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【期刊名称】 《中国应用法学》
院庭长审判监督管理权配置模式研究
【副标题】 以审批事项设置标准为切入【作者】 郑博涵
【作者单位】 天津市南开区人民法院研究室{法官}、天津市司法案例研究院{研究员}
【分类】 法院
【中文关键词】 审判监督管理权;配置模式;审批事项;设置标准
【英文关键词】 judicial power operation mechanism; the right of trial management; the exercise of boundaries; the approval of items
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 54
【摘要】

本文首先从实证层面对基层司法实务中审批事项现状进行了反思,发现存在审批事项较多、部分审批事项存在的必要性存疑等方面的问题。接着,从两方面分析了如何正确理解对审判权运行机制“去行政化”;从院庭长行使审批权的基本原则、审批权的内容、审批权的动态调整三方面分析了院庭长行使审批权的职权配置;从设计评价指标时需考量的八个维度、审批标准选取原则及衡量结果分类两个层面科学构划了正确行使审批权的相关制度。最后,结合上述指标对审批事项的必要性和合规性逐一展开鉴别分析,并根据分析结果将审批事项分为“弱化管理类”“动态管理类”及“强化管理类”三个层次,列出审批权力清单,以划定审判监督管理权行使边界,为审判权运行改革提供实践参考。

【英文摘要】

This article first reflects on the present situation of the examination and approval of items in judicial practice based on the extensive investigation. It is found that there are many items for examination and approval and there are doubts about the necessity of some items in judicial practice. Then, it analyzes how to correctly understand the “de-administration” of the operation mechanism of judicial power from two aspects. And then analyzes the allocation of the functions and powers of the president and director of the court from three aspects: the basic principle of exercising the power of examination and approval, the content of the power of examination and approval, and the dynamic adjustment of the power of examination and approval. At the same time, this article discusses eight dimensions that top-level designers should consider in the evaluation index of design approval items. Analyzes on the selection principle of the approval standard, further discusses the application of the measuring results in the design approval itemsand scientifically constructs the concrete path for the correct exercise of the examination and approval power. Finally, combined with the above indicators, the author analyzes the necessity and compliance of the approval items one by one. According to the results of the analysis, the approval items are divided into three levels:“weakening management”, “dynamic management” and “strengthening management”, and a list of examination and approval powers is drawn up. In order to delineate the boundary of the exercise of trial supervision and management power, and provide practical reference for the reform of trial power operation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1273426    
  
  

引 言

长期以来法院运行管理带有较强行政色彩,其突出表现就是在案件流程中存在大量审批。此轮司法改革的任务之一就是要剥离盘附在审判权上的行政色彩浓厚的审批事项。但如突然放开全部审批,审判权可能会被恣肆滥用,那么以一定的标准甄别出哪些审批事项应当剥离,哪些应予以保留,就成了审判权运行机制改革的一项重要工作。

一、院庭长审判监督管理权行使过程中审批事项的实证调查

审判管理从性质分为外部审判管理和内部审判管理,前者即审判管理专门部门的管理,亦称综合审判管理,后者包括审委会、院庭长等以法官为主体的审判管理。自1999年《人民法院五年改革纲要》颁布以来,专门部门负责的综合审判管理逐渐成为实务界和理论界研究的焦点。同时,因内部审判监督管理权特别是院庭长在行使审批权时具有隐蔽性、模糊性、限权性与扩权性兼备等特点,而被学界广为诟病,但相关研究也鲜见报端。然事实证明在当前历史阶段,这种以审批权为代表的内部审判监督管理权有着外部监督管理权不可替代的作用,它能有效保证对个案的监督,保证个案正确的政治方向。故本文以院庭长审判管理中的审批权为切入点,尝试界定审批权的权限、职能及运行模式,以期对司法改革有所助益。

(一)历史回溯:审判管理事项从原则模糊到逐渐清晰

1.第一阶段:院庭长审判监督管理权探索阶段

表1 1999年至2008年审判管理权的变化

┌────┬──────────────┬────────────────┐
│时间  │重要文件          │主要内容            │
├────┼──────────────┼────────────────┤
│1999年 │《人民法院五年改革纲要》(以 │强化合议庭和独任法官的职权;限制│
│    │下简称《一五纲要》)     │院庭长权力范围;缩小审判委员会讨│
│    │              │论案件范围等          │
├────┼──────────────┼────────────────┤
│2005年 │《人民法院第二个五年改革纲要│明确院庭长审判管理和政务管理职责│
│    │》             │;建立并细化与案件审理、审判权行│
│    │(以下简称《二五纲要》)   │使直接相关事项的管理办法;健全和│
│    │              │完善科学的审判流程管理制度等  │
└────┴──────────────┴────────────────┘

一些法院自上世纪末试行审判管理改革,还权于法官;并增设审判管理部门,对业务庭办理案件中的流程事务进行统一管理,开启了审判管理制度改革先河。由于效果良好,《一五纲要》提出“构建符合审判特点和规律的审判管理机制,逐步弱化院庭长审批案件”的要求。之后,出现了将院庭长审判监督管理权边缘化倾向,过于分散弱化审批权使法院公正性和效率性受到影响。故《二五纲要》提出“进一步强化和明确院庭长审判管理职责,探索新型管理模式”要求。自此,院庭长审判监督管理权构建进入探索轨道。

2.第二阶段:院庭长审判监督管理权生成阶段

表2 2009年至2014年审判管理权的变化

┌────┬─────────────┬──────────────────┐
│时间  │重要文件         │主要内容              │
├────┼─────────────┼──────────────────┤
│2009年 │《人民法院第三个五年改革纲│形成更加合理的职权结构和组织体系,健│
│    │要》(以下简称《三五纲要》)│全权责明确、相互配合、高效运转的审判│
│    │             │管理工作机制等           │
├────┼─────────────┼──────────────────┤
│2011年 │《关于完善人民法院审判权与│对审判管理权的相关内容进行了界定等 │
│    │审判管理权运行机制的意见》│                  │
│    │(以下简称《2011年意见》) │                  │
└────┴─────────────┴──────────────────┘

该阶段院庭长审批权主要表现为个案管理监督,包括参与庭审、审批案件、提起再审等。直至《2011年意见》出台后,院庭长审判监督管理权内涵逐渐清晰,包含质量管理、效果管理、效率管理,但对于院庭长履行审批职责和行权流程未做划分,规定较笼统。

3.第三阶段:院庭长审判监督管理权完善阶段

表3 2014年至今的审判管理权的变化

┌────┬──────────┬─────────────────────┐
│时间  │重要文件      │主要内容                 │
├────┼──────────┼─────────────────────┤
│2014年 │《人民法院第四个五年│法官独任审理案件的裁判文书不再由院庭长签发│
│    │改革纲要》(以下简称 │;规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批│
│    │《四五纲要》)    │制度;规范院庭长对重大、疑难、复杂案件的监│
│    │          │督机制;建立审判权与院庭长行使监督权的全程│
│    │          │留痕、相互监督、相互制约机制等      │
├────┼──────────┼─────────────────────┤
│2018年 │《最高人民法院关于进│明确了院庭长在配置审判资源、审批程序性事项│
│    │一步全面落实司法责任│、监管审判质效、监督“四类案件”、进行业务│
│    │制的实施意见》(以下 │指导、作出综合评价、检查监督纪律作风等方面│
│    │简称《2018意见》)  │的职责                  │
├────┼──────────┼─────────────────────┤
│2019年 │《人民法院第五个五年│强化独任庭、合议庭的法定审判组织地位,依法│
│    │改革纲要》(以下简称 │确定职责权限,确保权责一致;明确院长庭长的│
│    │《五五纲要》)    │权力清单和监督管理职责,健全履职指引和案件│
│    │          │监管的全程留痕制度等           │
└────┴──────────┴─────────────────────┘

《四五纲要》提出以审判权为核心,以审判监督管理权和审判监督权为保障的审判权力运行机制,明确三种不同权力的价值取向和性质。而后最高人民法院陆续印发多份司改文件,明确三权关系,并初步确定院庭长审判监督管理权限,《2018意见》明确了院庭长在履行审批程序性事项、监督“四类案件”、监管审判质效等八方面的职责,并细化其内容及行权方式。江苏、北京、福建等地也根据改革规定,制定院庭长权力清单,规范审判权力运行。《五五纲要》进一步明确行使审判权的主体为法院,而非法官个人,院庭长有权对“四类案件”要求报告案件进展和评议结果,细化院庭长权力和责任清单,确保监管责任落实到位,绝不允许放权后出现监管真空的“灯下黑”,以构建“有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责”[1]的科学审判权力运行体系。

(二)实践反思:院庭长审批事项现状

1.案件审批事项较多

《2015方案》中规定院庭长在案件审理中履行审判管理职责,仅限于回避、保全等程序事项,但实践中存在的审批远不止两种。通过调取案件电子档案[2]梳理,逐一排查卷宗中的审批事项,将每一审批事项[3]在500件案件中出现的次数统计如图1、图2所示:

图1 经审批案件的统计光宗耀祖支撑着我去教室

图2 案件审批次数统计

由上图可知,样本中经审批案件[4]的案件为929件次,平均每件涉及审批事项1.86次,案件审批事项涉及16项,简转普、未录音录像、案款发放、逾期未归档、审限中止及扣除、退诉讼费是占比较高的审批事项,以一起医疗事故纠纷案件为例,因鉴定时间过长,仅在鉴定期间办理审限扣除一项就历经5次审批。[5]

2.部分审批事项存在的必要性存疑

法院内部这种审批管理是等级分层有序的科层制垂直管理模式,[6]法院科层制就是司法机关借用行政机关的方式组织法院内设机构、权力运行机制,使得法院的政务活动和业务活动呈现出科层化的体制。不可否认,在当前司法要素不足和司法质素不高的情况下,以科层制审批手段做适当弥补,以维系正常司法工作是必要的,[7]其一定程度有利于降低因法官经验不足、能力不强、德操不彰出错几率。但亦应看到,在案多人少的新形势下,众多事项还要报院庭长审批,这无疑增加办案人员负担,使得本就不多的司法资源更加紧张。审批事项在以牺牲效率为代价的同时,到底为案件质量带来多大的促进作用?必要性有多大?如取消审批对提升效率有多大助益,又有哪些潜在风险?应依据何标准取消审批?这一连串问题都需要回答。

3.对部分重大敏感案件的监管仍不到位

虽立案阶段立案庭须对八类案件[8]甄别,并将甄别出的敏感案件标注,再分案到庭。另,还在司法标准工作平台中添加专门模块,对重要节点实行提示和管控,方便院庭长行使监督管理权。但现有条件下,仅依靠上述环节识别是不够的,众多敏感案件在立案时不会暴露出来,而是在案件审理逐步推进中才显现出来的,而部分法官敏感性不强,出现漏报。而院庭长履行监管职责常需根据法官主动报告或通过审判流程数据被动了解案件情况,在现有监管机制不健全、程序不完善、平台不规范情况下,如何准确把握放权与监管尺度较为困难,在一定程度上加重院庭长履行监管职责时的难度。

毫无疑问,任何一项活动开展、任何一个机构运转都离不开管理,国家设置法院是为了让它履行审判职能,为确保该职能顺利实现,内部的管理不可或缺,这是法治发达国家法院运行普遍规律。正如学者苏力所说,至少从美国联邦最高法院的经验来看,法院如要有效履行其审判功能,首席大法官的行政管理能力,是非常重要的因素,而不仅是他的司法审判经验或法律知识。[9]因此,如何科学设计审批事项,实现审批权与审判监督管理权分立和制约成为一个值得弄清的大是大非问题。

二、院庭长审判监督管理权审批事项评价标准体系的科学建构

审判管理实质是法院内部管理权,其目的是为保障服务好审判权正确行使,确保审判权运行制度化、标准化和科学化。审判管理只是手段,审判权才是目的,故行使审判监督管理权时须尊重审判权,不得侵犯审判权运行,更不得将审判监督管理权凌驾于审判权之上。

(一)甄别去误:审判权运行机制“去行政化”的正确理解误区一:“去行政化”就等于院庭长不审批案件

《2015方案》规定审判权运行机制改革目标之一就是“消除审判权运行机制行政化”。故有观点认为“案件审批”就是“行政化”,而“去行政化”就是“去案件审批”,似乎审批成为阻碍审判权运行成因。然而从实践上看,几乎没有院庭长通过履行审判管理职责,用审批直接改变裁判结果的,至多也就要求重新合议,或提请专业法官会议、审委会。即使案件经审委会讨论,各委员对合议庭意见也十分尊重,在作出与合议庭意见不一致评议结果时也慎之又慎。而审批更多体现为对案件质量把关和对裁判尺度统一。[10]从近年司法改革的实践来看,贸然去掉院庭长对案件各个环节的审批将导致裁判标准不统一、发改率上升、重大敏感案件失控等情况,反而会让法官陷入困惑。纵观全国部分试点法院推行的“审判长责任制”,无疑是在法官与原院庭长间构建一个新的管理层和行政责任层,不但是行政责任,而且是扁平化管理审批权的强化。

误区二:“司法责任制”就不能有“民主集中制”

有观点认为推行的“审理者裁判,裁判者负责”中的“审理者”等同于承办人,将院庭长履行审判管理职责等同于干预插手案件。甚至将个别法官违反审判纪律和民主集中制的行为说成抵制干预、坚守原则。认为落实“民主集中制”就可能回到司改前层层审批的办案模式,属于开司法责任制“倒车”。但认真分析《宪法》和司法责任制要求即发现,司法责任制与民主集中制相辅相成并不矛盾,只有坚持民主集中制,才能落实司法责任制。应看到民主集中制作为组织原则贯穿于党建队建、审判执行、司法政务各个过程。虽《法院组织法》规定审委会实行民主集中制,但并不意味除审委会外的其他审判权运行机制不适用民主集中制。审判权作为判断权有亲历性、程序性、中立性的特点,不能套用行政机关下级服从上级的决定模式。院庭长不能通过审批直接改变合议庭意见,只能通过履行审判管理职责,通过审批提请专业法官会议讨论,乃至进入审委会程序,最后经审委会评议,适用民主集中制,以法院名义对外作出判决,这才符合《宪法》《法院组织法》中“法院依法独立行使审判权”的规定,而非由承办人独立行使审判权。[11]故院庭长在权力清单内按照审批事项履行管理职责,不属于干预插手案件;相反,如其怠于或不当履行审批职责的,应追究责任。

(二)职权配置:院庭长审批权的界定

1.行使审批权的基本原则

(1)遵循司法规律。审批事项的设计须符合审判规律,以尊重审判权独立行使为前提,紧扣审判监督管理权边界和范围,注意指导监督规范性,减少管理随意性,不能用审判管理代替法官判断。

(2)突出管理重点。院庭长须将其丰富的审判实践经验辐射至法官。除通过听取汇报、旁听庭审、参加合议、参与研究、审批“四类案件”裁判文书等方式对具体个案把关外,还应注重审判流程、审判质量和审判效率管理,对重点环节、重点人员加强监管。

(3)权责统一原则。确定审批事项需精准,制定明确的审批清单,确保院庭长审判管理监督机制、专业法官会议机制、审委会决策机制相互呼应、形成合力,将行权过程客观记录、完整保存,形成各权力相互监督、相互制约、良性互动。

2.审批权的内容

应以审判权为中心确定审批事项,包括:(1)审判职权配置。区分一般案件与重大、敏感、复杂案件,列明权力清单,界定院长、庭长各自审批权限,合议庭行使裁决权,提请专业法官会议和审委会讨论案件的程序和范围。(2)审判绩效管理。包括分管部门条线管理、审判态势分析、人员调配等。(3)审判流程管理。根据各流程节点审判事务完成情况,设置节点提醒、到期预警、督促催办、审限审批等手段保证审判流程高效运转。(4)案件质量把控。包括查阅卷宗、听取汇报、旁听庭审、制定预案、重点案件把关等方式开展审判指导、统一裁判尺度。

3.审批权的动态调整

审判监督管理权和审判权在司法性质上分属两种不同的权力,审判监督管理权服务和保障于审判权,是对审判权制约和监督,同时审判权作为判断权具有独立性和抵抗干预性,反向制约审判监督管理权。故要实现两权良性互动,行使审判监督管理权时要保持克制,不干扰审判权正常行使。院庭长审判管理不仅包括对全院或分管部门案件程序管理和重大疑难案件质量管理。同时,还应依托审判管理部门通过流程控制、案件评查、质效评估所得评查报告、质效数据等分析审判态势,查找当前时期工作重点,通过动态调整审批事项不断改进审判管理工作。

(三)科学构划:正确行使审判监督管理权中审批权的指标设计

1.评价审批事项时需考量的八个维度

在上述审批事项存废两难间,有必要设立标准对这些事项进行衡量,衡平审批对案件把关正面作用与影响独立判断及效率负面作用的大小,进而决定是否保留该项审批权。具体需从程序和实体两个层面、八个维度予以考量,见表4:

表4 评价审批事项时需考量的八个维度

┌──┬─────────┬────────────────────────┐
│  │指标设计     │运用方法                    │
├──┼─────────┼────────────────────────┤
│1  │有无法定审批情形 │这一指标是前置指标,既在开展衡量之前,必须首先检│
│  │         │索是否有明确法律规定进行审批,如果没有明确规定,│
│  │         │则再选择其他指标进行评价;若法明确规定了审批流程│
│  │         │,则对该规定展开法理与实务的分析,并提出法律修订│
│  │         │建议                      │
├──┼─────────┼────────────────────────┤
│2  │廉政风险大小   │分析该事项暴露的风险敞口大小,及审批行为对相关办│
│  │         │案人员廉政风险的控制功能,风险敞口越大,保留审批│
│  │         │的必要性越大                  │
├──┼─────────┼────────────────────────┤
│3  │实体权利相关度  │保护当事人的实体权利是诉讼的价值追求和落脚点,该│
│  │         │指标衡量事项与案件当事人实体权利的相关程度高低,│
│  │         │相关度高则审批必要性高             │
└──┴─────────┴────────────────────────┘

续表

┌──┬─────────┬────────────────────────┐
│  │指标设计     │运用方法                    │
├──┼─────────┼────────────────────────┤
│4  │案件走向影响度  │衡量该事项是否审批对案件审理方向和结果的影响力大│
│  │         │小,影响力大则审批必要性高           │
├──┼─────────┼────────────────────────┤
│5  │依司法责任制进行追│案件办理过程中相关人员分工明确、职责清晰,有书面│
│  │责的难度     │或电子留痕可以追查,事后发现问题时易于追责的,则│
│  │         │审批必要性低                  │
├──┼─────────┼────────────────────────┤
│6  │法官自治能力   │考虑该事项在实务中办理的难易程度,以及目前承办法│
│  │         │官对该事项的自治能力高低,自治能力越高,审批必要│
│  │         │性越低                     │
├──┼─────────┼────────────────────────┤
│7  │自由裁量空间大小 │使用前述指标衡量结果难以确定时,则使用该指标,案│
│  │         │件承办人对该事项的自由裁量空间越大,审批必要性越│
│  │         │高                       │
├──┼─────────┼────────────────────────┤
│8  │实务运行规范程度 │衡量现行司法实务中该事项运行的规范程度,如果通过│
│  │         │实证分析发现运行比较规范,则审批必要性低    │
└──┴─────────┴────────────────────────┘

2.审批标准选取原则及衡量结果分类

上述指标体系中,前五项标准为正向指标,后三项为负向指标,[12]这些指标贯穿事前法定、事中流程及事后追责,对审批事项从程序和实体等多角度做出客观评价。但对某一审批事项并非须使用全部八项指标衡量,选取衡量指标时应选取与该事项联系最紧密的指标,同时遵循以下原则,见表5:

表5 选用指标衡量审批事项时需遵循的原则

┌───┬──────┬─────────────────────────┐
│   │评价事项  │遵循原则                     │
├───┼──────┼─────────────────────────┤
│1   │财物审批事项│必须选用“廉政风险大小”指标、“追责难易程度”指标│
│   │      │,其他指标视情况选取               │
├───┼──────┼─────────────────────────┤
│2   │审限审批事项│必须选用“运行规范程度”指标,其他指标视情况选取 │
├───┼──────┼─────────────────────────┤
│3   │程序审批事项│必须选用“案件走向影响度”指标,其他指标视情况选取│
├───┼──────┼─────────────────────────┤
│4   │实体审批事项│必须选用“实体权利相关度”指标、“法官自治能力”指│
│   │      │标,其他指标视情况选取              │
└───┴──────┴─────────────────────────┘

注意:“自由裁量权大小”指标是后置指标,即在运用该指标前应当优先使用其他与事项紧密关联的指标,难以确定保留与否时再选用该指标

我不休息我还能学

利用上述标准对现有审批事项衡量,将衡量结果分为“强化管理类”“动态管理类”及“弱化管理类”三个层级。“强化管理类”是应予保留并优化管理的审批事项;“动态管理类”指根据法治发展水平进行动态管理的审批事项,在司改初期可暂予保留,待法官自治能力提高、司改成熟时予以剥离;“弱化管理类”指那些审批程序意义不大、徒增法官工作负担,应在此次改革中予以剥离的事项。

三、优化院庭长审判管理中审批事项的实现路径

审判权运行改革必然涉及审判监督管理权改革,而现阶段完全废除院庭长审批权确有不妥。审批权存废与独立行使审判权是两个不同层面问题,院庭长合理行使审批权与独立行使审判权不矛盾

  ······

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