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【期刊名称】 《法学论坛》
“社会保险权”在我国立法中的确立与完善
【英文标题】 The Establishment and Improvement of Social Insurance Right in China's Legislation
【作者】 史博学【作者单位】 山东大学(威海)法学院
【分类】 保险法
【中文关键词】 社会保险;社会保险权;新型权利;权利类型化
【英文关键词】 social insurance; social insurance rights; new rights; rights categorization
【文章编码】 1009-8003(2019)04-0116-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 116
【摘要】 随着社会保险纠纷不断增长,司法实践中越来越多的权利主体需要通过立法所赋予的救济渠道来维护自身正当权益。但目前我国“社会保险权”立法相对滞后,存在立法体例的过渡性、法律体系不完善、基本权利内容不明确等立法缺失问题,导致权利救济存在程序与实体方面的现实困境。亟需将“社会保险权”作为一项单独的新型权利,通过采用成熟的立法体例,按照权利类型的多样化进路,厘定权利的内容、救济机制等基本问题,理顺权利救济渠道,促进权利运行机制的完善。
【英文摘要】 As social insurance disputes continue to grow, more and more rights subjects in judicial practice need to protect rights and interests through the relief channels granted by legislation. However, at present, China's " social insuranceright" legislation is relatively lagging behind. There are legislative problems such as the transitional nature of the legislative system, the imperfect legal system, and the unclear content of basic rights, which leads to practical difficulties of procedures andentities. There is an urgent need to regard social security rights as a separate new type of right. By adopting a mature legislativesystem, following the diversified approach of rights types, determining the basic content of rights and relief mechanisms, ration-alizing the channels of rights relief and promoting the improvement of the mechanism concerning the operation of rights.
【全文】法宝引证码CLI.A.1264542    
  引言
  社会保险制度涉及全国数亿劳动者,关系到全国多数人口的医疗、就业、养老、生育等基本生活需求,已成为一项关系国计民生的基本制度。2017年末,全国社会保障卡持卡人数达到10.88亿人,社会保障卡普及率达到78.7%;社会保障卡持卡人员基础信息库已在全国31个省份和新疆生产建设兵团正式上线运行,入库人员基础信息达13.9亿人;全国参加基本养老保险、基本医疗保险的人数分别为9.15亿和11.77亿,占全国人口的大多数。[1]
  立法中与社会保险相关的规定在逐步增多,在宪法法律、法规规章、规范性文件等均有所涉及。但是立法还未将“社会保险权”作为一项单独的权利加以保护,从司法实践中看,立法中存在缺位问题。依据最高人民法院《民事案件案由规定》,在劳动争议案由项下,社会保险纠纷已与劳动合同纠纷、福利待遇纠纷并列成为三类案由之一。从全国数据看,2014-2016年全国劳动争议案件共计251074件。其中,劳动合同纠纷220213件,社会保险纠纷在三类案由中排第二位,尤其是2016年较2015年增长41.68%[2]。以厦门市为例,2008年-2017年厦门市劳动争议案件一审程序中,单独的社会保险纠纷约占五分之一,在其他纠纷中涉及社会保险争议的案件更多[3]。“社会保险权”在全国一些司法案例中也有所体现。“在法治成为时代强音的背景下,依法裁判已经成为司法领域中最为重视的主题。”[4]一些法院的裁判文书已将“社会保险权”作为一项单独权利加以保护,出现了“社会保险权”或“社会保险权利”等表述。如在王红军诉舟山市定海区佳达公路联运部劳动争议纠纷案中,法院认为“原告在仲裁时要求被告以现金形式支付社会保险费,在本案要求被告补缴社会保险费,两者虽形式不同,实质均为主张社会保险权利”,“被告未为原告缴纳社会保险费,侵犯了原告的社会保险权”[5]。再如在青岛美露亚工艺品有限公司与青岛市城阳区人力资源与社会保障局劳动和社会保障行政管理案中,法院认为“缴纳社会保险费是用人单位的法定义务,即使第三人放弃社会保险权的声明和承诺,不能免除用人单位为劳动者缴纳社会保险费的义务”[6]。在上述案件中,由于立法中存在缺位,使得纠纷处置陷入法规冲突、规定缺失等立法困境。
  很多学者认为“社会保险权”宜作为一项独立的权利或社会保障权的下位权利在立法中进行规定,其涉及的权利主体甚至比一些传统民事权利的主体范围还要广,它“是一种新型权利,它不仅与传统的权利义务等结构不同,还与行政权力有密切关联”[7]。“社会保险权”,是指劳动者由于年老、疾病、失业、伤残、生育等原因失去劳动能力或劳动机会因而没有正常劳动收入来源时,通过国家社会保险制度获得物质帮助的权利。
  随着社会保险制度的不断发展完善,社会保险已惠及数亿人口,成为劳动者的一项基本权利。人权理论的变迁,也逐渐印证了社会保险权这类福利权存在的必要性,不可否认它在现代社会中越来越凸显的现实性与独特价值。本文系统化梳理了我国相关法律体系,论证了社会保险权的立法缺位问题,应当采用成熟立法体例将其在立法中确立,并提出了在权利主体、内容、救济机制等方面的立法完善建议,力求为这一新型权利的确立与完善提供一种思路。
  一、与“社会保险权”相关的法律规定
  社会保险制度的出发点是为了化解工业文明带来的个体经济安全风险,为劳动者在面临失业、疾病等情况时提供基本的生活保障。截至2018年6月,基本养老保险、失业保险、工伤保险参保人数分别达到9.25亿、1.91亿、2.3亿,包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险在内的基本医疗保险覆盖人口超过13亿;社会保障卡持卡人数达11.5亿人,覆盖全国82.81%人口。[8]改革开放以来,我国制定了多部与“社会保险权”相关的法律法规,社会保险制度在不断发展完善。
  (一)“社会保险权”在宪法中的相关规定
  “探求一项宪法基本权利的价值基础,不仅在于探求其价值之要求,也在于探求其合乎宪法规范的逻辑要求,权利的存在必须符合法律的逻辑。”[9]社会保险的实质是“将劳动损害赔偿转变成一种强制分担危险的保险制度”[10]。首先,宪法规定了社会保险的国家责任,如《宪法》14条明确规定国家应承担社会保障制度的立法责任。其次,宪法中规定了社会保险的具体内容,《宪法》45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”,这其实就是一种“社会保险权”。最后,宪法规定了保障该权利的国家义务,如《宪法》45条又规定:“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。国家应该为公民获得物质帮助的权利提供帮助,发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此,国家以基本法的形式将“社会保险权”列为公民的一项基本权利,同时也是国家负有的一项义务,国家应为公民享有这种权利提供相应的条件。
  (二)“社会保险权”在专门法律和司法解释中的体现
  首先,1995年施行的《劳动法》中明确规定了国家设立社会保险基金,由社会保险基金经办机构依法管理,并负有使其保值增值的责任。这部法律中也明确了社会保险的国家责任,体现了福利国家的思想。我国社会主义建设始终以发展好、维护好最广大人民的根本利益为出发点和落脚点,所有工作要始终为人民谋福利。用人单位和劳动者负有缴纳社会保险的义务,国家机关有权责令无故不缴社会保险的用人单位限期缴纳。其次,《社会保险法》中明确规定了用人单位、个人、社会保险管理部门之间的权利义务,并且明确要建立和完善新型农村社会养老保险制度,将农村养老纳入到社会保险体系中,真正践行了宪法中社会保险由全体社会公民享有的理念。这两部法律构成了我国现有“社会保险权”的重要法律依据。《社会保险法》总则1条中明确“维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇,使公民共享发展成果。”第3条规定:“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”《社会保险法》第二章是对基本养老保险制度进行了规定,政府有义务在基本养老保险基金不能及时兑付时对基本养老保险进行补贴,养老保险是针对公民退休后享有的一种保障,个人不能提前支取。《社会保险法》第三章规定了基本医疗保险的内容,规定了基本医疗保险分为新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险两种医疗保险制度。这可以让困难群体也能够参加医疗保险,不因病致贫、返贫。同时,《社会保险法》29条规定:“社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度,方便参保人员享受基本医疗保险待遇。”这能够让公民方便及时的享受医疗保险待遇,不受地域限制。《社会保险法》第四章规定的是工伤保险,这为职工因工作原因受到事故伤害或患职业病提供了救济,并且因工伤发生的伙食补贴、安装辅助器具的费用也由工伤保险支付。《社会保险法》第五章规定的是失业保险,失业保险根据缴费年限不同,享有领取失业保险金的期限不一样,最长能够领取合计24个月。再次,2008年施行的《劳动争议调解仲裁法》明确规定了因社会保险引发的争议也适用本法,这为社会保险纠纷的解决提供了一种解决方法。最后,最高人民法院发布的五个关于审理劳动争议案件的司法解释[1],也为维护“社会保险权”提供了重要的法律依据。
  (三)“社会保险权”在行政法规、部门规章与全国性规范性文件中的体现
  在我国现行法律中,虽然有些法律不是单独针对社会保险制定的,但是其中部分内容对社会保险做了单独的规定,与“社会保险权”的实现有密切关系。首先,行政法规的规定,1999年施行的《社会保险费征缴暂行条例》,是专门针对社会保险费的征缴和发放等问题出台的行政法规,明确了社会保险费的征收部门和相关主体的责任,并规定了相关的行政处罚罚则。其次,部门规章及规范性文件中的规定。2011年出台的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》(人力资源和社会保障部令第13号),对《社会保险法》做出了更加细致的规定,对其中规定的养老金统筹、养老金的转移支取、急诊抢救医疗费用报销、兼职职工工伤保险待遇、中断就业期间的社会保险问题等内容进行了明确。2011年施行的《社会保险行政争议处理办法》规定了经办机构和劳动保障部门处理社会保险行政争议的方法主要有复查和行政复议两种方式,也为“社会保险权”的救济提供了更多的途径。除此之外,与“社会保险权”相关的部门规章与规范性文件还有:《社会保险登记管理暂行办法》(1999年)、《社会保险基金行政监督办法》(2001年)、《社会保险基金先行支付暂行办法》(2011年)、《社会保险个人权益记录管理办法》(2011年)、《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》(2011年)和《社会保险费申报缴纳管理规定》(2013年)等。最后,最高法院的批复、通知等相关文件。一直以来最高法院出台了一些具有法律效力的文件,不断发展完善了“社会保险权”的相关制度体系,如《最高人民法院关于劳动争议案件受理问题的通知》(法发〔1993〕29号)、《最高人民法院关于劳动争议仲裁委员会的复议仲裁决定书可否作为执行依据问题的批复》(法复〔1996〕10号)、《最高人民法院关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》(法〔2000〕19号)和《最高人民法院关于当前形势下做好劳动争议纠纷案件审判工作的指导意见》(法发〔2009〕41号)等。
  (四)“社会保险权”在地方性法规与文件中的体现
  除国家层面的法律法规外,一些省市通过出台地方性法规和规范性文件的方式,对与“社会保险
  ①详见最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2001〕14号)、《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》(法释〔2006〕6号)、《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》(法释〔2010〕12号)、《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(四)》(法释〔2013〕4号)和《关于人民法院对经劳动争议仲裁裁决的纠纷准予撤诉或驳回起诉后劳动争议仲裁裁决从何时起生效的解释》(法释〔2000〕18号)。
  权”相关的内容进行了更为具体的规定。如《云南省社会保险费征缴条例》《南京市城镇社会基本医疗保险办法》《深圳市城镇职工社会医疗保险办法》《广东省社会养老保险实施细则》《广东省企业职工社会工伤保险规定》《珠海市社会养老保险条例》《大连市劳动和社会保险监察条例》和《黑龙江省农村社会养老保险规定》等。值得关注的是,一些地方专门针对特殊群体制定了“社会保险权”的相关的规定,如《银川市三资企业中方职工、私营企业从业人员及城镇临时工退休养老社会保险试行办法》《太原市临时工社会养老保险暂行规定》《鞍山市城镇私营企业个体工商户社会养老保险暂行办法》和《包头市农村牧区社会养老保险办法》等。
  二、“社会保险权”相关立法规范存在的主要问题
  (一)立法中未确立“社会保险权”概念的原因与弊端
  1.转型社会立法体例的过渡性。纵观各国立法体例,大体有三种:第一种是在一部《社会保险法》中规定所有社会保险类型的相关权利内容,比如《德国社会保障法典》除了将第四卷设为“社会保险法总章”之外,又在第五至七卷分别规定了“法定医疗保险法”、“法定养老保险法”、“法定工伤事故保险法”[11];第二种是除设立一部《社会保险法》外,再就每一类型的社会保险出台独立的法律,如《工伤保险法》、《养老保险法》等;第三种是在设立一部《社会保险法》基础上,以下位法形式就每个类型的社会保险出台行政法规或部门规章等法律规范。我国目前采用的是第三种体例,在2010年出台《社会保险法》基础上,又于当年对2004年出台的《工伤保险条例》进行了修订。除此之外,我国还于1999年出台了《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等。这种立法体例体现了转型社会的过渡性特征,在一些社会保险制度还未发展成熟的国家和地区采用较多,主要由于工伤、医疗、养老等各类型“社会保险权”的规定还未完全定型和成熟,没有上升至国家统一立法层面。
  《世界人权宣言》规定:“公民在遭到失业、疾病、年老或在其他不能依靠自身力量不能控制的情况下丧失谋生能力时,政府有义务为其提供社会保障。公民也有权享受政府提供的生活必需品,其中主要包括衣食、住房、医疗等其他必要的社会服务。”[12]在一些社会保险发展较为成熟的国家,关于工伤、医疗、养老方面的立法比较齐全。目前,由于我国采用了过渡性立法体例,没有诸如《工伤保险法》、《养老保险法》等单独法律规范;在行政法规层面,我国仅出台了《工伤保险条例》和《失业保险条例》,还未就生育保险、养老保险和基本医疗保险三类社会保险出台专门的行政法规;只是在部分省市出台了地方性法规,如《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》等。在全国范围内,就生育、养老和医疗三类社会保险还没有形成统一

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