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【期刊名称】 《行政法学研究》
自然垄断与政府规制
【英文标题】 Natural Monopoly and Governmental Regulation
【作者】 李凌波【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 反不正当竞争与反垄断法【中文关键词】 自然垄断;行政垄断;政府规制;改革
【文章编码】 1005—0073(2003)03—056—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 3
【页码】 56
【摘要】 自然垄断具有竞争无益性与无利性的双重特点,在传统经济体制的影响下,中国的自然垄断兼具行政垄断与市场垄断的双重特性,政府可对自然垄断领域中的市场主体秩序、交易秩序及服务质量标准进行规制,但同时又存在弊端。政府应当时常检讨其规制措施,以有效实现规制作用。
【全文】法宝引证码CLI.A.113100    
  一、自然垄断
  在搞清什么是所谓的“自然垄断”之前,有必要先了解一下垄断、行政垄断和市场垄断。垄断,是市场经济条件下与竞争相对的一种经济现象,是对竞争过程的限制和阻碍,表现为某市场主体对市场的经济运行过程具有较强的控制能力,或者可以采取排挤其他市场主体与之进行公平竞争的行为。垄断的产生既可能是一定经济体制下主要由于技术、市场等方面的客观因素所致,也可能主要基于行政干预等人为原因而造成。我们且将前者称为市场垄断或经济性垄断,而将后者称为行政垄断或行政性垄断。
  “自然垄断”(Natural:Monopoly)的概念最早出现于经济学,是指一个企业能够以低于两个或者更多企业的成本向整个市场供给一种物品或者劳务而产生的垄断。简言之,“自然垄断就是组织生产的最有效率方式是通过单一厂商的行业”。进入该自然垄断行业的企业越多或者越有竞争,该行业的效益就越低。过多企业的进入,可能导致传送网络和其他设施的高成本的重复投资。[1]
  自然垄断行业一般具有两个基本特征:
  第一,规模经济效应非常显著。规模经济效应就是产品成本随着企业产量规模的增加而降低。但是,规模经济效应也不是无限制的,并不适合所有类型的企业,它取决于特定的技术条件和产品特性。有的行业,如服装、维修服务等行业,由于最佳经营规模较小,企业达到一定规模后就不再有规模经济效应,再扩大企业不但不能降低成本,反而会失去经营的灵活性,不利于适时调整企业经营策略。因此,这类企业多以中小企业为主。而像汽车、冶金等行业,规模经济效应较强,大企业享有成本效益上的明显优势,企业规模往往都很大。自然垄断行业是规模经济效应十分强烈的极端形态,平均成本总是随着产量规模的增加而降低,因此,自然垄断的特点是独家垄断、效益最高。例如,一个城市中,如果有两家或者更多邮政企业,互相竞争业务,重复建设邮政设施,每家企业都必须承担经营所需成本,其经济效益和社会效益都不会很好。而如果只有一家邮政企业为该城市的整个市场服务,则该邮政企业所需成本就是最低的了,相对应,邮政消费者所支付的价格也就是最合理的。由此分析,不妨将此特点归结为“竞争无益性”。
  第二,需要大量启动资本,且一旦资本投入,就“沉淀”在该行业里而很难再行退出。行业外的厂商很少有兴致来替代自然垄断企业的垄断地位,行业内也很难维持多家竞争的局面。当多家规模相近的企业在一个自然垄断的行业内自由竞争时,两败俱伤是最可能的结局。正是在此意义上,可将自然垄断的这个特点称之为“竞争无利性”。[2]
  自然垄断常见于电力、自来水、燃气、通信等公用企业、事业(Public Utilities)及航空、铁路等交通运输行业。这些或是维持公众13常生活必不可少的基本条件,或是现代工业生产发展不可或缺的重要条件,其投入资本量大且回收周期长,在市场发育水平低和私人力量有限的情况下,一般私人投资的少,政府投资的多。邮政企业是典型的公用企业,尤其是信函寄递等基本邮政服务。
  二、自然垄断与政府规制
  市场的理想状态应当是竞争,只有保持竞争,市场机制才能最有效地发挥作用。但是,垄断又是不可避免的,在一定意义上是竞争的必然结果,可以说垄断和竞争是市场机制催生的“连体婴儿”。因为生产规模越大,竞争的优势也就越大,效益也越好,而这就会导致生产的积聚和集中,从而形成垄断。
  垄断不可回避,但不受规制的垄断又必然会导致经济损失,市场本身往往不能有效地控制垄断,因而,抑制过度垄断,保障适度竞争,便成为政府的一项责无旁贷的任务。但是,政府如何对垄断,特别是对自然垄断进行适度干预,进行有效规制呢?中国由于长期实行高度集中的计划经济模式,自然垄断行业的政府规制具有明显的“政企合一”特征,政府与市场主体的关系过于火热,过于亲近,政府行业主管部门通常既是规制政策的制定者和监督执行者,又是具体业务的实际经营者,以致自然垄断在我国兼具行政垄断和市场垄断的双重特性。因而,政府如何对自然垄断进行规制,对于中国来说,更有其现实意义和紧迫性。
  需要说明的是,我们这里谈的政府规制(Regulation),不是以往那种对市场主体的具体经济行为进行直接干预的“管制”,也不是政府对经济的宏观调控,而是强调政府通过制定和实施法律、法规、规章的手段来规范和约束市场主体的行为,同时对政府自身也进行相应规范和约束的规制,从而培育、完善和维护一个有效率、健康发展的市场竞争环境。
  由于自然垄断行业的特殊性,政府对其采取有别于其他一般行业的规制手段。归结起来主要有三种:
  其一,针对市场主体秩序进行规制,对市场准入进行特别限制,采取特别许可措施,控制经营许可证的发放,以期控制市场主体的数量。这是最主要、最常用的一种规制手段。[3]大家会有一个疑问,既然独家经营的垄断企业具有效率上的绝对优势,为何还要仰仗政府来限制新企业的加入而与之争锋呢?这是因为自然垄断行业一般都属于公用事业性质,政府为了保证社会上所有人都能在支付合理价格的基础上得到公用事业服务,一般都根据“人人有份”的服务宗旨,推行“收费平均化”的方针,垄断企业不享有价格自主权。如果竞争,则必然会出现“收费不平均”,原有垄断企业因为没有价格优势而竞争不过新企业,最终受到损害的还是公众利益。
  其二,针对市场交易秩序进行规制,由政府定价,对价格进行特别控制。作为对取得特别许可权的一种“回报”和“特别牺牲”,获得特许的厂商也就“投桃报李”地允许政府对其价格等经营行为进行限定。当然,这其实是获得特许企业的一种法定义务,不具有任意性。[4]政府定价,尤其是对关系到广大公众切身利益的自然垄断行业,要大力实行“价格听证会制度”,以保证政府定价的公开、公平和公正,实现合法性和合理性的和谐统一。去年岁末的广东省公路春运价格听证会和今年年初举行过的部分旅客列车票价实行政府指导价听证会,对规范政府定价行为起到了很好的推动作用,可以说,将阳光引入了一个本不应该却长期黑暗的角落里。
  其三,制定国家、行业、地方等各类强制性标准,对服务质量进行特别规定,并根据公众的反馈意见,由政府对企业的服务质量和经营状况定期进行评估、监督,并向社会公布有关结果。之所以制定服务质量强制性标准,是为了解决买卖双方的信息不对称状况。如果没有强制性标准,消费者很难评判,政府也难以监督。由以上分析可以发现,政府规制自然垄断行业的作法,与政府在非自然垄断行业中促进竞争的政策形成强烈对比。前者是限制新企业加入、限制价格以保障现有垄断企业的独占地位,而后者则是尽力防范企业限制价格竞争和阻碍对手自由进出的合谋垄断行为以保护和促进竞争。两种出发点和归宿都是要维护和增进公众福利,但手段和方法却大相径庭。
  政府对自然垄断行业实行特别规制,虽然保障了“自然垄断性”,从而维护了最大程度的公共利益,但是也产生了一些难以克服的弊端:
  第一,企业内部效率低下,甚至无效率。缺乏竞争,政府采取的准入规制极大地减轻了由新加入的企业产生的对现有企业的竞争压力。并且,特别的价格规制往往会助长被规制企业之间的“协调行动”,从而促成或者在某种程度上维护了现有企业的内部无效率。
  第二,由于自然垄断行业的封闭性和自成体系,容易造成利益集团化、行业化的局面,无法保证行业利益和公共利益的和谐统一。
  第三,政府规制方的自由裁量与寻租。上面我们已经讲过,政府规制是以法律为基础和手段来进行的,而由于有关法律的条文表述存在模棱两可的情形,也就是大家所熟知的我国法律所具备的“原则性强而具体操作性不强”的特性,因而政府规制方当然地享有一定的自由裁量权。而自由裁量权又因为其“自由”性而天生具备可能被滥用的危险,从而使违法或者不当的政府规制行为在源头上有了可能。例如,在具体实施准入规制时,如果相关法律条款对于获取特别许可的条件未作出明确规定而留有一定机动和灵活处理的弹性空间,政府规制方因此而拥有自由裁量权。这时,欲取得相关特许权的企业势必会尽力促使规制方利用其自由裁量权准予其进入而限制其他企业的加入,以确保其超额利润。这就必然产生寻租行为,滋生腐败。[5]
  政府对自然垄断进行特别规制是必要的,但又会带来负面效应,如何有效预防呢?首先,对规制行为进行必要改革。一是放松规制或者不规制,对法律规定的某些规制条款进行修改,部分取消或者全部取消规制,引入竞争机制。政府规制是有成本的,政府要花费大量的人力和物力对企业进行监督,企业也要应付政府的各种手续繁杂的检查,却往往不能取得满意的规制结果,相反出现“规制无效现象”。造成这种愿望与结果不相称的无效现象,既因为政府规制方欠缺专业知识,掌握有关信息不充分,也缘于规制方与被规制企业往往有着千丝万缕的关系,不能真正代表公共利益。二是在维持既有规制的基础上,引入激励机制,对规制本身进行改良,不再采取以往那种简单的、生硬

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