查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》
地方立法权扩容的“张弛有度”
【副标题】 寻找中央与地方立法权的黄金分割点
【英文标题】 Well-balanced Tension and Relaxation of the Local Legislative Power
【英文副标题】 Seeking the Golden Section of National and Local Legislative Power
【作者】 梁西圣
【作者单位】 西南政法大学行政法学院重庆市教育科学研究院
【分类】 立法学【中文关键词】 立法权;地方立法权;主权;治权
【英文关键词】 legislative power; local legislative power; sovereignty; autonomous right
【文章编码】 1009-1971(2018)03-0016-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 16
【摘要】

长久以来人们习惯于将地方立法权归于主权不可分割的组成部分,而忽略了其作为自治权之属性,使得人们更多地将地方立法权置于国家立法权的从属地位,忧心于地方立法权对国家法制统一性的破坏。在新修订的《立法法》《宪法》授予设区的市立法权的形势下,地方立法权性质界定不清,依然是束缚地方立法权实施的关键。从横向分权的角度看,立法权虽在终极意义上具有主权的特性,但它又异于主权和人民主权,具有操作意义上的自治权性质;从纵向权力配置的层面看,地方立法权又不同于制宪权和国家立法权,具有实践层面的地方自治权属性。基于地方立法权自治权的定位,在强调立法权和制宪权分离的前提下,从保护人权、保障民主法治的理念出发,设定中央和地方立法权的专属范围。立法权在中央和地方的配置界限不明等因素,极易造成地方立法权的滥用和异化,在地方立法权下放的同时强化对其本身的规制,达至在维护法制统一和推进法治建设之间实现中央与地方权力配置上的“张弛有度”和收放自如的动态平衡。

【英文摘要】

People are accustomed to the viewpoint that local legislative power is an integral part of sovereignty, ignoring its attribute of autonomy. As a result, people tend to subordinate it to national legislative power, worrying about the destruction it makes on the unity of national legal system. The newly revised legislative law and the constitution give a great opportunity to the legislative power of district but the unclear definition of the nature of local legislative power remains as the major constraint on local legislation. From the angle of horizontal division of power, legislative power is sovereign in the ultimate meaning, but it is different from the sovereignty and the sovereignty of the people, because it takes on the autonomy feature in practice. From the vertical angle in power disposition, local legislative power differs from the constitutional power and the legislative power of state, because it embodies local autonomy in practice. Based on the orientation of the autonomy of state and local legislative power and the emphasis on the separation between legislative and constitutional powers, exclusive range of national and local legislative powers should be set according to the principle of human rights protection and guarantee of democracy and the rule of law. Some negative factors as the unclear boundaries of legislative power between the central and the local can easily lead to abuse and alienation of local legislative power. Therefore, it is necessary to transfer the power to the local with a reinforcement on its own regulation, to safeguard the unity of legal system and to promote the rule of law between the central and the local power configuration in order to achieve a dynamic equilibrium of well-balanced tension and relaxation with flexibility.

【全文】法宝引证码CLI.A.1240424    
  引言
  2013年11月12日,中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中强调“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。接着,2014年10月23日,中共十八届四中全会就通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,进一步明确要“依法赋予设区的市地方立法权”。为贯彻和落实十八届三中、四中全会精神,2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,将过去49个较大的市享有的地方立法权扩增至所有284个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。[2]2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第100条增加一款规定,将设区的市的地方立法权从宪法层面正式确定下来。对此,学术界和实务界普遍认为,中国迎来地方立法权全面扩容的新时代,然而也存在诸多担忧,担心地方立法权依然被困在国家立法权的穹窿之中,抑或地方立法权盲目放开会带来法治的碎片化、威胁法制的统一。
  一、地方立法权艰难扩容的背后:“张”之过多
  中国地方立法权经历了从无到有再到全面扩容的时代,大体上可分为三个阶段:第一个阶段,高度集中的立法体制,地方不存在立法权。中华人民共和国成立后,由于国内外形势的需要,1954年《宪法》取消了一般地方享有的法令、条例拟定权,仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例,全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关,全国人民代表大会常务委员会负责解释法律、制定法令。在1955年7月30日,第一届全国人大二次会议通过决议:在全国人民代表大会闭会期间,有些部分性质的法律,不可避免地急需常务委员会通过实行。授权全国人大常委会有制定单行法规的立法权限,然而这种立法权限依然属于高度集中立法体制的重要组成部分,地方依然不享有立法权。第二个阶段,地方获得立法权的开端时期,1980年生效的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)规定了中国省级人大及其常委会和较大的市享有部分立法权,并在1982年《宪法》中得以确认,从而开创了中国地方享有立法权的先河。1982年以来,《地方组织法》历经多次修订,规定较大的市的人大常委会可以享有地方性法规的制定权。随后1986年修订的《地方组织法》授权较大的市地方法规制定权,规定省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后实行,于是,较大的市获得地方立法权,并得到2000年颁布的《立法法》的确认,从而开启地方享有立法权的时代{1}。第三个阶段,地方立法的全面扩容时期,即2015年3月15日修订后的《立法法》,将地方立法权由过去49个较大的市扩增到所有284个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市,2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第100条增加一款规定,又从国家根本法的角度赋予设区的市享有立法权,从此中国迎来地方立法的黄金时期。
  新修订的《立法法》和《宪法》将地方立法权扩展到设区的市,全国享有地方性法规制定权的市由原来的49个扩展到284个,从而完成中国地方立法权扩容的重大调整。地方立法权扩容再次成为全民关注的焦点。然而针对地方立法权短时间内扩容对中国法制统一性的冲击以及由此带来的法治碎片化、地方保护主义增强的担忧也不期而至。反观中国地方立法权的历史进程,这种担忧并不是在本次地方立法权扩容后才产生的,其伴随着中国地方立法权下放的整个过程。
  从中国地方立法权发展的三个阶段可以看出,中国立法权下放是一个循序渐进的过程,而且这一过程反映着每个阶段的特殊社会背景,伴随着中央与地方在立法权限分配上的纠葛,特别是潜伏着地方立法权扩容对国家法制统一性冲击的担忧。地方立法权从“无”到“有”的漫长发展过程,反映出国家对于立法权下放采取极其审慎的态度。这种漫长和审慎表面上是对国家法制统一性的保护,实际上是人们长久以来对立法权的惯性思维——立法权属于主权不可分割的组成部分,由此将立法权的行使定位于国家立法机关享有和行使,而对于地方行使立法权却采取谨小慎微、不敢越雷池一步的态度。
  如果立法权在内容和形式上归属于主权不可分割的组成部分,那么对于地方立法权采取这种审慎态度就无可厚非。如果立法权在内容和形式上不仅仅具有主权特性,那么对于地方立法权的定位就需要重新认定。立法权在本质上与主权到底是一种什么关系,这对于厘清长久以来存在于立法领域的纠葛至关重要。“主权”一词最早可追溯到法国学者布丹,他将其界定为一个国家对内和对外独立处理事务不可分割的、绝对的、至高无上的权力。从当下探讨的语境和问题来看,首先立法权更多地归属于对内处理国内事务不可分割、不可让渡的最高权力。从横向来看,立法权是国家权力的重要组成部分,而不是全部;从一个国家最高权力的归属来看,立法权的探讨归属于人民主权的问题,也就是说,立法权从根本上归属于谁的问题,中国的国体和政体很好地回答了这一问题,即人民享有最终的最高立法权。对于立法权而言,当一个国家全体公民直接行使立法权时,立法权和人民主权是同一的、一体的;但在现实中,在立法权的行使上,人民主权的享有者人民往往借助代议制间接的形式行使立法权,这种间接的立法权又不同于人民主权,而变成一种治权或他治权。“在现代国家中,由于社会事务的复杂性、多样性和易变性,主权与治权的分离几乎成为普遍的规律。在这种情况下,主权的体现主要集中在制宪权上,而立法权则更多地由治权来行使。因此,当把立法权简单地说成是主权的表现形式时,就模糊了主权与治权的区别和联系,进而将制宪权与立法权相混同。”{2}29
  从终极意义上说,立法权必然具有主权的特征,这也是长久以来在地方立法权全面扩容问题上谨小慎微的原因所在。但从另一个层面看,立法权又不能等同于主权,传统的观点只看到立法权终极意义上的主权属性,却忽略了立法权同主权、人民主权、治权等的差异性。从立法权的主权属性出发而过多地强调国家立法权,会造成规避地方立法权扩容后的关键性问题,使地方立法权裹足不前,也就无法厘清中央立法权与地方立法权的范围和界限。
  二、地方立法权性质的重新定位都拉黑名单了,还接个P
  地方立法权属于立法权的有机组成部分。地方立法权虽然终极意义上具有主权的特性,但操作意义上更具有治权的属性。对其性质重新定位将决定地方立法权“张”与“弛”的不同场域。
  (一)地方立法权的主权属性:“张”——法制的统一性
  从立法权终极意义上具有主权属性来看,应合理分配中央和地方立法权,防止地方立法权扩容对国家法制统一性造成破坏。立法权的配置问题,表面上是立法权在中央与地方的分配,实质上关涉国家如何处理中央与地方的关系问题。中国是一个地域广阔、人口众多、历史悠久的多民族国家,中央和地方的关系问题一直是重大议题。中华人民共和国成立以来,在国家治理方面,中央和地方的关系历来受领导者重视。毛泽东在1956年发表的《论十大关系》中重点阐述了中央与地方的关系,指出“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。分权管理(毛泽东称之为‘两个积极性’)比集权管理(一个积极性)更好”{3}42-43。中央与地方关系的法治化首先有赖于中央与地方的治理分权,其中地方政府在宪法和法律确定的权限范围内自主立法的权力就是该治理分权的重要方面{4}。
  中国对地方权力下放,一直秉持循序渐进、逐步稳妥推进的原则和理念,这既符合中国社会由计划经济向市场经济转型的需要,又对地方权力可能的扩张保持了警惕。权力先天具有侵略性或扩张性,任由地方立法权扩张往往会带来地方立法权的异化,导致法治碎片化,并进而影响中国法制统一,因此扩大地方立法权,不能一味强调“弛”而忽略“张”。在当下立法体制下,中国地方立法权激增到284个之多,因此要防止地方在行使立法权过程中的“搭便车”行为和“搭售”之可能,从制度层面消除地方立法权给中央立法权带来隐忧,将其限定在法定的框架和范围内,以法律形式明确中央和地方享有立法权的范围和界限。
  中国《宪法》和《立法法》建立了效力位阶和抵触无效的黄金法则。《立法法》72条第2款规定设区的市人大及其常委会制定的地方性法规不得同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。《立法法》82条第1款强调设区的市人民政府要根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。同时,《立法法》87条、88条、89条等建构了自宪法、法律、法规到规章的位阶体系,任何同该法律位阶体系相冲突的地方性法规都是无效的。但由于中国没有将“下位法同上位法抵触无效”的制度在实践中完成落地,该条黄金法则尚未形成现实的制度约束力;加之,中国在地方享有立法权的范围和界限上还缺乏可操作性的规定,这就为地方立法权的异化和走样留下了可能的空间,因此尽快确定完善的下位法无效审查机制、明确中央和地方行使立法权的范围便成为迫在眉睫的工作。
  (二)地方立法权的自治权属性:“弛”——地方的积极性
  1.自治权属性是地方立法权的根本
  立法权在其操作意义上具有自治权属性。虽然立法权在终极意义上具有主权特征,这种人民主权在立法领域的呈现是以人民享有最终立法权为依归,但是这种人民享有的立法权往往是借助代表或机构而间接地行使立法权,从而使立法权变成治权,甚至可以说是一种他治权。如果秉持传统的立法权归于主权不可分割的观点不放,就会陷入立法权高悬于国家层面而无法落地的尴尬境地,从而使人民享有的立法权变成国家机构享有的立法权,这又从根本上违背了立法权的主权属性。
  基于地方立法权在操作层面的自治权属性,应突出立法权在中央和地方层面的分工,合理配置立法权,强调地方在立法领域的治权属性,重新界定地方立法权的相关问题,在合理的制度框架内释放地方立法的活力。从中国立法体制的现

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}邓世豹.论授予较大市完整立法权[J].暨南学报:哲学社会科学版,2014,(10):27.感觉黑人都特别团结

{2}魏宏.关于国家立法权的内容、性质和设置的探讨[J].长白学刊,2003,(2).

{3}苏力.当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节[J].中国社会科学,2004,(2).

{4}张千帆.中央与地方关系法治化的制度基础[J].江海学刊,2012,(2):131.

{5}焦洪昌,马骁.地方立法权扩容与国家治理现代化[J].中共中央党校学报,2014,(5):42.

{6}吴东镐.我国中央与地方关系的法治化议题[J].当代法学,2015,(4):15.

{7}陆建新.中国制度创新中的地方政府行为悖论研究[D].北京:中国人民大学经济学院,1997:39.

{8}周伟.论设区的市立法权收与放的统一[J].法学,2017,(7):175-176.

{9}张千帆.国家主权与地方自治[M].北京:中国民主法制出版社,2012:320.

{10}程庆栋.论设区的市的立法权:权限范围与权力行使[J].政治与法律,2015,(8):59.

{11}CAROZZA P G. Subsidiarity as A Structural Principle of International Human Rights Law[J]. American Journal of International Law, 2003,(1):52.

{12}熊光清.从辅助原则看个人、社会、国家、超国家之间的关系[J].中国人民大学学报,2012,(5):68.

{13}薄贵利.集权分权与国家兴衰[M].北京:经济科学出版社,2001:219-220.

{14}张千帆.联邦国家的中央与地方立法分权模式研究[J].江苏行政学院学报,2010,(1):112.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1240424      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多