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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政行为违反程序规范之法律效果
【副标题】 以台湾“行政程序法”相关规定为观察
【英文标题】 Legal Force of Administrative Act’s Violation of Procedural Law
【作者】 赵蓁祥【作者单位】 《月旦法学》杂志社
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政程序;正当程序;程序违反;法律效果
【英文关键词】 Administrative Procedure;Due Process;Violation of Procedure;Legal Force
【文章编码】 1005—0078(2003)04—045—11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 4
【页码】 45
【摘要】 探究行政行为违反程序的法律效果,必须类型化地加以讨论。首先必须对程序违反发生之类型加以理解;其次讨论法律效果配置基准,即违反何种程序可以补正,违反何种程序不得补正;再则从作成的行政行为观察,违反何种程序将导致行政行为无效、得撤销或根本不生效力。
【英文摘要】 To study the legal force of administrative act’s violation of procedure.we must base our discussion on its types.Firstly,we must understand the types of violation of procedure.Secondly.we must know the standard of legal force,that is,an administrative act can be corrected when it violates what kind of procedure.Thirdly,an administrative act can be withdrawn or is of no force when it violates what:kind of procedure.
【全文】法宝引证码CLI.A.113136    
  一、违反程序规定的概念
  违反程序规定之意义(以下简称程序违反)
  首先需要界定的是本文所称之程序规范。除了指行政程序法中所规定者外,其它如宪法、法律、行政命令或行政规则,只要规定行政机关行使公权力或代表国家作成意思表示且对外发生一定之法律效果,于该过程中所须遵循之方式、步骤等,[1]皆属之。依此反观程序之违反则是行政机关未遵循法定方式或步骤而作成行政决定,在程序有所欠缺或具有瑕疵,即为程序违反。
  广义的程序违反[2]包括:(1)误写、误算或其它类此之显然错误:如台湾“行政程序法”第101条第1项规定。(2)管辖之违反:指未经授权违背专属管辖权之规定或缺乏事务权限,如行政程序法第111条第6款之规定。(3)要式之违反:法律规定必须以一定方式作成,但行政机关未依此方式作成。如必须以书面作成之行政处分而以言词为之。(4)与人民参与无关之内部程序之违反:如行政程序法第158条第1项第3款,订定之命令应经其它机关核准而未核准者,属机关间或机关内部程序的违背。[3]
  狭义的程序违反(正当行政程序之违反):狭义的程序违反亦被称为是正当行政程序违反,乃行政程序法中有关程序违反最重要也最需要讨论的部分。正当行政程序违反涉及正当法律程序基本要素之违反。此部分将于其后详述之。
  “行政程序法”之适用关系
  “行政程序法”总则以及在其余各章行政行为,特别是行政处分、法规命令以及行政计划均有行政程序之规定,在适用上,以总则为原则,但在各个行政行为有例外之规定自从其例外之规定。须要厘清的是,其它法律对行政行为之作成亦有程序上之要求时,其与“行政程序法”间适用的关系为何?
  “行政程序法”第3条第l项规定:“行政机关为行政行为时,除法律另有规定外,应依本法规定为之。”此规定除了表明本法原则上适用于“行政行为”外,更为其本身在适用上定位为行政程序之普通法。其意义在于行政程序法在程序保障规范体系中,属“最低限度之程序保障标准”,行政行为之作成至少须满足行政程序所规范之标准,即若其它法律规定之程序规范较行政程序法规定更严格更能保障人民之权益,自适用其它法律规定之程序,其它法律虽有程序规定,但其保障之程度较本法为劣者,则仍适用行政程序法之规定。至于在判断其它法律规定是否确实较本法严格,此时不得仅以个别法律之有无或特别专章规定之有无作为依据,应就该法律、专章之规定及其个别条文,整体综合检讨其程序保障之程度与本法相较,若本法程序保障程度仍较严格,则应解为仍有本法适用之余地。[4]
  二、程序违反之类型及其法律效果
  广义程序违反及其法律效果
  (一)误写、误算或其它类此之显然错误
  行政处分一章中规定,行政处分如有误写、误算或其它类此之显然错误者,处分机关得随时或依申请更正之。此为“行政程序法”第101条第1项所定。该条立法理由中指出:“行政处分中所具有之误写、误算或其它类此之显然错误,依行政法学之通说,并不构成行政处分之瑕疵,且相对人亦不得对此错误主张信赖保护,行政机关自得随时或依申请而为更正。”行政处分中所具有之“显然错误”,与行政处分瑕疵所导致的法律效果不同,此乃立法者之价值判断,事实上,其仍属程序瑕疵之一种,仅立法者认为于此情形,相对人无法对此错误主张信赖保护,处分机关得随时或依申请更正。[5]
  行政处分之“更正”与“撤销”,在外观上虽然都是必须就行政处分有所变更,但是两者就行政处分本身而言,前者仅是改正明显之错误,并未影响行政处分原本之效力,故无信赖保护原则之适用;后者则是行政机关将已生效之违法行政处分予以废弃,使其失去效力,因此尚须考虑信赖保护之问题。[6]
  “显然错误”,一方面可以自行政处分所记载之事项,依其文义可以明确得知行政机关所欲作成之正确决定;另一方面则是从相对人而言,若相对人从行政处分之内容,发现该处分有误,并且毫无困难地知悉行政机关原本所欲决定之主旨时,即属显然错误。此等错误之发生,并非行政机关于“意思形成”过程中所致,因此可使处分机关更正。“更正”需要注意的是,事后之变更,必须是使行政处分所记载之事项与行政处分外观上可得而知之“决定主旨”相一致,不能逾越此范围,否则属行政处分之撤销,而非更正。[7]
  (二)管辖权或权限之违反
  对于行政机关是否有权限的讨论,在行政处分之作成,学者多称为有管辖权,但在法规命令或行政规则之订定则称为有权限。事实上管辖权是指行政机关行使权限之范围,两者只是观察角度不同而已。“管辖”系就主观面观察,系指“行政主体或行政机关”依法有执行特定事项之权;“权限”是就客观面观察,是指管辖之标的。也就是说,管辖是指“管辖机关”管什么,着重在主观面的“管辖机关”。“权限”一词着重于客观面上,管辖机关“管什么”上。[8]
  1.行政处分之作成。依“行政程序法”第11条第5项之规定:“管辖权非依法规不得设定或变更。”此即管辖恒定原则。行政机关所为之行为(特别是行政处分)必须在事务、地域及层级管辖中拥有管辖权,若违背管辖规定,该行政行为即有瑕疵,其结果依“行政程序法”第111条第6款及115条而有不同的法律效果。
  “行政程序法”第111条:行政处分有下列各款情形之一者,无效。其中第6款规定“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者”,因而在此情形下,该处分无效。第115条:行政处分违反土地管辖之规定者,除依第111条第6款规定而无效者外,有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时,原处分无须撤销。
  将此二规定连同观察下之结果为:[9]
  (1)违背土地管辖之管辖专属,该处分无效(第111条第6款)。
  (2)违背非属专属管辖之土地管辖,有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时,该处分无须撤销(第115条)。
  (3)违背非属专属管辖之土地管辖,但有管辖权之机关就该事件应为不同之处分时,该处分得予以撤销(第115条)。
  (4)违背事务管辖规定,且属重大明显之瑕疵者,该处分无效(第111条第6、7款)。
  (51违背事务管辖规定,但不属重大明显之瑕疵者,该处分得予以撤销。
  依德国立法例,欠缺权限之行为无效,仅限于违反土地专属管辖时所作成之处分。台湾“行政程序法”起草之初,亦如此规定。但其后却将“土地”二字去除,只规定专属管辖,又在其后加上缺乏事务管辖之权限,亦为无效。若从“行政程序法”第18条[10]观察,可以了解,欠缺事务管辖之权限,可经补正而生效,未经补正,该处分为违法而应予撤销,并非无效。因此,第111条第6款规定的“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定”与第115条合并观察的结果,应将专属管辖解释为土地专属管辖方为正确,而有上述的结论产生。[11]
  2.法规命令或行政规则之订定与发布。法规命令或行政规则须为授权法律所明定或属职权范围事项所得订定之机关与已订定或发布,否则将产生无权限之行为,而有无效或得撤销之原因。详细论之,有权限之机关未自行订定,交由下级机关拟订,惟发布时仍以该有权限之上级机关名义为之,应认为无瑕疵,但若有权限之上级机关不自行发布,而委由无权限之下级机关发布,则不应允许,[12]而使得该法规命令或行政规则无效或得撤销。
  (三)要式之违反
  法律规定行政行为必须以一定方式作成,而行政机关未依此方式作成,则该行政行为即违反程序。各个行政行为需要遵守之方式及未遵守时之法律效果为何,以下说明之。
  1.行政处分。“行政程序法”第95条第1项规定,行政处分除法规另有要式规定外,得以书面、言词或其它方式为之。由此可知行政处分之作成,以方式自由为原则,除法规另有规定须具备特定形式,行政机关应依规定作成。行政处分之方式违反法律规定者,如应以证书方式作成而未给予证书,依“行政程序法”第111条第2款,行政处分无效。
  另外,以书面以外方式所为之行政处分,若相对人或利害关系人有正当理由要求作成书面,处分机关不得拒绝(第95条第2项规定),若行政机关拒绝,此一申请属于程序行为,原则上当事人或利害关系人仅得对本案实体决定不服时一并声明(第174条参照)。
  书面作成之行政处分,自须记载一定之事项,以表明其决定之内容及其它重要事项。就书面之行政处分应记载事项,“行政程序法”第96条第1项有详细规定,若应以书面作成之行政处分未依规定而为记载,其所涉及者系不能辨明处分机关或构成行政处分重大明显之瑕疵(如决定之主旨不明确),依“行政程序法”第111条第1款或第7款,行政处分无效。另外,对于第95条第2项经要求作成书面之行政处分,亦准用第96条第1项之规定而为记载(“行政程序法”第96条第2项参照)。
  2.行政契约。“行政程序法”第139条规定,行政契约之缔结,应以书面为之。但法规另有其它方式之规定者,依其规定。此为行政契约要式性之规定,若行政机关未依法定方式作成书面,即构成行政契约一般无效事由(此系相对于行政契约因有别于私法契约所定之特别无效事由,“行政程序法”第141条第2项及第142条参照),依“行政程序法”第141条第1项,准用民法第73条,该行政契约为无效。
  3.法规命令。“行政程序法”第157条第3项规定,法规命令之发布,应刊登于政府公报或新闻纸。若未依法定方式完成公告,该法规命令不生效力。应依法规命令之特性,须以一定方式发布,才能使人民知悉并加以遵行,故应依其方式发布。
  (四)信息程序之违反
  “行政程序法”第46条第1项规定:“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限。”
  阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗,并非行政机关依职权所行之程序,而系由当事人申请。不过,此系属当事人程序权利[13]之一种,行政机关除有法律所规定之情形外,不得予以拒绝(第46条第2项参照)。若行政机关无法定理由而拒绝当事人之申请,该行政程序之进行即具有瑕疵,而所为之行政决定亦具有程序瑕疵。[14]
  有关阅览抄阅卷宗之决定,本属程序行为,行政机关若拒绝,亦可被认为系广义的程序违反。拒绝在性质上为行政处分,当事人或利害关系人自可对之声明不服,惟原则上必须仅得于对本案实体决定不服时一并声明(第174条参照)。
  (五)与人民参与无关之内部程序之违反
  如“行政程序法”第158条第1项第3款于法规命令订定时,如应经其它机关核准而未经核准者,无效。此系属机关间或机关内部程序的违背,并未影响人民程序参与权。[15]
  狭义的程序违反(正当行政程序之违反)及其法律效果
  若要以程序保障基本权利,正当法律程序的基本要素至少要具备四个最低要求:[16]
  1.告知(notice)义务。行政程序相对人与利害关系人有适时知悉与其利害攸关的行政决定及处置之权利。依告知的时点及作用分为三种情形:(1)预先告知;(2)事后告知以及;(3)救济途径之告知。[17]
  2.听取意见(hearing)义务。行政机关在作成决定之前,应给予该人民表达意见与观点的机会。
  3.公正作为(fair—act)义务。行政机关应以公平的方式处理人民所提出的意见,并作成公正决定。
  4.说明理由(give reasons)义务。行政机关于斟酌人民全部陈述、调查事实及证据之后,应将其决定及理由告知当事人。
  以下根据四个基本要素,对照台湾“行政程序法”上之规定,依法律规范的顺序,逐一讨论程序之类型及其违反之法律效果。[18]
  (一)违反公正作为义务之效果
  1.应回避而不回避
  (1)类型。依“行政程序法”第32条及第33条之规定,[19]回避原因有三:因公务员职务利益与个人利益冲突之回避(第32条第1、2款);避免预设立场或存有主见之回避(第32条第3、4款);其它具体事实,足认其执行职务有偏颇之虞者(第33条第1项)。
  回避之方式亦有三种:公务员“自行回避”(第32条)、由当事人“申请回避”(第33条第1项)及由公务员所属机关“命其回避”(第33条第5项)。
  (2)法律效果。在实务上,行政机关与公务员经常忽略遵守回避制度,若是发生“应回避而未回避”情形而作成行政处分,[20]其法律

  ······

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【注释】                                                                                                     
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