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【期刊名称】 《行政法学研究》
日本《行政事件诉讼法》修改的动向
【英文标题】 Trends of Amending of Japan“Administrative Case Litigation Law”
【作者】 王彦【作者单位】 中国政法大学法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 诉讼类型;原告适格;行政不服裁判所
【文章编码】 1005—0078(2003)02—089—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 2
【页码】 89
【摘要】 日本在修改《行政事件诉讼法》过程中,以司法改革为动力,以美、法、德等国为借鉴,认真检讨其现行法权利保护机能的形式化,以全新的理念和思维,以权利保护为本位,放宽诉讼限制,使行政诉讼制度真正成为便于国民利用的制度。无疑,这对我国行政诉讼法的修改具有重要的参考意义。
【全文】法宝引证码CLI.A.113113    
  日本《行政事件诉讼法》自1962年实施以来,已历经40年。近年来,特别是从1999年5月以来,日本内阁设置了司法改革制度审议会,着手《行政事件诉讼法》的修改工作。日弁连(日本律师联合会)设立了司法改革推进中心和行政事件诉讼法改正等推进协议会议。为《行政事件诉讼法》的修改,除了组织专家学者进行研讨外,还派人赴德国、法国等国家进行实地考察,制定了《行政事件诉讼法》修正试行办法纲要。《行政事件诉讼法》草案文本,也已出台。[1]本文就日本修订现行《行政事件诉讼法》思路和草案概要等问题作一介绍。
  一、修订现行《行政事件诉讼法》的视角
  (一)《行政事件诉讼法》的修订的思路
  (1)确保行政作用过程完全贯彻“法的支配”原则;确保行政机关履行行政说明责任。
  (2)建立使公民便于利用的制度。
  (3)为了实质保障宪法规定的公民受审判保护的权利,原告适格和诉的利益范围应当扩大。有关诉讼法的解释或规定无理由不得限制受审判保护的权利。
  (4)设置行政法院,按照司法一元化确保专业法官的审判,即使是非专业人士也易受到司法救济。
  日本在二战后制定了新宪法,大陆法系型的行政审判制度被废止,从而将刑、民事诉讼及行政诉讼划归普通法院审理,并准用民事诉讼程序。尽管这种大陆法系型的行政审判制度相当不健全,但许多学者认为战后废止行政审判制度及行政裁判所,实为战后改革之最大败笔。[2]南博方教授主张倾向于在行政权内部设立类似行政裁判所一类的机构,这一构想与法国现行行政法院乃在行政权内部设一独立、最终审判机构并不相同,当事人得向司法法院起诉,仍属裁判一元化。[3]南博方教授认为,此种构想与其说接近法国制不如说较接近美国行政委员会制度。
  还有观点主张,应设置行政不服裁判所,但它并不是宪法所禁止的特别法院,而是如家庭裁判所一样,是置于最高法院系列下,当事人对行政不服裁判所不服的,可以上诉至高等法院。特别是对行政诉讼事件采用选择制,即当事人有权选择向行政不服裁判所还是向普通法院起诉。这种机制有利于实现行政不服裁判所和普通裁判所之间适度的竞争,使行政诉讼目的得以实现。[4]
  (二)行政事件诉讼法的改革方向
  (1)放宽诉讼要件的限制。当事人递交诉状只要是书面的,哪怕是一份传真或一张便条即可。诉状内容即使不完备,但只要能说明清楚即足矣。放宽现行《行政事件诉讼法》对诉讼对象性(处分性)、原告适格、被告适格、管辖、起诉期限等过于严格的限制,减少“法的支配”原则的例外。
  (2)引人多样的诉讼类型。增加规定课予义务诉讼(差止诉讼、给付诉讼)、行政立法撤销之诉。
  (3)裁量统制标准的明确化。裁量是“法的支配”原则的例外,为了缩小裁量,应当改变判断的余地和用语,使裁量的程序要件和实体要件明确化。
  (4)职权探知主义的引入。法院可以依职权对原告没有主张的违法理由进行调查,允许当事人对调查的结果采用口头辩论的方式进行攻击防御,澄清事实,这样,既提高了行政效率,也可使非专业人士能够受到救济。
  (5)非专业人士参审或者陪审制度的引入。在审判上为了吸收市民的感受,应当引入外行专业人士参审或陪审制度,推进国民对行政诉讼的参与。
  (6)个别法与特别法的制定和修正。一是废止个别法规定的不服审查前置主义,采选择主义;二是在个别法中把环境、开发、消费者行政纳入市民诉讼范畴,允许提起行政诉讼。
  二、《行政事件诉讼法》修正草案的主要内容
  (一)诉讼类型进一步明确化
  一是课予义务之诉的明确化。现行《行政事件诉讼法》实行的是撤销诉讼中心主义。而美国和德国则承认课予义务之诉和差止(禁止)诉讼。这种诉讼类型可即时裁决,非常实用。现行《行政事件诉讼法》对此没有明文规定,只能在解释上予以承认,靠判例学说来理解。但判例的要件极其严格而且少见,只在形式上予以承认,审判实务中尚无胜诉的例子。[5]
  二是行政立法的撤销之诉。日本注重借鉴美国和法国的作法,并以其作为立法例证。认为在美国和法国,行政立法是可以作为诉讼对象的。美国在很多情况下,在案件的不同阶段还要召开听证会。在日本,政令、省令(规则)、告示(环境标准、地域指定等)在规定行政方面,是作为“法的支配”原则的例外情形的。所以,为了完全贯彻“法的支配”原则,应当设置对政令、省令和告示的撤销诉讼。为此,还需要修订行政程序法,设置行政立法时听取国民意见的听证程序,对行政立法不服的,应当而且能够提起撤销之诉。
  (二)撤销诉讼的改革
  (1)原告适格。在日本,原告适格理论的发展深受美国行政程序法的影响。[6]修正意见认为,应当修改《行政事件诉讼法》第9条的规定,[7]把原告适格范围扩大到“认为根据该处分或裁决会遭受实际不利之虞者”。实际上,日本学者在探讨现行《行政事件诉讼法》第9条时,认为所谓“法律上的利益”的范畴是非常宽泛的,可以作广义的理解,既可以是实体法上的利益,也可以是程序法上的利益。[8]但是,日本的判例却把这种利益限定为:受该处分所依据的法律或相关法律所应保护的利益,[9]也可以说,把受行政审判保护的权利限定为在个别法和行政立法中规定的程式化的利益。[10]根据这种解释,如果遭受行政行为的实际损害,而作出该行政行为所依据的法令并不保护个人的利益,那么,个人就不能提起撤销诉讼。[11]对此,日本学界纷纷指责这是对宪法32条规定的“国民受审判保护权利的”的法律保留,是违宪的。这样一来,国民并没有达到通过行政诉讼监督行政权正当行使的目的,而且,在寻求对违法行政行为所造成损害的救济上,现行《行政事件诉讼法》对原告资格过于严厉的限制也是不妥当的。对原告资格的过于苛刻的限制,实际上把法院的大门牢牢关上了。[12]所以,在修订现行《行政事件诉讼法》时,不仅要扩大救济个人的权利、利益,而且要扩大原告资格,从而扩大对行政的司法审查的深度。
  (2)撤销诉讼的对象——处分性范围的扩大。现行《行政事件诉讼法》第3条第2项把撤销诉讼的对象限定为:行政厅的处分和其他公权力的行使。关于“行政厅的处分”,日本最高法院的判例解释为:在法律上能够认定作为公权力主体的国家作出的行为,直接形成了国民的权利义务,并有确定的范围。据此,直接性、外部性、法律效果性和公权力性是行政厅处分的要件。[13]可以说,撤销诉讼的对象范围,除了处分之外,是否包含行政计划、某种通告、一般处分、行政指导等,在学术界和判例中一直存在争论。[14]如,对城市规划决定这样的行政计划,若居民要求变更或取消计划并提起诉讼,假如该决定对原告们并没有直接限制其权利、课予义务,则认定为没有“处分性”。这样一来,国民通过司法途径纠正违法的行政行为是非常困难的。因此,撤销诉讼的对象应当不限于行政厅的处分或者其他公权力的行使,而应当确定为“行政意义上的决定”。所谓“行政厅的处分”,也不应当仅限于对特定人的权利义务产生直接法律效果的行为,只要这种处分给当事人带来法律上或者事实上、现实上的不利或损害之虞即足以构成诉讼的对象,并且对不特定多数人的一般处分和事实行为也可以成为诉讼对象。
  (3)撤销理由的限制。根据现行《行政事件诉讼法》第10条的规定,当事人不能以与自己法律上的利益无关的行为违法为由请求撤销行政处分。这种“法律上的利益”,使得法院在考虑原告适格性及处分性要件时,要求原告个人利益受到作为撤销对象的行政处分的直接、具体的侵害。这一规定的根基,是把撤销诉讼的目的及其机能归结为“从行政权违法行使造成损害的角度,来保护国民的权利、利益”。[15]这无疑是撤销诉讼的第一目的,但是,国民通过司法手段及时纠正违法的行政行为,也必须是行政诉讼的目的。因此,关于对现行撤销诉讼的理由的处理,有两种办法,一是取消现行《行政事件诉讼法》的规定,二是将“法律上的利益”修改为“自己的利益或一般的公共利益”,即当事人可以以与自己利益以及公共利益相关的行为违法为由提起撤销之诉。
 

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