讼制度改革四大方面着力,在更高起点上推动改革取得突破性进展。最高人民法院日前发布的“五五改革纲要”,进一步明确人民法院未来五年要着力完善的十大制度体系,提出了140项改革任务,清晰规划了改革的施工图、任务单和计划表,深化司法责任制综合配套改革就是要在“四梁八柱”基础框架已经搭好的前提下,以十大体系为着力点,实施配套“精装修”工程。其中最为关键的是围绕以下三个方面加强综合配套改革:

(一)围绕全面落实司法责任制加强综合配套改革

司法责任制改革全面推开以后,各地法院审判权力运行机制改革有序推进,主要表现在:一是全国法院普遍建立“谁审理、谁裁判、谁负责”的办案机制,案件审批制基本取消,法官办案主体地位确立,审判委员会讨论案件数量明显下降;二是灵活组建各类审判团队,实现人员配置优化、效能提升;三是院长、庭长普遍回归审判一线,领导干部办案数量明显提高;四是信息化审判监督管理机制逐步健全。同时,也暴露出一些问题,比如:一是一些地方审判团队辅助人员不足,或是法官助理、书记员职责不清,或是没有与内设机构改革、繁简分流等统筹协调,导致审判团队徒有其名、机制空转;二是放权后一些地方适应新型审判权力运行的监督管理机制不健全,一些地方法院院长、庭长不敢监督、不愿监督、不善管理,特别是对监督方式把握不准;三是放权后,“类案不同判”问题较为突出,保障统一法律适用的机制不够健全;四是法官惩戒制度机制缺乏实施细则,与纪检监察衔接不畅,违法审判责任追究机制还有待健全完善;五是一些地方司法人员绩效考核制度不完善,有的地方办法简单粗糙,奖金分配仍吃“大锅饭”,有的地方操作过于复杂,导致改革红利又迟迟不能落地。这些问题的存在,一方面固然有改革理解把握和落实不到位的原因,另一方面也与相关配套制度机制没有跟进有关。因此,如何建立健全与司法责任制要求相适应、与新型审判权力运行体系相配套的制度机制,是摆在各级法院面前一项重大而紧迫的课题。

一要完善独任庭、合议庭办案机制。审判团队建设侧重于司法人力资源的优化配置和审判事务的分工协作,并不改变独任庭、合议庭作为审判组织的基本形式。各级法院应当根据法院审级、案件数量、案件类型、难易程度和人员结构等因素,适应独任制、合议制的不同需要,因地制宜、灵活组建审判团队,落实独任庭、合议庭作为法定审判组织的办案主体地位,强化审判团队作为办案单元和自我管理单元的功能。基层人民法院以独任制审判团队为主,也可以由资深法官、初任法官和审判辅助人员组成审判团队,发挥资深法官“传帮带”作用。中级以上人民法院应当积极探索随机组成合议庭,也可以设立相对固定的专业化合议庭,但人员应当定期交流调整。

二要完善配套审判监督管理机制。司法责任制改革后的审判监督管理不能再沿用审批制,而是要发挥信息化、大数据、人工智能等现代科技的作用,推进司法权行使的微观指引、质效数据的中观诊断以及全院全员全过程的宏观管理。借鉴天津等地司法标准化经验,推进标准化建设与信息化建设的深度融合,将立案、分案、送达、庭审、合议、宣判、执行到结案归档的每个节点均纳入审判监督管理范围,将监督事项嵌入办案业务系统,实现司法活动全程留痕、违规操作自动拦截、办案风险实时提示。同时,要注意运用好司法大数据,建立审判运行态势分析体系,加强审判质量效率评估研判,实时准确掌握审判运行态势、特点和规律,及时发现和通报需要重视和整改的问题,保障审判质效稳步提升。

三要建立健全重大案件甄别监督管理机制。2015年9月出台的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定,院长、副院长、庭长对“四类案件”[5]可以开展事中监督,有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果。

但在实践中,不少地方反映“四类案件”的范围不够清晰、发现机制不够健全、监督方式不够明确等问题。有的地方法院对此作了进一步细化的规定,具有积极借鉴意义。结合司法实践,下列案件一般应当作为“四类案件”重点监督:(1)一方当事人人数众多,可能引发集团诉讼、连锁诉讼的案件;(2)审理结果可能对相关区域发展、行业经营、群体利益等造成重大影响,可能引发重大群体性事件的案件;(3)涉及政治安全、国家利益、民族宗教、社会稳定等因素的案件;(4)重大职务犯罪案件;(5)可能判处死刑、拟作出无罪判决或免予刑事处罚、拟在法定刑以下判处刑罚的案件;(6)重大集团诉讼、系列案件;(7)有重大影响的涉外、涉港澳台案件;(8)检察机关抗诉、提出检察建议的案件;(9)法律适用规则不明确,疑难复杂的新类型案件;(10)拟作出裁判与本院已作出的或上级法院的类案判决可能发生冲突的,或者拟形成新的裁判规则或尺度的案件。这就使监督范围更加明确具体,也便于院长、庭长和有关部门甄别监管。在发现主体和途径上,首先立案部门负责对涉及特殊群体、集团诉讼等案件进行初步识别;审判管理机构、监察部门经审查发现案件属于“四类案件”监管范围的,应当及时纳入监管;除了院长、庭长依职权主动监督管理外,可以规定承办法官、审判长主动报告的义务。下一步要积极利用大数据、人工智能等手段,探索重大案件自动化甄别、智能化监管,对于法官应当报告而未报告的,院长、庭长要求提交专业法官会议、审判委员会讨论而未提交的,审判管理系统自动预警并提醒院长、庭长予以监督。

四要完善保障法律统一适用机制。“同案不同判”一直是司法实践中人民群众较为关注的问题之一。司法责任制改革后,裁判尺度不统一的问题有所凸显。这一方面与法官审判独立性增强有关,另一方面也与司法公开深化和智能检索技术发展密切相关。信息化、大数据时代,人民群众检索类案更为便捷,也对裁判尺度和法律适用统一提出了更为严峻的挑战。因此,除了继续坚持和完善司法解释、指导性案例制度外,还要创新其他确保法律适用统一的制度机制,主要有:(1)建立专业法官会议制度。专业法官会议除了为法官办案提供智力咨询外,还要促进业务交流和裁判尺度统一。(2)建立类案与关联案件检索机制。依托“法信”等智能审判辅助平台强制进行类案与关联案件的检索,特别是在案件提交专业法官会议、审判委员会讨论时,将其作为必经程序。

五要完善司法人员业绩考核和违法审判责任追究机制。要真正把办案质量终身负责制落到实处,关键还要配套完善两项重要制度,即司法人员绩效考核制度和法官惩戒制度。目前来看,以违法审判责任认定为主要职责的法官惩戒委员会存在职能不明、操作不畅等问题。下一步要科学制定法院人员绩效考核办法,研究制定分类明晰、权重科学的绩效考核实施办法,积极借鉴将信息化手段嵌入绩效管理的成熟经验,注重增强实践可操作性和简便性。科学评价法官办案工作量,用大数据考核质量、效率、效果,推动形成良好的激励导向,发挥其促进审判公正高效、资源合理配置、管理严格规范的价值功能。建立法官、合议庭、审判团队业绩档案制度,探索法官与辅助人员联动考核,赋予法官对辅助人员考核奖惩建议权。同时,还应当建立健全以错案评鉴为核心的司法责任认定与追究机制,厘清违法审判责任与一般工作瑕疵界限,完善法官惩戒制度,特别是适应国家监察体制改革要求,研究相对独立于党纪政纪处分的法官惩戒事由及措施,完善法官违法审判责任惩戒程序与监察委员会监察程序的衔接机制,实现依法严肃追责与加强履职保障相统一。

(二)围绕司法队伍“四化”建设加强综合配套改革

任何事业的发展,人的因素都是第一位的。司法人员分类管理改革、法官员额制改革、法官单独职务序列和工资制度改革、法官助理和书记员职务序列改革、聘用制书记员管理制度改革、法官省级统一遴选、编制上划省级管理……这一系列司法人事管理制度的改革是历史性的、革命性的,可以说重塑了司法人事管理制度体系。但是仍然存在一些问题和困难,需要完善相关配套制度机制。

一是建立健全编制、员额动态调整机制。之前的法官员额制改革,对各地员额配置以原有的中央政法专项编制数为基数划分比例,虽然对案多人少矛盾突出的地区和法院做了倾斜,但是如果长期以来中央政法编制数没有调整、不能满足办案需求,那么以此为基数的员额配置也不一定合理。目前,陕西、重庆等地已经开始根据法官核定工作量测算法官员额数,再根据员额数倒推测算编制数,实现对全省市法院编制数的合理调整。下一步,应当按照以案定员、以员测编的思路,利用编制上收省级统一管理的有利契机,统筹考虑各市(区、县)法院的案件数量、类型、难易、增幅和辖区面积、人口数量、自然条件、发展状况、人民法庭数等因素,精准分析测算各市(区、县)法院所需政法编制,将长期未使用的编制调整到编制紧缺、亟须补充的法院,实现编制、案件量、人员的合理匹配。

二是健全员额法官遴选、交流和退出机制。一些地方案件数量增长较快,办案压力巨大,很多法官长期超负荷工作,目前各地法官遴选委员会主要采取一年一次或两次的集中遴选方式,员额法官及时增补机制有待建立。此外,法检入额人员交流、业务部门和行政部门人员交流、下级法院员额法官选调至上级法院、上级法院干部到下级法院挂职涉及的入额政策问题也有待明确。因此,要进一步完善常态化和机动性相结合的员额法官遴选机制,完善从法官助理中遴选和培养法官的机制,配套健全适应地方法院、专门法院职能特点的初任法官培养机制。建立健全员额交流、退出机制,针对审判绩效不达标、辞职、被开除、违纪违法、任职回避、调出、转任、退休、个人申请退出等不同情形,规范员额退出程序,


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