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【期刊名称】 《行政法学研究》
反思行政诉讼之重作判决
【英文标题】 Reflections on the Ruling of Undertaking Specific Administrative Acts Anew in the Administrative Litigation
【作者】 张宏高辰年
【作者单位】 中国远大集团公司法务部中国政法大学法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政诉讼;重作判决;反思
【文章编码】 1005—0078(2003)03—023—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 3
【页码】 23
【摘要】

重作判决在立法上和实践中都存在严重弊端,其必要性与合理性均值得怀疑,它是中国行政法治状态不良的特别对策,应当通过修改完善行政诉讼制度科学合理地解决重作判决意图解决的问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.113093    
  一、问题的提出:重作判决的理想与现实
  重作判决为《行政诉讼法》第54条第2项所规定,是指法院经审理认为被诉具体行政行为有该条第2项所规定的撤销条件之一的,在判决撤销或部分撤销该违法具体行政行为时,可以一并判决被告行政机关重新作出具体行政行为的判决方式。依最高法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《解释》)第60条,并结合学界的一般认识,可以认为判决重作的立法目的有二:一是督促行政机关依法行使职权,维护正常的行政法律秩序,保护国家利益、公共利益及当事人合法权益。[1]例如,在环境行政案件中,行政机关适用法律错误作出违法的处罚决定,法院在撤销该违法决定时判决其重新作出处罚决定以维护公共利益;二是防止行政机关因其违法具体行政行为被法院撤销而消极对抗判决,故意怠惰不履行法定职责。如在上一案例中,法院以判决责令环境主管部门重新作出处罚决定,可防止其消极对抗撤销判决、放弃职守的不正常现象发生。
  但无论从法律规定还是司法实践看,重作判决都有极大的弊病。
  重作判决附加于撤销判决适用,而撤销的法定情形有五,立法又使用“可以”二字使法院自由裁量适用此判决方式,因而何种情形下可适用重作判决并不明确,这有碍实现立法目的。重作判决是发回重作还是指示重作,行政诉讼法也没有明确规定。若是内容空洞地发回重作,难以确保行政机关再次作出的行政行为的合法性;而行政机关仍作出一个违法行政行为,在无人起诉时,判决重作毫无意义。若是指示重作,指示的内容应明确到何等地步是问题的关键:若过于具体,未免有以司法决定取代行政决定之嫌,侵犯行政机关行使职权;若过于宽泛,则无异面临发回重作所处的困境。爱法律,有未来
  从司法实践看,有些行政机关惯于“法外行政”,对法院的司法监督极不认同,在行政诉讼中不答辩、不应诉,蔑视司法审查;当法院撤销其违法行为后,往往故意怠惰不履行职责,消极对抗撤销判决;而法院以重作判决防止其消极对抗时,则以履行重作判决为名恶意作出不同于原违法行政行为的新违法行政行为,积极对抗法院判决。法院欲审查其合法性,惟有依靠行政相对人再次起诉,此时重作判决的目的显然落空。
  公民等原告提起撤销之诉的预期是因行政行为违法自己可得到确定的胜诉判决,但判决被告重作,无疑使得其法律地位仍处于不确定之中,[2]这势必影响他对行政诉讼的期望值,极可能使其对行政诉讼产生失望心理。重作判决对怯于“告官”的中国公民稍稍萌生的诉讼热情最起码泼了一桶冷水。
  二、法理分析:对重作判决的质疑
  以行政行为的内容为标准,可将其分为负担性行为和授益性行为,原告所欲攻击的行为应不外乎这两种(对授益性行为,原告所攻击的理由是行政机关不正确授益或不授益,否则因无诉的利益被法院驳回)。本文以此为切入点,探析重作判决之科学性。
  (一)对否准授益的行政行为的裁判手段——重作判决的适用范围分析
  以原告的请求内容为标准,行政诉讼可分为形成之诉(包括撤销之诉与变更之诉)、给付之诉(含履行之诉、赔偿之诉)及确认之诉,这些不同诉讼类型如何选择适用,不仅可能影响原告起诉的合法性,亦直接指示法院就原告之诉如何审理裁判,[3]即不同的诉讼类型限定法院运用相应的裁判手段就案件作出结论。原告提起撤销之诉,法院通常不得作出确认违法或无效判决,但当被诉具体行政行为不具有撤销内容时除外。对于特定的案件,某一裁判方式因功能最优而排斥其他裁判方式的适用。就原告来说,应选择最能实现其诉讼目的的诉讼类型,以最大限度地保障其合法权益;就法院来说,确定不同的诉讼类型除应能对原告提供最有效的权利保障手段外,还应考虑如何贯彻不同诉讼类型制度功能的要求,即应根据原告的权利保护要求与行政诉讼的特殊性质,配置或组合运用适当的诉讼类型,如情况判决的适用。[4]
  我国行政诉讼法没有规定上述诉讼类型,而将原告诉讼请求与其所攻击的具体行政行为一并规定。至于裁判方式,《行政诉讼法》第54条规定有四种类型:维持判决;(部分)撤销(并判决重作)判决;履行判决;变更判决。第67条规定了行政侵权赔偿判决。第54条将选择适用何种判决方式完全委诸法院决定,即“人民法院经过审理,根据不同情况,分别作出以下判决……”。这样的规定虽体现了以具体行政行为的合法性为审查对象的司法审查原则,但这种置原告诉讼请求于不顾的超职权主义裁判不利于保护原告的权益。如当行政机关拒绝原告的授益性申请时,即产生应适用撤销判决并判决重作还是应适用履行判决的选择问题。[5]这是因为我国未明确规定诉讼类型,对撤销判决与履行判决的适用条件未做出明确的排斥性规定,而法院又有自由选择裁判方式的权限的缘故。
  对于否准授益的行政行为,若原告单纯请求撤销,通常情形并不能彻底保护其权益,在法院作出撤销判决后,原告欲获得某种利益,势必得再次提出申请,因此原告的正确诉讼请求应是请求法院判决行政机关作出其所申请的具体行政行为,此为给付之诉。对此法院不应当以行政机关已经履行法定职责——否准——为由,适用撤销判决并判决行政机关再次作出行政行为,而应适用履行判决。此时,履行判决内在地包含了撤销原具体行政行为的内容,也即履行判决兼具撤销并判决重作的双重功能。当案件已达裁判程度,法院就实体内容作出裁判的条件已成熟时,判决内容应为直接判令行政机关作出原告所申请的授益性行政行为;若案件未达裁判程度,原告之请求未尽符合法定条件,被诉否准行为也违法时,判决内容应为判令被告斟酌具体情况依法院判决意旨作出新的行政行为。可见,对于否准授益的行政行为,法院经审查认定违法,行政机关应依原告申请作出适法行为时,虽要经由“撤销”、“判决履行”的判断过程,但却是履行判决,而非撤销之诉中的“撤销重作”判决。故对于否准授益的行政行为,因不适用撤销判决而无适用重作判决的余地。
  经由以上分析,当被诉行政行为为负担性行政行为时方有适用撤销判决之余地,以下谨就撤销并重作判决的必要性进行探讨。
  (二)撤销判决的效力分析——重作判决的必要性反思
  重作判决是附加适用于撤销判决中的裁判方式,适用的必要性在于撤销判决不能完全解决案件争议。但就撤销之诉的内容分析,该诉系原告因行政机关作出的负担性行政行为侵犯其合法权益而向法院诉求救济,若原告之诉有理由,法院应撤销违法行政行为以保障原告权益;若原告之诉无理由则驳回其请求或判决维持行政决定,至此法院已解决纠纷,不必画蛇添足——判令行政机关重作决定。撤销判决所否决的是已作出的违法行政行为的正当性及其效力,既判力针对的是据以作出原具体行政行为的证据事实、法律依据与具体行政行为的内容这三者的既定构成,仅仅限制原行政机关不得基于同一事实、理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为,并没有剥夺行政机关依法对其职责范围内的事项重新处理的权限。对于某一案件,若原具体行政行为因违法而被撤销,但原告人确有违法行为应当承担行政法律责任受制裁时,原被诉行政机关当然可依其职权作出新的适法行政决定,而无须法院作出重作判决方才获得重新作出的权限,因而判决重作尤其是空洞的发回重作当被告再次主动作出时实无意义。
  重作判决的立法目的在于督促行政机关依法维护正常行政管理秩序,以及防止行政机关对抗法院判决而怠于行使职权。这恰恰暴露出我国令人可虑的行政法治现状,同时反映出对行政诉讼中撤销判

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