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【期刊名称】 《金融法苑》
第五讲 中央银行的金融监管
【副标题】 中央银行法律制度(三)【作者】 郭雳
【作者单位】 北京大学金融法研究中心【分类】 银行法
【期刊年份】 1998年【期号】 10(10)
【总期号】 总第十期【页码】 47
【全文】法宝引证码CLI.A.1145281    
  通过前两讲的介绍,大家知道金融监管是中央银行的一项法定职责,是实现中央银行功能的重要方面,是衡量一国央行法律制度完备与否的重要标志。下面,让我们就世界范围内中央银行金融监管的理论与实践、内容与形式、问题与对策展开更进一步的讨论。
  如果要给金融监管下个定义,那么可以表述为:各国中央银行或其他金融监管当局对商业银行、其他金融机构及其经营活动进行的监督和管理。由此可见,这一概念包括两重含义:监督(Super-vise)和管理(Regulate)。依照《布莱克法律辞典》的解释,前者有照看、主管或检查的意思,而后者是指依照一定规则、方法或确立的模式进行调整或指导。换句话说,金融监管意味着对金融机构及其活动进行调整和制约。
  应当指出,中央银行以及其他监管当局对金融机构和金融活动进行调整,可以采取两种方式:其一是依法运用经济手段,如曾经提到过的央行“三大法宝”—法定存款准备金、再贴现(再贷款)、公开市场操作来达到目的,这属于央行进行宏观调控的范畴。其二才是通过制定金融规章,利用行政手段来对金融机构及其活动进行直接的限制和约束,这也就是人们通常所讲的金融监管。
  一、金融监管的必要性及其意义
  金融监管的必要性来源于金融风险的存在。经济学告诉我们:市场不是万能的,它有着自身无法克服的缺陷,比如在下列情况下可能出现的“市场失灵”—1.自然垄断(Natural Monopoly) ;2.公共物品(Public Goods) ; 3.外部效应(Externality) ; 4.信息偏在(Asymmetric Information)。正是由于这些因素的存在,微观经济中的利益最大化并不能必然导致宏观经济的均衡以及公共福利的提升,于是政府的干预和管制也就不再师出无名。在金融领域,必要的监管有着强烈的内在合理性,这是由金融行业的本质和特点所决定的。尽管同样存在规模效应的问题,尽管好像并购已成为银行界的潮流,但经济模型和各国实践证明:在这一行业里,出现单一机构主宰市场,即自然垄断的可能性很小(注意要区别于人为构制的大一统银行)。然而,公共物品、外部效应和信息不对称所引起的市场失灵仍然对金融业构成现实的威胁。有别于其他行业,金融业,特别是银行业,属于高负债行业,其资金主要来源于外部。这就意味着“三信”—信用、信心、信息将直接影响银行的生存。因信用低劣而破产固然无可厚非,但令人扼腕的是,将银行带入无底深渊的“信心危机”有时只是源于忧患意识的心理暗示及自我强化。这种情况在景气缺乏时尤为常见,并不严重的投资失败,无关大局的管理漏洞,也许就能致银行于死地,甚至是“千里长堤,毁于蚁穴”。信息则更加令人难以琢磨。一方面,信息消费具有非竟争性;另一方面,个体又常有隐藏私有信息的动机。有的时候,“搭便车”(Free- Rider)的心理无法抗拒;而有的时候,“群聚效应”(Herding)又占了上风。不仅如此,由于信息不对称,存款者无法判断和比较不同银行间的安全性和盈利性,而银行的资产变现也因存在较大的交易成本而变得困难异常。更为可怕的是,银行恐慌还将引起社会货币供应不足、投资锐减、生产和消费滑坡、市场崩溃,危及整个社会以及每一个体的利益。因此,即使认为优胜劣汰是竞争的自然法则,金融机构破产不足为奇,我们也无法否认:避免因个别金融机构破产而引发金融系统的危机,具有重要的现实意义。
  由此我们也可得出金融监管的意义所在:1.确保金融体系的安全和金融秩序的稳定,从而维护经济的平稳运行,并推动其发展。2.促进金融行业开展公平有效的竞争。3.切实保障投资人、存款人和借款人的合法权益。不仅如此,法律赋予央行等机构金融监管的职责,目的还在于希望通过有效的外部监督来促进金融机构的自我约束,只有外管和内控彼此配合、互相补充,才能充分实现金融监督的目标,抵御金融风险,维护金融稳定。
  二、金融监管的模式
  既然是否需要金融监管现在已经不是问题,那么接下来就需要研究:在不损害金融效率的前提下,如何有效地进行金融监管?而首当其冲的是:由谁来进行金融监管?尽管现代意义上的金融监督开始于中央银行,最早的监管手段即是中央银行控制商业银行的银行券的发行,但时移事易,今天在许多地方,中央银行作为金融监管主体一枝独秀的地位已成为昨日黄花。比如在美国,扮演金融监管这类角色的演员除了联邦储备系统(美国的中央银行),还包括财政部的货币监理局、证券交易委员会、联邦存款保险公司、全国信用协会管理局、各州金融管理机构等等,当然他们中也有着主角和配角之分,具有不同的权限,履行不同的职责。
  在世界范围内,就金融监管的主体而言,存在两种主要模式:一是单一监管模式,由中央银行集中享有监管权,不少发展中国家采取这种做法;二是多元监管模式,即或以央行为主,或以财政部为主,各机构协作,共同实现对金融业的监管,这样的安排常见于西方发达国家。需要指出的是,近年来中央银行金融监管权力的扩展,似乎已成为各国制度创新的趋势。有学者在分析此趋势的合理性时,指出:在所有金融监管机构中,中央银行“拥有最广泛的金融信息,最多的金融调控手段,最广泛的分支机构网络和金融服务系统,最独立的经费来源,对金融机构具有最强烈的影响力”,因此作为最主要的监管机构实是顺理成章。(陈晓:《中央银行法律制度研究》,页408。)

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  按照监管方法的时间先后和性质不同,金融监管模式又可分为预防性的事前监督管理和保护性的事后监督管理,前者是监管体系中的第一道安全防线,主要包括:登记注册管理;资本充足性管理;资产负债管理;金融业务限制;外汇风险管理等。后者则主要是针对已出现的金融风险进行的干预及补救措施,如存款保险制度、紧急援救贷款制度、接管制度等等。
  三、国外中央银行的金融监管
  1、美国
  由于美国实行银行业与证券业分业经营,两者之间被所谓“格拉斯—斯蒂格尔墙” (Glass-Steagall Wall)所隔离

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