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【期刊名称】 《比较法研究》
船舶溢油污染海洋的法律问责制研究
【作者】 赵微王慧【作者单位】 大连海事大学
【分类】 海洋法与空间法【期刊年份】 2012年
【期号】 6【页码】 122
【全文】法宝引证码CLI.A.1165558    
  一、问题的提出
  中国进口原油90%以上通过海上运输完成,高风险的海洋运输和海洋开发给海洋环境带来极大的安全隐患。据统计,“自1998年至2008年,在中国管辖海域共发生733起船舶污染事故,这些污染事故给我国海洋环境造成了巨大的损害。”[1]船舶溢油污染可分为运营溢油污染和事故溢油污染,前者通常是指船舶行驶中产生的废油排入海中导致的水域污染;后者则是指船舶发生事故致使货油或燃油外溢而造成的水域污染,也正是本文的研究对象。“由于传统的社会科学将自然看成为外在于社会的事件,因此影响自然和作用环境的行为(或者说是哈贝马斯所说的“工具行为”)在早期并没有遭遇法律和政策的赋值。”[2]为此,我国环境保护法律制度呈现出明显的先天不良,对海上船舶溢油污染海洋事故的法律解决方案集中于民事赔偿,鲜有公权力介入。行政处罚的怀柔性和刑事追诉的被动性使得法律的保护功能和引导价值遭到严重抑制。结果是,“大规模的风险和环境事件却从规则、标准和科层制组成的强大网络中脱逃,史无前例地膨胀和扩张,影响和威胁着每个人的生存和生活。在这种风险社会的逻辑支配下,人们迟早会对处理环境风险和生态危机的法律原则、法律制度、法律规则、技术标准以及科层制提出质疑。”[3]研究表明,海洋污染中比较严重的原油污染来源于海上油气钻井平台溢油和船舶溢油。平台向海洋环境排放的油类物质总量并不多,约占年排放总量的2%,而船舶事故溢油则高达14%。[4]近年来,我国现行法律制度在海洋污染防范功能上的孱弱,也是导致船舶油污事故日趋上升的原因之一。据统计,“1988年到1997年10年间,在我国海域共发生了溢油事故1856起,平均每年186起,其中溢油50吨以上的事故74起,溢油量达3.7万吨;1998年到2008年10年间,我国沿海发生了船舶溢油事故718起,溢油总量达11749吨,平均每年发生事故71. 8起,其中溢油50吨以上的事故34起,溢油量达10327吨。”[5]其中,“大连海域从1990年到2004年1月就发生溢油事故8起,百吨以上的有3起。”[6]我国现行法律能否实现国家对海洋权益的保护功能,人们究竟需要怎样的环境法体系,已经迫使法学界进行深层次的思考。我国处理船舶溢油污染事故的现行法律制度存在诸多需要学理诊断的弊病,无论是民事问责制、行政问责制还是刑事问责制,都存在着法律制度演进中的不良基因干扰和司法运行中的感性人情障碍。
  二、调整我国船舶溢油污染事故之法律概览
  船舶溢油事故的处理涉及交通领域和环境领域的法律法规,法律责任包括民事、行政、刑事三种形式,因而其法律体系庞大繁杂。
  (一)国内立法
  调整船舶溢油污染事故的国内法律分为三大门类:民事法律、行政法律和刑事法律,具体包括《中华人民共和国海商法》(以下简称《海商法》)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海环法》)、《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)、《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)、《中华人民共和国海上交通安全法》(以下简称《海安法》)、《防治船舶污染海洋环境管理条例》(以下简称《防污条例》)、《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》(以下简称《油污基金规定》)、《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》(以下简称《海事特别程序法》)、《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》(以下简称《海事处罚规定》)、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《审理油污规定》)等等。打遮阳伞就显得很娘
  由于海事诉讼的涉外性较强,我国专门设立了《海事特别程序法》。我国海上行政执法主体众多是业内不争的事实,在事故的调查和行政执法过程中各个部门的利益协调往往会使案件的复杂性超出人们的想象。目前我国尚没有建立海事审判的三审合一制度,海事法院仅仅具有民事审判权,刑事法律问题仍然交由普通法院来审理,这种民事审判与刑事审判主体的大跨度分离严重浪费了司法资源,同时也由于刑事审判的经常性缺位而不利于有效控制和减少船舶溢油带来的海洋环境风险。
  (二)我国加入并批准的国际公约
  调整船舶溢油污染海洋事故的国际公约可谓名目繁多、日新月异,特别是20世纪中叶至21世纪初期,我国对国际公约的参与度逐渐加大,其中涉及船舶污染的国际公约包括如下几部:
  1.《国际油污损害民事责任公约
  自1967年“托利·卡尼翁”(Torry Canyon)号事故[7]之后,船舶污染问题就逐渐引起了各界的关注,并由此制订了《1969年国际油污损害民事责任公约》(以下简称《1969民事责任公约》)等一系列国际油污公约。我国于1980年1月30日加入《1969民事责任公约》,1992年,国际海事组织通过了《修正<1969国际油污损害民事责任公约>的1992年议定书》(以下简称《1992民事责任议定书》),与《1969民事责任公约》相比,《1992民事责任议定书》大幅度提高了船舶所有人的赔偿责任限额,简化了修改责任限额的程序并扩大了有关船舶、地理和预防措施的适用范围。我国政府向国际海事组织递交了加入《1992民事责任议定书》的申请书,该议定书于2000年1月5日对我国生效。2000年10月,国际海事组织通过了经1992年议定书修正的《1969年国际油污损害民事责任公约》的修正案(以下简称《1992民事责任议定书》2000年修正案),该修正案再次提高了船舶所有人的油污损害责任限额。可以说,这一公约为我国处理海上油污事故、保护我国海洋环境和受害者的利益,起到了良好的法律保障作用。
  《1992民事责任议定书》实行严格责任原则,责任主体为船舶所有人。只要船舶货油从船上溢出或排放引起的污染,在该船之外造成的灭失或损害,不论此种溢出或排放发生于何处,船舶所有人就要对污染承担民事赔偿责任。但这并不是绝对的,公约同时也规定了船舶所有人的免责条款。在赔偿责任限额的规定上,2000年修正案规定的限额比1992年议定书规定的限额提高了50.37%,对于不超过5000吨位的船舶,限额为451万(1992年议定书为300万)特别提款权;而对于超过5000吨位的船舶,除上述金额外,对每一额外吨位另加631万(1992年议定书为420万)特别提款权,但该合计金额在任何情况下不应超过8977万(1992年议定书为5970万)特别提款权。同时,公约还规定船舶所有人可以选择实行强制保险制度或财务保证制度以确保受害人得到充分的补偿。
  2.《国际油污损害赔偿基金公约》
  为了减轻船东的经济负担,保证受害人得到赔偿,政府间海事协商组织于1971年11月29日至12月18日通过了《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》作为1969年民事责任公约的补充,简称《 1971基金公约》,1978年10月16日生效。之后先后通过了1976年议定书、1984年议定书、1992年议定书、2000年议定书及2003年修正案,但是我国大陆地区未加入该公约,至今只对香港特别行政区有效。与国际油污损害民事责任公约的使用范围略有不同,基金公约仅适用于缔约国领土和领海范围内发生的污染事件,而且仅限于船舶引起的油污染事件。公约同时规定,从事国际航行的船舶必须进行强制保险,并持有油污保险证书或其他金融担保证明。但是,《1992年基金议定书》及其2000年修正案只对中国香港特别行政区具有约束力。
  3.《国际防止船舶造成污染公约
  政府间海事协商组织(IMCO)于1973年在伦敦召开海洋污染国际会议,于会议中通过了《1973年防止船舶污染国际公约》,该公约是为保护海洋环境而制定的有关防止和限制船舶排放油类和其他有害物质污染海洋方面的安全规定的国际公约。1978年1月6日,该组织又通过了《关于1973年防止船舶污染国际公约之1978年议定书》;1997年9月26日,国际海事组织再次通过了《经1978年议定书修订的<1973年国际防止船舶造成污染公约>》1997年议定书。该议定书已于2005年5月19日生效。我国于2006年3月15日向国际海事组织秘书长交存了加入《经1978年议定书修订的<1973年国际防止船舶造成污染公约>》1997年议定书的文件,该议定书将于2006年8月23日正式对我国生效。
  4.《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》
  《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》(以下简称《燃油公约》),是国际海事组织借鉴了《1992年国际油污损害民事责任公约》和《1992年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》的成功经验,为船舶燃油溢出或排放事故造成的污染损害提供迅速有效赔偿的补充措施而制定的又一个关于油污损害民事责任的国际公约。我国于2008年12月9日加入《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》,2009年3月9日对我国生效。
  5.《1976年海事索赔责任限制公约》
  1976年11月19日,原政府间海事协商组织在伦敦召开外交大会,通过《1976年海事索赔责任限制公约》,该公约于1986年12月1日正式生效,截至2006年7月1日,共有50个国家成为其缔约国。我国于1997年7月1日加入该公约,仅适用于香港特别行政区,但我国《海商法》第十一章关于海事赔偿责任限制的规定基本上都借鉴了该公约的内容。《1976年海事索赔责任限制公约》从责任限制权利主体、限制性海事请求和责任限制丧失条件等方面对海事赔偿责任限制权利进行了大幅扩张,与此同时,也大幅提高了海事赔偿责任限额,力求在当事方之间达成新的利益平衡。该公约虽然不是专门针对船舶溢油污染损害赔偿问题而制定,但由于《国际油污民事责任公约》适用范围的局限以及《燃油公约》的指引,它仍然在一定范围内影响船舶油污损害赔偿案件的处理。
  受通货膨胀和汇率波动影响,《1976年海事索赔责任限制公约》规定的责任限额随着时间流逝而显得偏低,1996年5月3日,《修正〈1976年海事索赔责任限制公约〉的1996年议定书》在伦敦召开的国际海事组织外交大会上获得通过,并于2004年5月13日生效。截至2010年12月31日,其缔约国数目达到39个。1996年议定书主要提高了《1976年海事索赔责任限制公约》规定的责任限额,根据船舶吨位不同,提高幅度分别达到2至5倍。除此之外,该议定书还特别关注了与相关国际海事新立法的衔接问题,比如,明确规定救助款项请求包括《1989年国际救助公约》规定的特别补偿请求,允许缔约国排除对《1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》或其任何修正案或议定书所规定的损害赔偿的适用等。
  三、海上船舶溢油污染民事赔偿法律制度反思
  (一)船舶溢油污染损害赔偿民事法律规范政出多头
  涉及海上船舶溢油民事责任的国内法律法规和国际公约相对都较为繁杂,国内关于船舶溢油民事赔偿的法律依据既有前述《民法通则》、《侵权责任法》、《海环法》、《海商法》等民事或行政法律,还有诸多涉及船舶运输行业的部门规章。按照国际公约在民商事领域的优先适用原则,我国船舶油污的民事赔偿既要符合国内相关法律的规定,更要兼顾国际公约的具体要求,处理这类问题需要从国际和国内多维视角进行分析。以赔偿限额为例,2011年6月1日生效的《防污条例》第52条对船舶污染的赔偿限额作出明确规定:船舶污染事故的赔偿限额依照《海商法》关于海事赔偿责任限制的规定执行;船舶载运的散装持久性油类物质造成中华人民共和国管辖海域污染的,赔偿限额依照前述中华人民共和国缔结或者参加的有关国际条约的规定执行,即《1992年民事责任公约》所规定的限制性赔偿数额。另外,对于船舶燃油造成污染损害的,与运载散装持久性油类物质的油轮的法律依据不同,依据《审理油污规定》第五条规定,“油轮装载的持久性油类造成油污损害的,应依照《防污条例》、 《1992年民事责任公约》的规定确定赔偿限额。油轮装载的非持久性燃油或者非油轮装载的燃油造成油污损害的,应依照海商法关于海事赔偿责任限制的规定确定赔偿限额。”换言之,燃油污染的损害赔偿限额由国内法来调整,除非船舶具有涉外因素而需要遵循相关国际公约,这一项原则在《燃油公约》第六条规定中有所体现,即:“本公约的任何条款不得影响船舶所有人与提供保险和经济担保的人在任何可以适用的内国或国际法律制度中,诸如经修订的《1976年海事赔偿责任限制公约》的情况下,享受责任限制的权利。”我国加入了《1976年海事索赔责任限制公约》,严格意义上讲,该公约仅在我国香港特别行政区适用,我国大陆在《海商法》第十一章中吸收了该公约的基本规定,因而在此种情况下,相当于间接适用了《1976年海事赔偿责任限制公约》。上述内容在《审理油污规定》中概括为:油轮装载持久性油类,包括持久性货油和持久性燃油执行《1992年基金议定书》的赔偿限额;油轮装载的非持久性燃油、非油轮装载的燃油(包括持久性燃油和非持久性燃油)执行《燃油公约》规定的赔偿限额。
  可见,我国船舶油污的民事赔偿标准既有国内海商法的具体要求,还要参照相关的国际条约的原则规定。诸多法律不但政出多头,对同一事项的法律处理方案也缺乏应有的制度和操作规范上的相互关照和配合,甚至同一部法律自身也时常出现模糊性或矛盾性的内容,加之司法环节还要兼顾国际公约的一些限制,导致国内海商法学界对我国海上船舶溢油污染事故的处理存在严重的分歧,其中包括:是否需要适用国际公约,应当如何适用国际公约,以及国内案件的诉讼时效等问题。
  为了明确上述法律之间的位阶关系,便于理解和适用,最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《审理油污规定》),并于2011年7月1日正式生效。从法律属性上讲,《审理油污规定》是将国内法与国际法结合起来的一个操作性较强的司法解释,同时也是国际公约国内化的一种尝试。“该司法解释主要规定了适用范围、案件管辖、油污责任、赔偿范围与损失认定、船舶优先权、油污责任限制及债权登记与受偿、油污索赔代位受偿权等方面的内容,”[8]为船舶溢油污染的民事问责提供了较为详尽的规范。然而,在具体的实务操作程序方面,仍有许多问题值得深入研究。
  (二)船舶溢油损害民事问责缺乏技术性的依据
  与海上油气钻井平台不同,船舶的行政主管部门是国家交通运输部所属的海事局,因而船舶油污事故的法律问责制度具有鲜明的海事技术特色。我国专门出台了《中华人民共和国海事诉讼特别程序法爱法律,有未来》,这便意味着船舶溢油事故的民事诉讼程序既要参看《中华人民共和国民事诉讼法》,又要严格遵守《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》。
  我国在审理船舶溢油民事损害赔偿案件中曾因技术层面的法律规定不明确而处于被动局面,受害人的权利严重受损。具体表现

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